王丹宇

內容提要:20世紀80年代以來,西方各國相繼推行政府績效改革,建立了系統(tǒng)的政府績效預算管理制度,使政府形象和行政效率大為改進。本文通過對西方各國績效預算的產生發(fā)展、核心內容和特征進行分析比較,為我國績效預算改革提供有益的借鑒。

關鍵詞:績效預算;國際比較;借鑒

中圖分類號:F221文獻標識碼:A文章編號:1003-4161(2009)05-0154-04

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績效預算理念最早出現(xiàn)于1907年美國紐約市政局提供的“改進管理控制計劃”報告中。該報告強調“通過對已批準項目的管理,提高資源使用效率”。1950美國總統(tǒng)預算辦公室第一次對績效預算給出以下定義:績效預算是這樣一種預算管理制度,它要求預算單位請求撥款時須明確闡述:(1)所要達到的目標;(2)為實現(xiàn)目標而擬定的支出計劃需要花費的資源;(3)用哪些量化的指標來衡量其在實施計劃支出過程中取得的成績及工作完成情況 。從定義我們可以看出,績效預算要求政府的每筆支出必須符合績、預算、效三要素的要求?？兪侵干暾垞芸钏_到的具體目標;預算是指業(yè)績預算,即公共勞務成本,具有明確量化的標準;效是指業(yè)績的考核,包括量和質的雙重標準。績效預算不是一種關于預算的理論,更不是一種全新的預算編制方法,而是一種預算模式,它包含了預算理念和預算過程的重要變化。美國克利夫蘭州立大學教授珍妮特?M?凱麗認為:“績效預算是在不降低如何利用資源的政治責任下,提高管理者對項目和服務的運作責任”。

1. 西方發(fā)達國家績效預算的比較

1.1 西方發(fā)達國家的績效預算管理

績效預算發(fā)源于西方國家。70年代以后大部分西方國家開始進行績效預算改革。目前,世界上已有近50個國家不同程度的實施了績效預算,并形成了不同的發(fā)展模式:以新西蘭、英國、加拿大等為代表的國家完全以產出與結果為導向,改革全面覆蓋所有政府部門;以美國為代表的另一些國家采用了漸進的、注重預算過程、對績效因素不同形式引入的改革模式。這些國家大多沒有要求制定嚴格的績效合約,預算執(zhí)行機構也有較多余地定義他們自己的結果目標。 一國政府無論采用哪一種績效預算模式,都會對改善決策信息質量、優(yōu)化資源配置、提升資金使用效率、提高公眾滿意度等方面產生重要作用。

1.1.1 美國的績效預算。

美國是績效預算的起源地。績效預算理念萌芽于1907年紐約市政局提供的“改進管理控制計劃”的報告中。1949年,胡佛委員會在“預算與會計報告”中提出要采用以功能、活動和項目為基礎的預算,強調在編制預算過程中更加重視產出而非投入。由于對某些部門的支出項目難以進行評估和成本—收益分析,績效預算并沒有得到普遍推廣。隨后,這種預算方法被20世紀60年代的設計—規(guī)劃—預算制度、70年代初的目標管理模式和70年代末的零基預算等方法所取代。進入20世紀90年代,克林頓政府策劃了大規(guī)模的“重塑政府運動”,成立了國家績效評估委員會(NPR),并于1994年頒布了《政府績效與成果法案》(GPRA),將績效管理與評估和預算相聯(lián)系,使得績效預算改革邁入了新的階段,即理論研究稱之的“新績效預算”時代。新績效預算更加重視長期計劃的制定和政府的整體效率,并且第一次以立法形式將績效管理制度固定下來。經過1994年和1996年試點后,1997—1999年,GPRA進入全面推廣階段。2000年克林頓于提出了包含績效預算在內的政府改革“總統(tǒng)管理議程”。2002年美國白宮管理與預算局推出項目評估比率工具(PART),用于預算分析和決策,PART使績效與預算的聯(lián)系變得更緊密、更清晰。2004年3月,美國國會又通過了《項目評估與結果法案(2004)》(Program Assessmentand Results Act PAR),要求預算與管理辦公室(OMB)每五年至少對所有政府項目進行一次評估,重點評估項目的目的、計劃、管理和結果等。新績效預算由此真正建立,它提高了政府工作效率,使美國政府從1998年開始結束了長達近40年的預算赤字歷史,連續(xù)實現(xiàn)財政盈余。

美國績效預算編制的總體思路是:以市場為基礎,以顧客(企業(yè)與公民)為導向,以管理為動力,以最終績效為目標?？冃ьA算的編制過程有兩個階段:先由行政部門編制并向國會提交預算,再由國會審批預算。預算編制的程序非常嚴格。大體上可以劃分為三個步驟:①確定戰(zhàn)略性計劃任務階段。戰(zhàn)略性計劃必須包括一個任務綜合性說明、一般目的和目標的描述及其實現(xiàn)手段、對影響一般目的和目標實現(xiàn)的主要因素的解釋、使用的項目評估的描述和未來評估的計劃。②制定績效計劃階段。在總統(tǒng)預算的準備工作過程中,要求各政府部門提供以廣泛的戰(zhàn)略性計劃為基礎的具體的和年度的細化內容,即績效計劃。③在每個預算年度結束時,各政府部門均要提交年度績效報告。在這個報告中,各部門必須審視項目完成情況,總結成功經驗和失敗教訓,提供對未能實現(xiàn)目標的原因解釋及以前年度完成項目的評估總結。

美國控制預算執(zhí)行過程的法律主要是《反赤字法》和《國會預算及扣押控制法》。法律要求各政府部門要嚴格按照預算的撥款數(shù)額和用途開支,不能超過預算授權。為監(jiān)督預算的執(zhí)行,美國建立了一套體系完整、職責明確、依據(jù)充分的監(jiān)督制度。預算監(jiān)督的具體實施分為行政部門的內部監(jiān)督和審計部門的外部監(jiān)督兩種類型。美國聯(lián)邦政府通過運用績效評估系統(tǒng)對聯(lián)邦政府預算進行審查和評估,并將評估結果向社會予以公布。

美國績效預算具有以下特點:第一,績效預算是一種以講求績效為目的的公共支出預算模式。第二,它是一種結果導向型的預算。第三,它是一種以績效為依據(jù)的預算。

1.1.2 新西蘭的績效預算。

新西蘭是績效預算改革的先行者。其預算改革始終伴隨公共部門改革的步伐,而其公共部門改革又是新西蘭更為廣泛的政治和經濟改革的一部分。20世紀70年代和80年代初,新西蘭宏觀經濟不穩(wěn)定,高通脹、高赤字,財政狀況嚴重惡化。經濟困境成為改革的根本動因,改革原有預算體系的弊端是新西蘭預算改革的主要目標。新西蘭公共部門改革的一個突出特點是通過立法授權,而不只是單純政府部門的管理上的調整。理論和制度創(chuàng)新是新西蘭公共部門改革的另一個特點。1986年,新西蘭出臺《國有企業(yè)法案》,為傳統(tǒng)的貿易型部門公司化提供了法律依據(jù)。1988年出臺《國家部門法案》,著手改革公共服務,預算改革也正式開始。1989年頒布的《公共財政法案》及其修正案、1991年的《雇傭合同法》和1994年的《財政責任法案》細化了有關財政管理責任的原則,強化了中央各部、執(zhí)行機構的財政責任、考核關系及績效評估,進一步明確了財務部長對財政管理的目標負責。1994至1995年間,隨著戰(zhàn)略管理在新西蘭的興起,預算在新西蘭公共管理改革中的地位更加突出。1993年新西蘭政府頒布了《通往2010之路》,展望了未來近20年的政府發(fā)展規(guī)劃。1994年,國家服務委員會與總理和內閣一起出臺了《財政責任法》,把《通向2010之路》的長期規(guī)劃和關鍵結果領域的年度績效考核聯(lián)系起來。

新西蘭績效預算的核心內容包括:

第一, 將預算的重點從投入轉向產出,放松投入上的控制,實行以產

出為核心的預算和管理,強調部門并不承擔結果方面的績效責任。這種做法主要是基于如下的考慮。首先,很難在產出和結果之間建立因果關系;其次,公共支出的結果比較難以測量。最后,根據(jù)產出配置資源(即將投入成本配置到產出上)會受制于現(xiàn)有的會計管理系統(tǒng)。

第二,明確定義產出和結果,并區(qū)分二者的預算責任。產出指公共部門提供的產品和服務,結果是這些產品和服務的消費對社會的影響。根據(jù)新西蘭1989年通過的《公共財政法案》,部長要對預算結果負責,即對產出對于公眾的影響負責,而部門只對產出的生產和供給負責,即對產出的數(shù)量、質量、成本,生產是否及時等負責。1988年新西蘭的《國家部門法案》把部長和部門之間的關系以具有法律約束力的績效合同的形式確定下來,這為部長和部門之間預算責任的劃分創(chuàng)造了條件。

第三,改革傳統(tǒng)的預算模式,采用權責發(fā)生制的會計和預算。新西蘭政府把以投入控制、現(xiàn)金制會計和年度報告為核心工作的預算管理轉向一個以產出為基礎的、戰(zhàn)略計劃和資源配置相結合的財務管理體系。在這一體系中,資源一般是根據(jù)協(xié)議的價格來配置給相應的產出。每個部門必須證明它們能夠有效率地使用資產,并且和其他的供給者相比有競爭優(yōu)勢。

第四,圍繞部門的戰(zhàn)略計劃來推行預算改革。從1994年開始,新西蘭的預算改革要求政府建立最高層面的結果目標,而且這些結果目標要求與長遠的戰(zhàn)略目標相一致。1994年的《財政責任法案》要求政府說明廣泛的戰(zhàn)略優(yōu)先順序作為政府準備預算的指導性文件。這些指導性文件主要用來說明政府政策的大致方向而不是具體目標。它們被看做是引導預算過程的“優(yōu)先順序工具”。

新西蘭績效預算改革的一個顯著特征就是通過立法及技術創(chuàng)新推動預算改革的進程,依靠1986年的《國有企業(yè)法》、1988年的《國家部門法》、1989年的《公共財政法》和1994年的《財政責任法》四個法案獲得績效預算改革的持續(xù)推動力;另一個特征是嚴格區(qū)分結果和產出的預算責任,并以合同的方式確定下來。

1.1.3英國績效預算。

英國是歐洲績效預算改革的先行者。作為“政府行政改革最系統(tǒng)和最有成效”的國家,英國政府的績效改革大致經歷了效率優(yōu)先階段與質量優(yōu)先階段。20世紀70年代末80年代初為效率優(yōu)先階段,重要標志是1982年英國政府頒布的《財務管理新方案》,該方案要求把經濟性、效率性和效益性分解為大量的指標,對預算績效進行評估。1986年以后進入質量優(yōu)先階段,考評的主要內容轉向效益和顧客滿意度。1994年英國政府發(fā)表白皮書,開始實施以權責發(fā)生制為核算基礎的“資源會計與預算制度(Resource Accounting Budgeting, RAB),這標志著英國政府預算管理的重點從投入逐步轉向成果和產出。1998年,為了進一步實施以成果和產出為重點的預算管理改革,英國政府首次對各個政府部門的支出項目實施了全面審查,并要求各個部門提交公共服務協(xié)議(Public Service Agreements)以及服務交付協(xié)議(Service Delivery Agreement, SDA),這些協(xié)議可以看做是各個政府部門向公眾有效提供公共服務的一種承諾。2000年英國議會通過了《2000年政府資源與賬戶法案》,確定了權責發(fā)生制原則在預算管理中的地位。

英國政府實施資源會計與預算制度,采用權責發(fā)生制基礎進行政府預算的編制、會計處理和報告的編制,以更全面、系統(tǒng)地反映政府部門運行的成本或資源耗費的成本。在《資源會計手冊》中明確了資源會計和預算項目的整體框架由財政部負責構建,而具體細節(jié)的實施原則上由政府各部門負責。各個部門提交的公共服務協(xié)議列出了政府部門所有的工作成果目標,并且將這些目標分解為一系列具體的指標,通過這些指標對部門成果的實現(xiàn)情況做出度量。服務交付協(xié)議則詳細說明與公共服務協(xié)議中成果指標相聯(lián)系的產出和過程指標。

英國各部門的預算資源的配置主要是基于各個政府部門的工作成果。對各部門公共服務協(xié)議的討論和預算的分配是由內閣中的同一委員會在同一時間進行的。有關預算的白皮書和公共服務協(xié)議也同時公布。財政部負責具體監(jiān)督公共服務協(xié)議中所列出的成果的實現(xiàn)情況,根據(jù)協(xié)議中所列出的指標來測度實際的績效,并于每個季度向相關的內閣委員會提交一次對各部門公共服務協(xié)議實施情況的評價報告。

英國的績效考評主要采取分權化的內部考評方式,各部門的評估工作主要由部門進行自評,由部門長官監(jiān)督執(zhí)行。評估方式有以內部人員為主、聘請專家和中介機構等幾種方式?？荚u對象主要是政府部門及其所管理的項目。考評的標準為經濟性、效率性、效益性和公平性。公共服務部門利用績效評估發(fā)現(xiàn)管理缺陷,改善部門財務信息的質量和數(shù)量,并將評估結果作為政府長期經濟目標和計劃的調整依據(jù)以及國會和內閣對各政府部門行政責任制落實的重要依據(jù)。

英國績效預算的特點是將預算改革的重點放在了提供公共服務的執(zhí)行機構上,通過不斷完善對政府部門預算權限的調整與約束制度,來保持中央對部門預算執(zhí)行結果的有效監(jiān)控;并將績效評價與預算分配緊密聯(lián)系起來,將各政府部門的工作成果作為預算資源分配的主要依據(jù)。

1.2 西方發(fā)達國家的績效預算的共同特征

績效預算是一項順應經濟社會發(fā)展和政治治理模式變遷的改革。西方發(fā)達國家由于在政治制度、國家體制等方面的相似性,以及受到經濟全球化、信息化的影響,各國政府績效預算改革表現(xiàn)出了許多共同的特征。

1.2.1績效預算管理改革的背景大體相似。

西方各國實行績效預算改革的背景大體相似。在傳統(tǒng)政府治理框架以及投入控制型預算模式下,政府運作表現(xiàn)出低效率、無效益、浪費等問題,由此引致的經濟衰退、財政拮據(jù)、管理危機和信任危機是各國推行績效預算的直接動因。這一動因也決定了無論是淺嘗輒止的早期績效預算,還是目前卓有成效的新績效預算,都具有鮮明而直接的經濟目標:遏制政府開支迅猛增長的勢頭,提高公共服務質量,改善政府效能,進而提升公眾滿意度。同時,隨著新公共管理理論不斷創(chuàng)新,目標管理、全面質量管理、成本核算、結果導向管理等現(xiàn)代工具手段被深入引用,政府預算的編制、執(zhí)行、調整緊緊圍繞績效而展開,進一步提高了效率、效果和透明度。也可以說,各國績效預算制度的興起既是順應經濟社會發(fā)展和政治治理模式變遷的改革,也是新公共管理思想在預算領域的實踐。

1.2.2通過強有力的立法支持推動績效預算改革。

依法行政是西方發(fā)達國家政府施政活動所遵循的最重要的原則,即政府做出的任何行為都要有法律依據(jù)。完善的法律框架能夠保障改革過程與結果不偏離改革初衷;并且,取得立法支持、具有合法性的制度改革比較容易得到社會公眾的認可、支持和協(xié)作配合,有助于減少改革阻力、節(jié)約改革成本、推進改革速度。各國通過適時出臺相關的法律法規(guī)來推動績效預算改革。英國1988年制定的《財政穩(wěn)定法》、新西蘭1994年通過的《財政責任法案》》,澳大利亞1998年通過的《預算誠實章程》,都是旨在增強財政透明度的重要法律法規(guī)。

1.2.3建立以產出與結果為導向的政府績效預算模式。

西方各國在績效預算改革中,轉變傳統(tǒng)的以投入為重點的預算管理模式,構建起以預算產出和結果為衡量標準與指導方向的預算績效管理模式。預算管理從傳統(tǒng)的考慮財務合規(guī)性問題,更多地轉移到考慮執(zhí)行效果和政策目標問題。其特點為:管理單位圍繞政策目標安排預算,通過確定的考評標準來評價產出和結果,即提供的公共產品和服務,公共利益最大化是預算的最終歸宿;將資源配置權、運作決策權、“效率紅利”分配權全部或部分下放給管理單位,強調在總量控制、目標導向的前提下,充分發(fā)揮專業(yè)部門預算管理的自主性和創(chuàng)造性;依托績效目標建立合理的因果線索,利用績效報告搜集產出和結果信息,通過績效協(xié)議規(guī)范履行預算責任的行為,以此實現(xiàn)對預算管理者的監(jiān)督和控制。

1.2.4將權責發(fā)生制引入績效預算。

在績效預算改革中,西方發(fā)達國家紛紛將權責發(fā)生制引入政府預算會計核算和政府預算編制領域。權責發(fā)生制是與傳統(tǒng)預算的收付實現(xiàn)制核算基礎相對應的一種會計核算方法。它要求凡是本期已經實現(xiàn)的收益和已經發(fā)生的費用,不論款項是否收付,都應該作為本期的應稅所得和應扣除費用;凡是不屬于本期已經實現(xiàn)的收益與已經發(fā)生的費用,即使款項已經在本期收付,也不得作為本期的應稅所得和應扣除費用。權責發(fā)生制的引入使得政府預算會計能夠適應預算績效管理測量產出效益和結果質量的要求,為探尋合理的預算撥款規(guī)模,制定科學的績效規(guī)劃,調整未來績效目標等工作發(fā)揮了不可替代的基礎性作用。國外政府績效預算采用的權責發(fā)生制大體可以分為三種:一是改進的收付實現(xiàn)制,即在原有框架下引入權責發(fā)生制的部分要素來彌補收付實現(xiàn)制的缺陷,二是修正的權責發(fā)生制,即采用不完全的權責發(fā)生制;三是完全的權責發(fā)生制。

2. 西方發(fā)達國家績效預算的借鑒

我國的績效預算改革是從財政支出績效評價開始的。1998年我國開始建立完整的財政投資評審體系,對投資項目進行事后評價,這是我國推行績效預算的一個切入點。2002年以后,績效評價的理念開始被引入我國,中央和地方開始重視支出的績效評價,廣東、湖南、江蘇、浙江等地成立了專門機構,在一些支出項目上進行探索。2005年財政部出臺《中央部門預算支出績效考評辦法》,辦法要求由專門的評價主體對部門績效進行綜合評價。2006年,中央部門預算編制指南明確指出“以績效考評為突破口,探索科學合理的預算績效評價體系,在我國逐步培養(yǎng)關注產出的績效預算文化,為將來推行績效預算改革夯實基礎?！?2008年的中央部門預算編制指南進一步指出績效考評是加強部門預算管理的需要。與國外績效預算的發(fā)展現(xiàn)狀相比,我國無論在績效預算的理論研究、實踐經驗上,還是具體模式、技術手段上均未實現(xiàn)明顯突破,與發(fā)達國家有很大差距,績效預算改革任重而道遠。西方發(fā)達國家績效預算理論和實踐的比較分析,對我國績效預算發(fā)展有很重要的借鑒意義。

2.1 績效預算改革需采取漸進模式

著名的公共預算專家瓦爾達夫斯基說:“預算的做出是漸進的,而不是

全面的;預算過程不僅實際上是漸進的,而且從規(guī)范意義上來講,也應該是漸進的。”換言之,即使是最佳預算模式的判斷標準也是漸進的,而并非一開始就是完全理性的。公共預算本身位于經濟與政治的交叉點上,而我國當前的公共預算改革也面臨著理論與實踐的多重變量,傳統(tǒng)財政體制的慣性與制度框架的約束,使得各項預算管理改革具有顯著的階段性特征。我們的績效預算改革也脫離不開現(xiàn)有預算管理體制和制度基礎,改革必定是績效因素在現(xiàn)有預算管理體系中不同程度與方式的引入,距離完全以績效產出和結果為依據(jù)進行編制和執(zhí)行的績效預算還有很大差距,所以我國的績效預算改革應采取漸進模式,“分步實施,逐步到位”。

2.2 績效預算的實行是困難和有成本的

西方國家績效預算改革的實踐表明,作為現(xiàn)代政府治理變革的核心手段之一,績效預算是牽一發(fā)而動全身的改革,涉及面廣,實施所需的技術和基礎準備要求較高,實施績效預算不容易也不廉價,它需要相當多的啟動成本。美國聯(lián)邦政府1994年頒布的《政府績效與成果法案》(GPRA)中建立了以下理論假設:政府可以立即轉換到基于績效的系統(tǒng),并且毫無約束;擁有制定與執(zhí)行該系統(tǒng)的專業(yè)技能的有資格的人士;現(xiàn)有的信息技術是足夠的;相關的數(shù)據(jù)完全可以取得;領導者承諾政策的決策以績效為基礎等等?？梢娍冃ьA算需要成熟的制度環(huán)境,需要時間、專家以及實現(xiàn)預算所需的技術;職能部門需要花費資金雇用在績效評估方面有專業(yè)技能的人員,或者花費大量的時間與金錢培訓現(xiàn)有的人員;由于績效預算是以信息為推動的系統(tǒng),所以政府需要為預算部門配備信息技術方面的資本投資;績效預算成功實施還需要領導者的能力和承諾?？傊?績效預算的全面實施絕非易事,我們必須對此有清醒的認識、積極的準備和充分的論證。

2.3 完善的績效評估與報告系統(tǒng)是績效預算的基礎

預算是各部門權力配置的體現(xiàn),權力的配置與責任的配置應該是相對等的。作為一種結果導向的預算模式,績效預算必須首先評估政府各部門的權力與責任匹配狀況,完善的績效評估與報告系統(tǒng)是績效預算的基礎。美國最新績效預算工具PART將政府對各職能部門的績效評估與績效預算緊密聯(lián)系起來,二者互為前提,互相促進。也就是說,在編制預算前有評估,在預算執(zhí)行后有評估,預算執(zhí)行情況的評估是編制下一輪預算的前提。所以,建立一個具有多重價值標準、多向維度以及多元評估主體的績效評估體系對實施績效預算十分重要?？冃ьA算的評估體系主要由評估主體、評估對象、績效目標、評估指標、標準、程序、評估報告以及評估結果的應用等組成。

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