鄭 慧

內(nèi)容提要:公民參與公共政策是公共行政民主化的直接反映。然而,公民有效參與公共政策不是自發(fā)形成的,需要政府和公民的積極培育。本文從公民參與基礎(chǔ)、參與者素質(zhì)、參與方法和認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面探討了培育公民參與公共政策的途徑和方法,同時(shí)指出有效的公民參與公共政策必須避免的誤區(qū)。

關(guān)鍵詞:公民參與;公共政策;培育

中圖分類(lèi)號(hào):D621.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1003-4161(2009)05-0133-04

1.引言

20世紀(jì)六七十年代以來(lái),公民開(kāi)始越來(lái)越多地借助于公民團(tuán)體的力量進(jìn)入到公共決策制定、執(zhí)行過(guò)程,積極表達(dá)自身的利益傾向,影響政府公共政策決策。同時(shí),在經(jīng)歷了“政府失敗”和“市場(chǎng)失敗”后,公民社會(huì)的力量逐漸顯露出來(lái)。政府逐漸認(rèn)識(shí)到,要在公眾面前重新建立可信度并構(gòu)建公民與政府的合作關(guān)系,就必須把公民納入到政治程序中,把公民參與作為社會(huì)治理的一部分。公民參與已經(jīng)成為西方各國(guó)地方政府治理的一種重要工具,形成了好的地方政府必定是參與的政府的觀念,公民參與的方法由是日漸成熟。當(dāng)前,日益明顯的公民參與地方政府決策如聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家咨詢(xún)、社區(qū)自治、政務(wù)公開(kāi)等在我國(guó)方興未艾。但是,公民參與不是一次性的事件,或者說(shuō)是一種包含了很多方法和步驟的單純的技術(shù),而是連續(xù)不斷的過(guò)程,是一種制度化的安排,是公共行政的一種日常行為。有效的公民參與更是一個(gè)信息分享,公民授權(quán),公民教育,強(qiáng)調(diào)責(zé)任與合法性的過(guò)程。

公民參與是指公眾(包括公民個(gè)人、公民團(tuán)體、利益集團(tuán)、非政府組織)通過(guò)各種方式,自發(fā)地或是在地方政府引導(dǎo)下進(jìn)行的,參與公共事務(wù),在公共政策決策程序中的有序的利益表達(dá)以及對(duì)政策決策的影響。有效的公民參與則是指公民與政府信息共享,影響政府公共政策導(dǎo)向,加強(qiáng)公民與政府之間的聯(lián)系,建立公民與政府及公共管理者之間的溝通機(jī)制、協(xié)商機(jī)制,促使政府成為一個(gè)負(fù)責(zé)、透明、民主的組織。

公民參與公共政策面臨的困境主要表現(xiàn)在:作為公民個(gè)體,他們更關(guān)注身邊的切身利益,更愿意通過(guò)私人的行為去求得利益的實(shí)現(xiàn),集體行動(dòng)的困境也使得搭便車(chē)行為大量存在,公民參與的意愿不高。作為政府部門(mén),官僚的本性把公共政策過(guò)程看做是其履行職責(zé)的一部分,同時(shí),政策過(guò)程的專(zhuān)業(yè)性使得公共管理者對(duì)公民參與公共政策的能力有著深切的懷疑,參與造成的行政成本增加和行政效率的降低讓政府部門(mén)對(duì)參與活動(dòng)產(chǎn)生抵觸。同時(shí),公民參與公共政策的制度的缺乏,使得參與在公共行政過(guò)程中變成了一件可有可無(wú)的事件。因此,有效的公民參與不是自發(fā)形成的,需要政府及公共管理者與公民的積極培育。

2.培育良好的參與基礎(chǔ)

公民參與公共政策過(guò)程是公民對(duì)其社會(huì)責(zé)任的高度認(rèn)識(shí),是政府治理活動(dòng)的一部分,對(duì)于公民個(gè)體和政策制定者,公民是否能有效參與公共政策制定過(guò)程,并對(duì)政策制定產(chǎn)生良好的影響,需要解決好以下幾個(gè)問(wèn)題:

確定參與對(duì)象。參與對(duì)象的選擇是一個(gè)兩難的命題。是沒(méi)有民族之分,沒(méi)有貧富之差,沒(méi)有城鄉(xiāng)之異,沒(méi)有接觸政府多少之別,是一個(gè)多文化的,多民族的盡可能廣泛的參與還是有代表性地選擇參與者?是產(chǎn)生更多樣性的代表,還是只針對(duì)目標(biāo)群體來(lái)選擇參與?是參與者眾還是縮小參與規(guī)模給予每個(gè)參與者充分的時(shí)間和資源來(lái)參與?參與是有組織的群體,是單個(gè)的個(gè)人,還是這兩者的結(jié)合?參與活動(dòng)的計(jì)劃者要決定好參與者是個(gè)人參與還是代表參與,界定好哪些公民個(gè)人和公民組織可能對(duì)政策問(wèn)題感興趣,并了解他們的意見(jiàn)和建議。對(duì)公民進(jìn)行不同的分類(lèi)可以產(chǎn)生不同的效果。公民群體參與的好處是把更多的人群吸引到參與活動(dòng)中來(lái),給予更多的人表達(dá)觀點(diǎn)的機(jī)會(huì),給予公民更多的授權(quán),但是在意見(jiàn)整合和政府回應(yīng)上有相當(dāng)?shù)碾y度;經(jīng)過(guò)選擇的小群體參與的優(yōu)點(diǎn)是,更能發(fā)展出具有創(chuàng)新性的解決方案,且意見(jiàn)容易達(dá)成一致,但是也要冒被沒(méi)有代表性的危險(xiǎn)。因此,在不同的背景下確定不同的參與者,區(qū)分誰(shuí)是真正對(duì)相應(yīng)政策問(wèn)題感興趣的人,關(guān)注不同參與者的特點(diǎn),弄清楚什么是不同的參與者能夠貢獻(xiàn)給決策者的,平衡公民參與的代表性與政府決策的效率這兩者之間的關(guān)系是有效公民參與的前提。

明確參與內(nèi)容。即什么領(lǐng)域是可以開(kāi)放給公眾的。參與是不是適合所有政策制定?是不是適合所有的政府部門(mén)?參與是象征性的還是實(shí)質(zhì)性的?在公民社會(huì)浪潮的沖擊下,公民的社會(huì)價(jià)值提升,在民主政治的背景下開(kāi)展公共行政,公民精神和社會(huì)公平觀念使得公民重新開(kāi)始擁有政府這條船,公民由消費(fèi)者或顧客,轉(zhuǎn)而成為公共服務(wù)的共同生產(chǎn)者。這促使政府更多地承擔(dān)起在全新的范圍內(nèi)把管理領(lǐng)域開(kāi)放給公眾的任務(wù),如財(cái)務(wù)預(yù)算,經(jīng)濟(jì)發(fā)展,多樣性的服務(wù)提供等。同時(shí),在公民與政府之間建立一個(gè)類(lèi)似于“合約”的規(guī)范,明確潛在的因素和參與的限定性,應(yīng)該讓參與者明白,哪些內(nèi)容是可以協(xié)商的,哪些是在目前條件下沒(méi)有能力達(dá)成的,以便于讓人們決定是否值得投入到參與過(guò)程中去。

選擇參與時(shí)機(jī)。即在什么情況下參與,在政策的哪個(gè)階段制造參與活動(dòng)。參與時(shí)機(jī)的掌握是相當(dāng)重要的,不能太早也不能太晚。太早讓公民參與到?jīng)Q策程序中來(lái),由于準(zhǔn)備不充分,程序設(shè)計(jì)不完善以及信息不能及時(shí)提供與溝通,導(dǎo)致在參與中爭(zhēng)論不休,不能產(chǎn)生一個(gè)一致的結(jié)果,容易使參與活動(dòng)流產(chǎn);太晚的參與則讓公民感覺(jué)參與不過(guò)是走過(guò)場(chǎng),并且政府部門(mén)不能從參與中得到真正有用的信息來(lái)改變決策,公民參與在政策決策上不能產(chǎn)生任何有意義的影響。只有當(dāng)公眾確實(shí)存在一個(gè)與政策決策者所持的決策所不同建議,當(dāng)政府準(zhǔn)備好了充足的時(shí)間和資源去創(chuàng)造一個(gè)有效的參與時(shí),參與活動(dòng)才是合法且有效率的。參與是一個(gè)花費(fèi)時(shí)間,精力和金錢(qián)的活動(dòng),如果政府的一項(xiàng)政策需要很快出臺(tái),或者政府沒(méi)的足夠的資源可以調(diào)動(dòng),或者政府不愿意開(kāi)放參與所需要的信息,那么參與就變得沒(méi)有意義。

確定參與組織方式。即如何組織參與活動(dòng)。公民參與并不是適合政府部門(mén)特征的一種活動(dòng)。傳統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)是建立在層級(jí)制基礎(chǔ)之上的,權(quán)力的運(yùn)行自上而下,保密、專(zhuān)業(yè)、理性是其最大的特點(diǎn)。而公民參與要求開(kāi)放、靈活、有彈性及具有回應(yīng)性。因此,有效的公民參與幾乎不能在傳統(tǒng)的官僚制下實(shí)現(xiàn)。通常政府會(huì)采取建立由專(zhuān)家組成的專(zhuān)業(yè)的隊(duì)伍或雇用咨詢(xún)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)工作。這些專(zhuān)家或機(jī)構(gòu)不是幕后的組織者,而是與參與者直接接觸的一線(xiàn)人員。值得注意的是,當(dāng)參與活動(dòng)由這些專(zhuān)家隊(duì)伍或是咨詢(xún)機(jī)構(gòu)實(shí)施時(shí),參與的計(jì)劃者——政府官員不能游離與參與活動(dòng)之外,領(lǐng)導(dǎo)參與計(jì)劃和程序的人與最終撰寫(xiě)報(bào)告的人必須始終活躍在參與活動(dòng)中,才能保證參與活動(dòng)的合法性,保證參與的結(jié)果最終影響公共政策制定。

3. 培育高素質(zhì)的參與者

公民參與公共政策過(guò)程是公民與政策制定者之間的良性互動(dòng),需要公民和公共管理者的共同行動(dòng)。公民參與是政府行政管理活動(dòng)的一部分,而不是單次的、零散的活動(dòng)或者演化成一種運(yùn)動(dòng)的形式。只有當(dāng)公民參與滲透到公共管理者和公民的觀念中,當(dāng)參與成為一種自覺(jué)的行動(dòng)時(shí),有效的公民參與才會(huì)形成。公民參與決策的組織者——公共管理人員及參與者——公民個(gè)體,都需要在觀念轉(zhuǎn)變和能力提升上做出努力。

成功地參與有一個(gè)重要的因素:盡量減少公眾與政策決策者之間的距離。毫無(wú)疑問(wèn),公共管理者在參與程序中扮演了極為重要的角色。他們掌握了整個(gè)過(guò)程:從具體的發(fā)展參與途徑,到約定參與細(xì)節(jié),參與計(jì)劃的制定及程序的設(shè)計(jì),參加所有的工作會(huì)議,出席與公眾有關(guān)的直接會(huì)面和交談。作為公民參與政策的組織者的公共管理人員要組織好公民有有效參與,一是要轉(zhuǎn)變行政理念,把公民參與公共政策視為行政過(guò)程的一部分,視為管理的責(zé)任。積極創(chuàng)造合作和信任的氛圍,幫助公民參與公共政策活動(dòng),使公民在參與中尋求公正、平等的價(jià)值意義,培養(yǎng)公民的參與意愿。二是始終處于參與程序的最前沿和中央,而不僅僅是參與活動(dòng)的計(jì)劃者。公民參與最終是一個(gè)廣泛的政治程序的一部分,必須對(duì)參與方向,參與程序,參與組織,參與評(píng)估進(jìn)行控制,因而,公共管理者必須從始至終地處于參與活動(dòng)中。三是公共管理者必須認(rèn)為自己是程序的所有者,投入到公民參與并直接接觸參與過(guò)程而不是把參與推給專(zhuān)業(yè)人士或是咨詢(xún)機(jī)構(gòu)去做。如果不這樣,公民參與的作用是很小的。公眾不會(huì)浪費(fèi)他們的時(shí)間參與到?jīng)]有公共管理者掌控的程序中去。公民參與是一個(gè)公共管理者與公眾伴隨著參與程序而不斷地互相協(xié)商,適應(yīng),妥協(xié)的過(guò)程,是一個(gè)不斷調(diào)整利益關(guān)系的微妙繁雜的政治環(huán)節(jié)。公共管理者不是參與的觀望者,而是參與活動(dòng)的參與者及管理者。公共管理者越多地進(jìn)入?yún)⑴c活動(dòng),參與就會(huì)越成功。

公民在很多情況下被假設(shè)為是一個(gè)簡(jiǎn)單的,沒(méi)有足夠的能力去做有用的決斷的個(gè)人,因此,對(duì)公民是否具備參與的能力,公民參與是否有助于提升公共決策的質(zhì)量,公民參與是否有助于改善政府與公民的關(guān)系等問(wèn)題產(chǎn)生了疑問(wèn)。因此,作為參與主體的公民的參與意愿的強(qiáng)烈與否,參與的素質(zhì)的高低,對(duì)政策對(duì)話(huà)的理解能力以及推動(dòng)參與活動(dòng)能力成為公共有效參與政策活動(dòng)的一個(gè)重要因素。公共政策參與中的公民教育應(yīng)圍繞著激發(fā)公民參與意識(shí),提升公民參與的能力而展開(kāi)。首先,公民個(gè)體應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,把參與公共政策制定作為公民權(quán)的具體體現(xiàn),作為公民的一種社會(huì)責(zé)任。其次,在傳統(tǒng)的行政模式下,公民參與的意識(shí)受到壓抑,公民被動(dòng)地接受政策,當(dāng)政策不能代表和表達(dá)公民的利益和意愿時(shí)選擇抱怨而不是改變。服務(wù)型政府治理理論認(rèn)為真正的社區(qū)問(wèn)題專(zhuān)家是公民自己。政府部門(mén)不能因?yàn)閾?dān)心公民的素質(zhì)和能力而取消參與或縮小參與的范圍,而是應(yīng)該認(rèn)識(shí)到公民參與政策議程的教育是在政府與公民的不斷對(duì)話(huà)和協(xié)調(diào)中產(chǎn)生的。通過(guò)不斷地與公民對(duì)話(huà),不斷地協(xié)商問(wèn)題,不斷地開(kāi)展公民調(diào)查來(lái)提升公民參與的素質(zhì)和能力。其三,把公民帶入公共政策程序之中,鼓勵(lì)公民參與政策決策,引導(dǎo)公民在爭(zhēng)論中解決他們?cè)谥行膯?wèn)題中的不同主張,在問(wèn)題中表達(dá)自己的利益和觀點(diǎn),在爭(zhēng)論中積累參與的經(jīng)驗(yàn)。提高公民參與的能力,僅僅提供參與的機(jī)會(huì)是不夠的,更多的且更難的工作是保證產(chǎn)生有意義的參與。

4.培育科學(xué)的參與程序

公民參與的有效實(shí)現(xiàn),需要依賴(lài)具體而操作良好的參與程序和方法。

清楚地設(shè)置目標(biāo):參與程序的目標(biāo)必須被政府部門(mén)與公民清楚,明白地寫(xiě)下來(lái),目標(biāo)必須是清晰而透明的。

參與的方法與目標(biāo)相匹配:當(dāng)目標(biāo)明確后,方法的選擇至關(guān)重要。個(gè)人參與與群體參與不同,各群體的風(fēng)格不同,參與者的利益不同都會(huì)對(duì)參與產(chǎn)生重要的影響。比如,在征求專(zhuān)家意見(jiàn)時(shí)需要的是正式的,有效率的會(huì)談,需要政府部門(mén)提供更專(zhuān)業(yè)的資料來(lái)佐證;在開(kāi)展居民調(diào)查時(shí)則需要更多的具體觀點(diǎn)的解釋,以及親近的態(tài)度;在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略參與中,商業(yè)群體更關(guān)注的是具體的細(xì)節(jié),遠(yuǎn)景的描繪。合適的方法的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的原則是:與參與的目標(biāo)相匹配,與參與的過(guò)程相匹配,與參與所使用的技術(shù)相匹配。

提供更多更高質(zhì)量的信息:越多的信息被提供給公眾,參與的積極性就越高,越高質(zhì)量的信息被公眾獲得,公民參與的有效性,即公共政策的制定就越好。值得注意的是,公眾很難得到足夠的,可以接受的信息去完全領(lǐng)會(huì)潛在地影響他們生活的問(wèn)題。政府部門(mén)要以公眾能夠接受的形式開(kāi)放公共信息,并對(duì)公民要求進(jìn)一步的信息提供給予及時(shí)的回應(yīng)。公民從互動(dòng)回應(yīng)中獲得重要的、有用的信息,從而在對(duì)信息進(jìn)行分析甄別中改變他們的觀點(diǎn),而使一致意見(jiàn)的達(dá)成變得相對(duì)容易。在信息提供中會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題是,政府提供的信息往往是由專(zhuān)家制定出來(lái)的規(guī)范,對(duì)公眾來(lái)說(shuō),那些規(guī)范更會(huì)限制他們的思想,從而把參與限定在一個(gè)狹小的空間范圍內(nèi),達(dá)不到參與的效果。因此,高質(zhì)量的信息首先應(yīng)該是促使參與者掌握參與活動(dòng)全貌的信息,能夠使參與者通過(guò)分析信息,掌握參與的重心。其次,高質(zhì)量的信息應(yīng)該是開(kāi)放參與者人思維的信息,促使他們從多方面考慮分析案例,不局限在狹小的范圍之內(nèi)。其三,高質(zhì)量的信息應(yīng)是活躍的信息,形式多樣,隨著參與的發(fā)展而推陳出新。

公民調(diào)查:公民參與公共政策程序與參與政治程序,如選舉是完全不同的,公民參與政策決策過(guò)程更像一個(gè)公民調(diào)查。通過(guò)公民調(diào)查,政府部門(mén)獲得公民參與的基本資料及背景知識(shí),提供縱向分析的基礎(chǔ)信息,建立一個(gè)基本的數(shù)據(jù)庫(kù),用先進(jìn)的方法來(lái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。同時(shí),公民調(diào)查更具有代表性。因此,良好的公民調(diào)查一是要使調(diào)查程序透明,使參與者清楚地知道參與的原因和結(jié)果,提升參與熱情和參與程度。二是調(diào)查的內(nèi)容可接受度高,促使早先不明確的,新的東西逐漸浮現(xiàn)出來(lái)。似是而非,模棱兩可的調(diào)查不僅無(wú)助于有效有公民參與的形成,甚至?xí)?dǎo)致失敗。三是調(diào)查的方法易于操作,復(fù)雜的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作應(yīng)該留在后臺(tái),展現(xiàn)給公民的是觸手可及的簡(jiǎn)單操作。

建立起直通的渠道:良好的公民參與取決于信息網(wǎng)絡(luò)和溝通渠道的暢通,在公民與決策者之間建立起直通渠道。首先,網(wǎng)絡(luò)是目前最便捷,也是最好的日常聯(lián)系通道,政府部門(mén)的網(wǎng)站應(yīng)該設(shè)立直接連通公民的通道,更為重要的是,公民能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)得到最及時(shí)的回應(yīng)。其次,媒體可以在政府部門(mén)與公民的連接中扮演重要的角色,如在政策理解上建立信息庫(kù),在爭(zhēng)論中扮演公告板,在公眾表達(dá)和政府回應(yīng)之間建立路徑。第三,社區(qū)的發(fā)展給政府部門(mén)與公民的連接制造了很好的機(jī)會(huì)。社區(qū)是集中民意的理想之地,社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者有很深的社區(qū)血統(tǒng),他們由居民選舉出來(lái),有義務(wù)為社區(qū)的發(fā)展和利益積極活動(dòng),因此,他們既能高度代表其社區(qū)的特殊利益又能很好地反饋信息給居民。

5.培育正確的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)

公民參與公共政策活動(dòng)是不是有效并不是指有多少人參與了公共政策制定活動(dòng),不是指在多大范圍內(nèi)組織了參與活動(dòng),而是指公民參與的過(guò)程設(shè)計(jì)是否有助于參與,參與是否真正影響到政策決策,公眾是否感覺(jué)他們得到了公平的機(jī)會(huì)參與進(jìn)來(lái)。同時(shí),并不能因?yàn)闆](méi)有達(dá)成一致的意見(jiàn)而判定參與的失敗。因?yàn)閰⑴c者背景的不同,以及問(wèn)題的性質(zhì)不同,群體需求的差異,有時(shí)大多數(shù)人的意見(jiàn)并不具有決定意義。因此,對(duì)公民參與的認(rèn)知就基于以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):

接受性標(biāo)準(zhǔn):公民對(duì)參與公共政策的態(tài)度和接受程度。公民參與并不一定總是能產(chǎn)生與公民意見(jiàn)完全吻合的結(jié)果,政府部門(mén)不是對(duì)公民意見(jiàn)的盲從。有效公民參與的接受性標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在:公民參與是否滿(mǎn)足了公民對(duì)其受到關(guān)注,對(duì)其需要和利益得到滿(mǎn)足的期望;公民是否發(fā)現(xiàn)從參與活動(dòng)中實(shí)現(xiàn)了對(duì)他們對(duì)自己生活環(huán)境的控制;公民是否在參與活動(dòng)中增加了對(duì)政策的理解,產(chǎn)生了對(duì)政策的共識(shí),有助于政策的執(zhí)行;公民參與提供給政府部門(mén)的信息和觀點(diǎn)是否是政府部門(mén)不能以別的方式或途徑得到;公民參與是否彌補(bǔ)了公共政策的缺陷,改進(jìn)了政府決策的質(zhì)量,促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化;公民參與是否保證了公共政策的公共利益取向,促進(jìn)社會(huì)公平。

成長(zhǎng)性標(biāo)準(zhǔn):公民參與對(duì)公民社會(huì)的形成和對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。有效的公民參與有成長(zhǎng)性表現(xiàn)在:是否激發(fā)公民的參與意識(shí)和熱情,提升參與的能力;是否促進(jìn)公民意識(shí)的覺(jué)醒,提升公民的社會(huì)責(zé)任感,促使公民群體意識(shí)的形成;是否改變了政府在社會(huì)生活中的角色和責(zé)任,增加了公民對(duì)政府的公共信任度;是否真正影響到政策決策和規(guī)劃過(guò)程,對(duì)長(zhǎng)期和短期內(nèi)社會(huì)發(fā)展有貢獻(xiàn);是否增強(qiáng)了公共政策決策領(lǐng)域里政府部門(mén)與公民的互動(dòng),促使政府與公民之間的新型合作關(guān)系的建立。

靈活性標(biāo)準(zhǔn):參與程序與參與活動(dòng)的匹配程度。公民參與是否促使政府部門(mén)建設(shè)具有高度彈性的組織結(jié)構(gòu),有適應(yīng)變化環(huán)境的能力,促使政府部門(mén)建設(shè)靈活性,機(jī)動(dòng)性的反應(yīng)能力。隨著參與活動(dòng)的進(jìn)行,對(duì)政策問(wèn)題的了解,對(duì)分歧觀點(diǎn)的理解,對(duì)不同利益的調(diào)和都會(huì)改變,因此,參與程序的靈活和適應(yīng),對(duì)計(jì)劃的不斷修正,政策的可選擇性變得更為重要。參與的程序不是一成不變的,而要根據(jù)不同的環(huán)境和不同的目標(biāo)來(lái)選擇和設(shè)計(jì)不同的參與途徑。公民參與不是強(qiáng)迫性的與公民的對(duì)接,而是政府部門(mén)與公眾的合作,不斷地修正和發(fā)展程序,來(lái)進(jìn)行最合理的政策決策。

6.有效公民參與應(yīng)避免的誤區(qū)

首先,公民參與是一門(mén)藝術(shù),而不是一門(mén)專(zhuān)門(mén)技術(shù)。調(diào)查研究的技術(shù)、目標(biāo)群體的劃定、公民委員會(huì)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、公民會(huì)議、公民面談等是公民參與中重要的,不可缺少的技術(shù)。但是這些技術(shù)的最終目的是給決策者一個(gè)判斷的方法,判斷是基于事件發(fā)生的背景,受到不同的群體參與的影響,與客觀現(xiàn)實(shí)相關(guān)聯(lián)的一種主觀行為,而不是一種具有標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)活動(dòng)。雖然公民參與活動(dòng)需要有合適的技術(shù)支持,但這種技術(shù)只是作為參與活動(dòng)的基礎(chǔ)支持。如果把參與作為一種專(zhuān)門(mén)的技術(shù),作為社會(huì)發(fā)展的一門(mén)科學(xué)來(lái)看待,則會(huì)發(fā)展到與參與的本來(lái)目的相去甚遠(yuǎn)之地。公民參與是在政治系統(tǒng)下進(jìn)行的,是治理的一種工具,面臨著各級(jí)政府不同的觀點(diǎn)和視角,復(fù)雜微妙的政治環(huán)境,公民群體的不同特征,公民利益訴求的多元表現(xiàn)形式,因此,公民參與公共政策過(guò)程是一個(gè)尋求公民、公共管理者和政府之間協(xié)商、溝通以及妥協(xié)、平衡利益關(guān)系的過(guò)程。參與是公民對(duì)社會(huì)治理活動(dòng)的關(guān)注,是對(duì)自身利益和權(quán)力的一種表達(dá),是作為社會(huì)治理的主體主動(dòng)投入社會(huì)服務(wù)的一種貢獻(xiàn)。因此,公民參與更多是的對(duì)參與程序的設(shè)計(jì),對(duì)參與過(guò)程的管理,對(duì)行政權(quán)力的分享。公民參與要求行政管理者與參與者在不斷的對(duì)話(huà)與協(xié)商中增進(jìn)相互的了解,達(dá)成一致的見(jiàn)識(shí),共同對(duì)參與的結(jié)果負(fù)責(zé),是民主和價(jià)值的一種回歸,而不是參與技術(shù)導(dǎo)致的一種結(jié)果。

其次,公民參與不是一種“專(zhuān)業(yè)化”的活動(dòng)?！皩?zhuān)業(yè)化”是指公民參與不是公民與公共管理者的直接對(duì)話(huà),轉(zhuǎn)而由掌握專(zhuān)門(mén)技術(shù)的專(zhuān)家或機(jī)構(gòu)掌控的一種專(zhuān)業(yè)性的調(diào)查或是測(cè)量。即參與成為一種專(zhuān)業(yè)化的行為,成為組織參與活動(dòng)的專(zhuān)家的獨(dú)家飯碗。由于參與是一項(xiàng)繁雜的工作,是面對(duì)公眾最多的一線(xiàn)員工的日常工作,因此,在參與的過(guò)程中,很容易形成公民參與的“專(zhuān)業(yè)化”傾向。同時(shí),政府經(jīng)常用有多少人參與來(lái)測(cè)量參與的效率,而不管這種參與是不是真正意義上的有效的參與,更促使參與成為一種“專(zhuān)業(yè)”。公民參與的“專(zhuān)業(yè)化”的后果有二:一是參與的組織者和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)獨(dú)家占有參與信息而不愿意分享,他們自己掌握了參與的過(guò)程和結(jié)果。專(zhuān)業(yè)化的人員醉心于制造參與工作,而不是把之視為政府治理的一種工具。 “專(zhuān)業(yè)化”使大量的公民參與失去了促進(jìn)治理的理念向民主的社會(huì)公平方向發(fā)展和改變社會(huì)生活的本性,而使參與成為一種專(zhuān)門(mén)的技術(shù)。二是這種參與的“專(zhuān)業(yè)化”使政策制定者與參與程序隔離,公民參與的實(shí)際過(guò)程中發(fā)生的事情不為政策制定者所掌握,通常,一些新浮現(xiàn)出來(lái)的觀點(diǎn),及參與者態(tài)度的轉(zhuǎn)變因?yàn)閷?zhuān)業(yè)人員和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的原因而被大大地削減掉了,而這恰恰是對(duì)政策制定有重要的潛在影響的因素。公民參與成為一個(gè)簡(jiǎn)單的專(zhuān)家完成的報(bào)告,甚至成為一種程序性的工作,成為一種假性參與。

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