葉大鳳 覃秀玉

內容提要:政策合作是區(qū)域經濟一體化的重要推動力。本文著重從建設區(qū)域經濟一體化的制度性一體化角度出發(fā),以中國-東盟自由貿易區(qū)為例,探討政策合作在區(qū)域經濟一體化中的重要性,以及在區(qū)域經濟一體化過程中,政策合作實施過程中所存在的問題及其相應的對策,從區(qū)域經濟一體化的合作理念、合作機制、合作內容、合作過程、合作環(huán)境方面提出相關建議。

關鍵詞:區(qū)域經濟一體化;中國-東盟自由貿易區(qū);政策合作

中圖分類號:F114.41文獻標識碼:A文章編號:1003-4161(2009)05-0026-04

區(qū)域經濟一體化中的政策合作是指區(qū)域經濟一體化內各成員國為出于各國之間經濟、政治等利益的考慮,各成員國以互利互惠的方式調整各自的對內對外政策的過程。從某種角度和意義上說,區(qū)域經濟一體化是制度一體化的過程。在區(qū)域經濟一體化進程中,區(qū)域內成員國達成某種形式的約定、條約、對一體化制定了明確的目標和階段性建設方案,并且設置了相應的行政機構展開立法和監(jiān)督工作。這是區(qū)域經濟一體化中制度性一體化的重要表現[1,P10]。政策合作過程是制度的建立和變遷過程,它是制度一體化進程中的重要推動力。因此,政策合作成為區(qū)域經濟一體化發(fā)展的重要變量。

1.加強政策合作對區(qū)域經濟一體化發(fā)展的重要意義

1.1 政策合作有助于構建共同的信念,加強區(qū)域經濟一體化的制度建設

通過政策合作,設立或修訂相關法規(guī),建立有約束力的制度有助于推動區(qū)域經濟一體化的發(fā)展。就中國—東盟自由貿易區(qū)而言,成員國主要是發(fā)展中國家,產業(yè)層次和要素稟賦很相似,建立自由貿易區(qū)的目的除了促進貿易和投資自由化,使雙方獲得市場擴大的利益外,政治上和長期戰(zhàn)略的意義比近期的經濟利益更顯突出。正是在這一個共同的理念下,中國-東盟自由貿易區(qū)的各成員國通過不斷的談判和磋商過程中,其合作機制已經逐步健全,形成了多方位、深層次的合作框架。國家領導人會議和外長會議、中國—東盟高官磋商、中國—東盟聯合合作委員會、中國—東盟經貿聯委會、中國—東盟科技聯委會、東盟北京委員會、中國—東盟貿易談判委員會和中國—東盟商務理事會等工作合作機制,在推進中國—東盟自由貿易區(qū)起到了重要的作用。期間達成的《落實中國東盟面向和平與繁榮戰(zhàn)略伙伴關系聯合宣言的行動計劃》、《中國—東盟全面經濟合作框架協(xié)議》指明未來十年內中國—東盟自由貿易區(qū)的發(fā)展方向和行動計劃,而《爭端解決機制協(xié)議》的建立,對協(xié)調和實施開展的各項經濟合作活動,消除自由貿易過程中的摩擦和矛盾起到重要的作用。中國東盟自由貿易區(qū)合作機制的建立和相關制度的建設是中國東盟自由貿易區(qū)政策合作的進一步深化的基石和載體,對促成共同合作理念的實現具有重要的意義。

1.2 政策合作有助于降低交易成本,促進區(qū)域經濟的共同發(fā)展

在區(qū)域經濟一體化過程中,交易成本具體表現為國際市場的分割、關稅和非關稅的壁壘、專業(yè)化市場細分等等成本,而政策合作的相關制度建立:如消除關稅和非關稅壁壘的相關制度建設,可有效降低這些交易成本,釋放出更多的潛在利潤,從而給區(qū)內的人們帶來報酬遞增。

就中國東盟自由貿易區(qū)而言,在其建設過程中,建立的貨物貿易關稅減讓制度、關稅壁壘,簡化和協(xié)調關稅程序、貿易便捷化措施,中國東盟自由貿易區(qū)的標準制度,原產地原則,配額外稅率的處理,補貼,反補貼措施及反傾銷措施的各項規(guī)定等極大地降低自由貿易的成本,而不斷擴大的合作領域(除了貨物貿易自由化,中國與東盟合作還擴大到金融、旅游、投資、農業(yè)、人力資源開發(fā)、中小企業(yè)、產業(yè)合作、知識產權、環(huán)境保護、林業(yè)及其產品、能源以及次區(qū)域開發(fā)等領域),增強中國和東南亞國家在世界經濟中的分量。促進區(qū)域內各國人才流、物流、資金流,更加有效地促進區(qū)域市場的發(fā)展,創(chuàng)造更多的財富。

近年來,尤其是2004年中國—東盟自由貿易區(qū)(CAFTA)建設啟動以降低關稅為核心的早期收獲計劃以來,中國與東盟雙邊經濟聯系日益密切,交往日益頻繁,經濟合作快速推進。目前,中國與東盟已互為對方的第四大貿易伙伴和重要投資對象,雙方貿易額在各自對外貿易總額中的比重不斷提升。根據中國海關統(tǒng)計數據,1978-1991年,中國與東盟貿易額從8.59億美元激增至84.08億美元,13年間增長了8倍。1992-1996年,中國與東盟貿易額從90.8億美元增長為211.6億美元。2007年,中國與東盟的雙邊貿易額進一步增長到2 025.5億美元,比2006年銳增25.9%,提前三年實現了中國原先提出的雙邊貿易額達到2 000億美元的目標[2]。 中國-東盟自由貿易區(qū)的整體經濟效益得到了有力推進。

1.3 政策合作有助于建立有效的監(jiān)督調控機制

區(qū)域經濟一體化的建立往往是兩個或兩個以上的國家進行的,因此區(qū)域經濟一體化的行為,是一種集體行為。著名公共選擇學派的代表人物奧爾森認為集體行動的成果具有公共性,所以所有集體的成員都能從中受益,包括那些沒有分擔集體行動成本的成員。這種不合理的成本收益結構導致搭便車的行為。由于搭便車行為的存在,因此,理性、自私的個人一般都不會為爭取集體利益作貢獻,集體行動的實現非常不容易[3,P19]。尤其是當該集體成員的人數越來越多的時候,人均收益就會減少,搭便車的行為就會可能越來越多,因為成員數增加,其隱蔽性就增強了。就中國—東盟自由貿易區(qū)而言,2008年12月15日正式生效的《東盟憲章》作為東盟成立以來第一份對所有成員國具有普遍法律約束力的文件,是東盟在機制化和法制化建設上的重要舉措,但仍然缺乏共同的監(jiān)督調控機構,因此,搭便車行為難免會發(fā)生,尤其是現在中國東盟自由貿易區(qū)的建設尚未完善,成員國為各自的利益,可能會無視集體行動。而通過政策合作,建立相關的監(jiān)督機制,調控區(qū)域經濟一體化內各成員國的行為,有助于防止搭便車的行為,以更好的完成區(qū)域經濟一體化的集體行為。

2.區(qū)域經濟一體化中政策合作面臨的難題

政策合作是各國出于各自的利益的考慮,而作出的一種制度選擇和調整,是集體行為的一種過程。因此從集體行為的角度來看,區(qū)域經濟一體化中政策合作必須具備以下幾個基本條件:共同的合作理念、相關的落實機構、相關的制度建建設。但是在實際操作中,政策合作往往受這些因素的影響,面臨著諸多難題。以中國—東盟自由貿易區(qū)為例,區(qū)域經濟一體化中政策合作面臨的難題主要表現在:

2.1 區(qū)域經濟一體化中政策合作理念的不穩(wěn)定性

2.1.1 區(qū)域經濟一體化內成員國的政治問題的影響。

區(qū)域經濟一體化的各成員國各自具有不同的政治制度,不同的經濟發(fā)展層次、不同的宗教和歷史文化背景等。在國家利益的驅使下,使得區(qū)域經濟一體化過程中的政策合作往往容易出現不協(xié)調甚至矛盾的情況存在。

中國、東盟國家領土及資源開發(fā)爭端,這是各成員國國家利益沖突中最為突出和尖銳的方面,因為它關系到各國的根本利益。例如東盟各國內部的專屬經濟區(qū)的劃分、大陸架的定義及劃界、領土、島嶼歸屬問題的爭議,以及中國與東盟國家在南沙問題和中國臺灣問題上的矛盾。南沙群島及其海域自古以來就是中國領土和海域,但由于南沙群島蘊藏有豐富的石油、天然氣和多種重要的礦產資源,以及擁有大量的水產資源并具有較大的戰(zhàn)略價值,使南海周邊諸國垂涎已久。而在中國、中國臺灣與東盟國家三者關系中,東盟國家依然在政治上多求于中國,在經濟和心理上則更傾向于中國臺灣。

而政治制度的不同和對地區(qū)安全的看法都將不同程度的影響到中國-東盟自由貿易區(qū)的進程。上述兩者都將影響到中國東盟自由貿易區(qū)內各成員國的政策的選擇的價值取向。政治制度決定了政策合作選擇的決策方式,例如直接民主制下政策合作選擇,即全票一致的決策方式,還是代議制下的決策方式。因為民主程度不同的內部各成員國家,他們對決定政策合作的內容和方式的決策方式與方法,都會有所不同。這些方式的選擇都將影響到政治合作的進程與速度,甚至可能引發(fā)爭議,擱置某項政策合作的進程。而各國對地區(qū)安全保障的看法,將會影響到政策合作內容的有效實施。中國東盟自由貿易區(qū)的建設過程中,出于對地區(qū)安全的顧慮,“中國威脅論”,使得東盟國家對華疑慮重重,影響了中國東盟自由貿易區(qū)的進程。

2.1.2 區(qū)域經濟一體化內各成員國的經濟互補性低而競爭性高的影響。

區(qū)域經濟一體化各成員國的經濟具有明顯的競爭與合作并存的特點,因此互補性與競爭性共同存在,很容易形成區(qū)域經濟一體化內各成員國的經濟互補性低而競爭性高的經濟特點。中國和東盟都屬于發(fā)展中國家,國與國之間,地區(qū)與地區(qū)之間經濟發(fā)展水平參差不齊,基本處于相同的國際分工階梯中,使得雙方在國際市場上一直存在著競爭。如果把握不好,很容易造成惡性競爭。

例如,東盟內各國間產業(yè)結構類同,出口商品相近。除新加坡外的所有東盟國家基本上都是初級產品生產國,需要外部市場來推銷其產品。東盟各國基本上都生產橡膠、棕櫚油、椰干等初級產品,經濟發(fā)展過程中所需要資本貨物 和中間產品均靠從發(fā)達國家進口、初級產品也主要向發(fā)達國家出口,以換取外匯和物資。這種貿易結構的相似性容易造成各東盟國內部的競爭。此外,由于東盟內新加坡、文萊、泰國、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓都屬于資源、資金相對缺乏的國家,他們更多采用的外向型的發(fā)展傳略,即需要吸引資本和技術來重點發(fā)展勞動密集型產業(yè),鼓勵初級產品和制成品出口,因此,不可避免地引發(fā)爭奪外資的矛盾。

2.2 政策合作的組織機構及其協(xié)調機制存在局限性

完善的組織機構和完整協(xié)調機制與體系,是保證被協(xié)調各方國家利益的充分實現的前提。中國-東盟自由貿易區(qū)的決策方式總體上都是圍繞著如何保證各國的利益的平等、尋求國家利益的共同點。但在實際操作中,就傾向于在這種協(xié)調機制以外采取單方行動。

例如僅就東盟自由貿易區(qū)的組織模式而言,該組織具有松散的特征,這表現在:第一,松散的組織架構。東盟自由貿易區(qū)的組織領導體系由以下機構組成:首腦會議——東盟經濟部長會議——東盟自由貿易區(qū)理事會——經濟高官會議。第二,東盟自由貿易區(qū)進行決策時依據的原則是互不干涉內政原則和協(xié)商一致原則以及“N-X”(如果少數幾個成員國表示暫不參加某項議案,但又不反對該項決策,那么這項決策可獲通過,而允許那少數幾個國家暫緩加入)隨著東盟內部成員的不斷擴大,加上其內部實行“共同一致”的決策原則,每個成員國都具有否決權,從而使得東盟秘書處領導與協(xié)調難度非常大。這樣的組織機構的低效率工作最主要的表現在中國與東盟進行艱難與長期的談判才達成了組建中國東盟自由貿易區(qū)[4,P15]。此外,缺乏有效的爭端解決機制,導致東盟自由貿易區(qū)決策效率低下,同時通過艱難談判達成的協(xié)議,實施的效果大打折扣。

2.3 政策合作缺乏政策工具的有效實施

政策工具在這里主要是指在區(qū)域經濟一體化過程中政策合作實現的方式和手段,如降低關稅等協(xié)議以及各種措施、項目。區(qū)域經濟一體化的發(fā)展離不開有效的政策工具的有效實施。只有在共同政策的順利實施下,區(qū)域經濟一體化成員國實現穩(wěn)定的政策趨同和經濟增長。一體化的成功推進必須兼顧到各成員方經濟狀況和發(fā)展水平的差異,在考慮到特殊利益的基礎上實現總體利益的平衡決非易事。當前區(qū)域經濟一體化中進行的政策合作一方面缺乏多方位的政策工具,另一方面是缺乏政策工具的有效實施。在區(qū)域經濟一體化中政策合作當前更多的是體現在關稅等,而未能進行多種政策工具的探討和嘗試。與此同時,在已確定的政策工具中,由于利益和糾紛,還有諸如人才資源的缺乏等有其他方面的原因,很多政策工具在實踐中不能有效實施。

中國—東盟自由貿易區(qū),相對世界上區(qū)域經濟一體化程度較高的歐盟而言,其一體化程度不高,再加上受到其組織機構和協(xié)調機制的局限性的影響,其間實施的政策工具如各種協(xié)議、沒有得到很好的落實。就南沙群島而言,盡管達成了《南海各方行為宣言》協(xié)議,但是實際操作中,仍由于利益的緣故,中國南海在主權等方面時受騷擾,這些進一步影響到的是整個中國-東盟自由貿易區(qū)的進程。

2.4 政策合作受到世界經濟政治因素的影響

區(qū)域經濟一體化無論如何都置身于整個全球經濟的大背景中,它不可以也不可能脫離全世界政治和經濟的發(fā)展而獨立存在。因此區(qū)域經濟一體化中政策合作不可避免地受到區(qū)域經濟一體化外的因素的影響。例如東盟一些國家除了在安全上借外力于美國,金融危機之前,還試圖在經濟上依賴日本,在政治上靠近中國,實行所謂的“大國均衡”。但是各大國之間、大國與東盟之間仍然存在著許多歷史和現實的矛盾,使得合作在某種程度上受到制約。

中國與東盟的合作也面臨著重大考驗,由于某些東盟國家仍然受到冷戰(zhàn)思維的干擾,把政治安全利益放在首要因素中考慮,導致了一些東盟國家在南海領土問題上,在外部勢力的支持和慫恿下,希望將南沙問題國際化并從中獲益。諸如此類的政治因素無疑都會對中國—東盟自由貿易區(qū)的建立,產生負面影響。

3.加強區(qū)域經濟一體化中政策合作的建議

為了促進區(qū)域經濟一體化的步伐,加大政策合作的力度,深化政策合作的廣度是現實的選擇。加強區(qū)域經濟一體化中政策合作應注意以下提出的幾點建議:

3.1 構筑共同的合作理念,加強政治互信

政治上的相互信任是雙方開展經濟合作的基礎,只有在和睦相處的區(qū)域內環(huán)境,政策合作才有可能邁出第一步。加強政治互信,構筑堅實的合作理念。中國與東盟通過加強政治的相互信任,為推動中國東盟自由貿易區(qū)的建立起到了重要促進作用。為了維護南海局勢的穩(wěn)定,中國決定將南海領土主權問題擱置,并打算早日完成和東盟國家簽署有關南海問題的行為準則工作。中國與東盟領導人于1997年確定了睦鄰友好關系的方針,并成立了中國東盟聯合委員會,建立高官磋商機制。在區(qū)域經濟一體化的建設進程中,在不斷擴展成員國經濟合作的同時,有必要進一步加強雙方的政治對話,增進相互間的了解和信任。

3.2 完善合作機制

政策合作需要建立完善的合作機制,促進合作的有效實施。在這里合作機制主要包括完善的制度體系、健全的協(xié)調機制、高效的政策合作實施機構、有力的監(jiān)督機制,形成決策果斷、運行順暢、監(jiān)督有力的合作機制。

3.2.1 健全區(qū)域經濟一體化的協(xié)調機制,建立高效的組織機構。

政策合作是一個制度建立和變遷的過程。無論是建立還是變遷都將會給區(qū)域經濟一體化中內部成員國造成一定的影響甚至于損失,因此它需要健全的協(xié)調機制,有利于消除內部成員國的矛盾,緩和各內部成員國的沖突,為政策合作提供強有力的保障。尤其是對單邊自由化的督促、協(xié)調機制,鼓勵自覺的積極的督促,不至于因后進的、怠惰的或完全不做要求而產生的“免費搭車”現象。同時,建立評審機制作為協(xié)調的手段之一,審評將根據行動議程的原則、目標、和準則進行,對執(zhí)行行動計劃的進程進行評估。

此外,高效的組織機構是政策合作進行的強有力的組織保障。由于中國東盟自由貿易區(qū)沒有共同的權力機構、監(jiān)督執(zhí)行機構,在政策合作過程往往出現政策實施不得力進而影響到政策合作的深化。因此,舉辦多種溝通渠道,如培育市場各種中介機構,產品展銷會,招商引資會,貿易洽談會以及開展各種形式的市長論壇、研討會,不失時機地擴大各種委員會的權限,多達成有實際意義的協(xié)議和項目,對于中國東盟自由貿易區(qū)的建立具有積極的意義,如在廣西南寧舉辦的一年一度的中國東盟博覽會就是一個搭建的很好經濟合作平臺。

3.2.2 建立明確的具有強制性的制度規(guī)則體系和審核監(jiān)督機制。

從制度層面上看,區(qū)域經濟一體化至少應該包含以下一幾點:核心成員國的推進、強制制度約束的保證和完善、有效管理的組織體制、促進區(qū)域內均衡發(fā)展的經濟資助計劃[5,P8]。有效的政策合作就是建立明確完全的制度規(guī)則體系,而這通常以明確而完全具有強制性的制度建設的形式出現。正所謂有章可循方可順利實施各項決議。除此之外,還需要建立起審核監(jiān)督機制,審核和監(jiān)督區(qū)域經濟一體化內各成員國的行為是否符合規(guī)章制度,并對于其違規(guī)行為依照相關制度規(guī)定予以相應的處罰。也只有這樣才可能抵御整個世界政治與經濟風云變化的影響與沖擊。

如前所說,東盟自由貿易區(qū)采取的是一種松散的組織模式,因此其法律不具有足夠的強制性。但是在經濟一體化的過程中,如果沒有強制性的法律機制,往往會使規(guī)則的實施效果大打折扣,因為經濟一體化的實施直接關系到各國經濟利益的兌現,每一個國家不會不在乎自己的國際利益而去自覺遵守沒有強制性的規(guī)則。因此強制性的法律機制是使經濟一體化產生效果的必要機制。因此,中國東盟自由貿易區(qū)的建立,應制定具有強制性的有關自由貿易區(qū)的法律規(guī)范。2008年12月15日正式生效的《東盟憲章》是東盟成立以來第一份對所有成員國具有普遍法律約束力的文件。這一文件的簽署是東盟在機制化和法制化建設上的重要舉措,是建立東盟共同體的重要法律保障。但從經濟一體化而言,是一份指導性文件,相關實施細則等政策措施還需進一步完善。

3.3 拓展合作內容

政策合作是在滿足經濟利益的前提基礎上進行的,因此,必須提高區(qū)域經濟一體化內各成員國的經濟發(fā)展水平,減少內部經濟摩擦,為政策合作展開作好鋪墊。根據區(qū)域經濟一體化內的經濟存在的互補性和競爭性的特點,應該注意挖掘其經濟的互補性而減少競爭性。因此,區(qū)域經濟一體化內的各成員國應調整其內部結構,形成內部的整體競爭優(yōu)勢。目前,中國與東盟之間產業(yè)結構競爭性比較強,互補性顯得不足,應不斷擴大區(qū)域內的市場和降低關稅的同時,加快產業(yè)結構的升級,發(fā)展信息技術為核心的高新技術,努力挖掘和發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢,逐步形成區(qū)域內的貿易循環(huán),減少對外的依賴程度。

區(qū)域經濟一體化的發(fā)展最終目標是實現政治經濟全方位的一體化。除了加強經濟合作,應該積極探索拓展其政策合作的內容,諸如公共衛(wèi)生領域、軍事領域等方面的合作。區(qū)域經濟一體化的最終建成,是全方位的一體化過程。因此,政策合作的內容是全方位的,它是多層次、多領域的合作,因此努力擴展合作的空間,大力發(fā)展多層次、寬領域的合作。當前,中國和東盟根據東盟經濟一體化的需要和東盟和中國之間各自的優(yōu)勢,已經決定將農業(yè)、信息通訊、人力資源開發(fā)、相互投資和湄公河開發(fā)作為新世紀開展合作的五大重點領域,并在逐步地賦予實施。

3.4 有序開放地推動合作過程

政策合作要考慮層次差異性,實施過程由易到難,循序漸進。區(qū)域經濟一體化內各成員國內政治經濟發(fā)展不平衡,應根據各國發(fā)展的差異實行不同的政策合作。對落后地區(qū)給予一定程度的優(yōu)惠與扶持,以利于提高整個區(qū)域經濟一體化的經濟發(fā)展水平。區(qū)域經濟一體化過程中,不可避免地沖擊著各國一些弱小的產業(yè),使得區(qū)域經濟一體化內各成員國對促進區(qū)域經濟一體化快速發(fā)展存在著一些疑慮。因此在推進區(qū)域經濟一體化的方法和步驟上應由易到難,循序漸進,尋求盡量減少對各內部成員國的損害合作之路,維護各成員國的團結,只有這樣才能推進區(qū)域經濟經濟一體化的進程。

總之,加強政策合作,對于促進區(qū)域經濟一體化中制度性一體化具有積極的意義。政策合作對于消除區(qū)域經濟一體化內各成員國的內部矛盾起到重要作用外,還有利于區(qū)域經濟一體化的規(guī)模效應的發(fā)揮。加強政治互信,提高區(qū)域內各國的經濟的全面發(fā)展,減少內部摩擦,是政策合作的重要基礎;加快組織機構的建設、制度體系的完善,推動協(xié)調機制的有效運轉以及確立監(jiān)督機構的合法地位,以其監(jiān)督權力的有效實現,是區(qū)域經濟一體化制度一體化的關鍵步驟。在區(qū)域經濟一體化的發(fā)展過程中,只有充分發(fā)揮政策合作在推進區(qū)域經濟一體化的作用,才能真正推動區(qū)域經濟一體化進程。

參考文獻:

[1]霍偉東.中國東盟自由貿易區(qū)研究[M].西南財經大學出版社, 2005.

[2]http://www.cafta.org.cn/中國東盟自由貿易區(qū)官方網站.

[3]國彥兵.新制度經濟學[M].立信會計出版社, 2006.

[4]廣西壯族自治區(qū)對外貿易經濟合作廳編.中國東盟自由貿易區(qū)基本知識讀本[M].廣西人民出版社,2004.

[5]劉俊.區(qū)域貿易安排的法學進程[M].中信出版社, 2004.

[6]廣西大學東南亞研究中心.中國東盟研究院.中國東盟博覽會秘書處研究中心.中國東盟自由貿易區(qū)建設與我國的經貿策略響應[M].接力出版社,2004.

[7]李榮林,宮占奎,孟夏.中國東盟自由貿易區(qū)研究[M].天津大學出版社,2004.

[8]張海冰.中國東盟區(qū)域經濟合作的新進展與問題[J].當代亞太,2005,(08).

[9]劉潔鴻.建立“中國—東盟自由貿易區(qū)”的制約因素及其解決途徑[J].中山大學學報,2005(02).

[10]安筱鵬.制度變遷與區(qū)域經濟一體化[J].當代財經,2003,(06).

[11]王麗榮.關于中國—東盟自由貿易區(qū)的經濟學分析[J].生產力研究,2005(05).

[12]North.Douglass C. Institutions InstitutionalChange and Economic Performance,Cambridge:Cam-bridge University Press, 1990.