彭　美

[摘要]法院工作報(bào)告制度萌芽于陜甘寧邊區(qū)政府的民主實(shí)踐，建國(guó)初期在最高人民法院試行取得良好效果的前提下，被1954年憲法正式確立為一項(xiàng)法院組織制度。然而，1982年憲法取消了法院工作報(bào)告制度，致使該制度面臨缺失憲法依據(jù)的困境。雖然法院工作報(bào)告制度賴以產(chǎn)生的基礎(chǔ)在當(dāng)代發(fā)生缺失或變化，但法院工作報(bào)告制度未來(lái)可以通過(guò)強(qiáng)化其監(jiān)督功能、取消人大代表對(duì)法院工作報(bào)告的投票環(huán)節(jié)途徑尋求發(fā)展空間。

[關(guān)鍵詞]法院工作報(bào)告；監(jiān)督；變革

[中圖分類號(hào)]D920.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1671-511X(2009)04-0078-05

作為一項(xiàng)極具中國(guó)特色的制度實(shí)踐，法院工作報(bào)告制度伴隨和見(jiàn)證了新中國(guó)半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)社會(huì)與法律的艱難改造。從中折射出的中國(guó)共產(chǎn)黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、人大代表、政府部門和司法機(jī)關(guān)的共存互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)織出一幅中國(guó)政治法律運(yùn)行的微觀全景圖。

在法院工作報(bào)告制度實(shí)踐的數(shù)十年間，理論界對(duì)其的關(guān)注并不算多，直至2001年“沈陽(yáng)中院事件”①才引發(fā)了一場(chǎng)關(guān)于法院工作報(bào)告制度存廢改革的論戰(zhàn)②?；仡欉@場(chǎng)論戰(zhàn)，學(xué)者們更多的是側(cè)重于規(guī)范和學(xué)理的探討，而對(duì)法院工作報(bào)告制度的經(jīng)驗(yàn)和制度史卻缺乏必要的梳理。本文試圖以最高法院工作報(bào)告為中心，追溯制度的起源和產(chǎn)生的基礎(chǔ)，結(jié)合法院工作報(bào)告制度的實(shí)際運(yùn)行狀況，從制度史的角度來(lái)探討在憲政制度基礎(chǔ)缺失或變化的環(huán)境下，法院工作報(bào)告制度可能的一個(gè)改革方向。

一、法院工作報(bào)告制度與實(shí)踐史的簡(jiǎn)單梳理

(一)制度是如何形成的

法院工作報(bào)告制度萌芽于陜甘寧邊區(qū)時(shí)期1939年的《陜甘寧邊區(qū)政府對(duì)邊區(qū)第一屆參議會(huì)的工作報(bào)告》，在該報(bào)告中，當(dāng)時(shí)的邊區(qū)政府主席林伯渠將司法工作作為邊區(qū)政府工作的一部分向參議會(huì)進(jìn)行了匯報(bào)，這一做法在1941年的《陜甘寧邊區(qū)林主席報(bào)告邊區(qū)政府工作》、1942年的《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)工作報(bào)告》中得以延續(xù)。而從1943年開(kāi)始，法院工作報(bào)告從政府工作報(bào)告中獨(dú)立出來(lái)，法院(主要是高等法院)開(kāi)始單獨(dú)向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告工作，從形式和內(nèi)容上已較為接近于后來(lái)的法院工作報(bào)告。法院工作報(bào)告的雛形形成于華北人民政府存續(xù)期間，從結(jié)構(gòu)上看，1948年的《華北人民法院工作報(bào)告》共分三個(gè)部分，分別介紹了華北人民法院的組建和機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成和比例、整體案件受理類型和數(shù)量以及積案情況，法院的審判工作以及執(zhí)行制度中的幾個(gè)問(wèn)題，包括審級(jí)制度和審判委員會(huì)的設(shè)置等，在某種程度上可以成為新中國(guó)建立后的法院工作報(bào)告制度的基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立后，最高人民法院率先試行工作報(bào)告制度。1950年6月和1951年10月，最高法院分別向政協(xié)全國(guó)委員會(huì)一屆二、三次會(huì)議報(bào)告工作。中央人民政府政務(wù)院政治法律委員會(huì)副主任兼中央人民政府法制委員會(huì)主任委員陳紹禹在第一屆全國(guó)司法會(huì)議上，首次明確人民法院應(yīng)向人民代表機(jī)關(guān)報(bào)告工作①，從而使得法院工作報(bào)告制度正式浮出水面，進(jìn)入國(guó)家政權(quán)建設(shè)者和人民法院制度建設(shè)的視野。作為一種憲法化和規(guī)范化的法院工作報(bào)告制度在1954年憲法中正式得以確立。憲法第80條規(guī)定，最高法院對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這一規(guī)定在同年頒布的法院組織法第14條第1款被再次重申，法院工作報(bào)告制度正式形成。五四憲法頒布后，法院工作報(bào)告制度在1955-1964年，除1958、1961、1962年未依法向全國(guó)人大報(bào)告工作外，其余年份基本運(yùn)作正常；從1965-1978年由于“文革”的影響，長(zhǎng)達(dá)14年間處于全面停滯狀態(tài)。十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)重新啟動(dòng)法院工作報(bào)告制度，從1979年五屆人大二次會(huì)議開(kāi)始至今再未間斷運(yùn)行。但是，必須特別注意的是，八二憲法關(guān)于法院與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系出現(xiàn)了重大變化，只要求最高法院與地方各級(jí)法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“負(fù)責(zé)”，并未像前三部憲法那樣要求“并報(bào)告工作”。然而，1983年修改后的《法院組織法》卻仍然保留了法院工作報(bào)告制度。實(shí)踐中的法院工作報(bào)告制度不論其形式還是內(nèi)容都漸趨成熟穩(wěn)定，成為中國(guó)民主政治制度的一個(gè)特色。下面以最高法院工作報(bào)告為例，展現(xiàn)法院工作報(bào)告制度是如何實(shí)踐的。

(二)制度是如何實(shí)踐的

1法院工作報(bào)告的制作

法院工作報(bào)告由專門的工作組負(fù)責(zé)起草，報(bào)告制作前法院會(huì)專門安排主題調(diào)研，征求人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)各界代表對(duì)法院工作的意見(jiàn)，然后在此基礎(chǔ)上確定工作報(bào)告的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)報(bào)告事項(xiàng)和基本的結(jié)構(gòu)等，最后匯總復(fù)核下級(jí)法院上報(bào)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，起草報(bào)告初稿并反復(fù)修改。以2004年最高法院工作報(bào)告的制作為例，院長(zhǎng)肖揚(yáng)直接領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告的起草工作，對(duì)報(bào)告的指導(dǎo)思想、具體內(nèi)容和章節(jié)安排，都做了詳細(xì)的指示。報(bào)告起草過(guò)程中，肖揚(yáng)親自主持最高法院的特邀咨詢員座談。交流并聽(tīng)取專家的意見(jiàn)。初稿完成后，肖揚(yáng)親自審閱并提出很多修改意見(jiàn)。

2法院工作報(bào)告的內(nèi)容

工作報(bào)告主要包括兩部分：一年來(lái)以最高法院為首的全國(guó)法院系統(tǒng)的主要工作成績(jī)和未來(lái)一年的主要工作計(jì)劃。

人民法院的審判工作是工作報(bào)告的核心內(nèi)容，報(bào)告重點(diǎn)集中在上一年度三大審判工作的受案與結(jié)案數(shù)目、主要案件類型、同比增降比例以及處理結(jié)果等。其中，刑事審判工作基本上歷年來(lái)都是被放在工作報(bào)告最首要的位置。人民法院建設(shè)是工作報(bào)告的另一個(gè)重點(diǎn)部分。主要包括人民法院的思想建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和法官隊(duì)伍建設(shè)三個(gè)方面。不同時(shí)期人民法院建設(shè)的重點(diǎn)不同，早期工作報(bào)告中主要強(qiáng)調(diào)的是充實(shí)法院工作人員和加強(qiáng)法院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到20世紀(jì)80、90年代注重法院工作人員學(xué)歷的提高和基層法院的完善，21世紀(jì)突出強(qiáng)調(diào)法院的信息化管理和辦公以及提高法官司法能力和廉潔奉公教育等。此外，類似申訴信訪、審判監(jiān)督、執(zhí)行、司法解釋、國(guó)際司法協(xié)助、法院改革等內(nèi)容，也間或出現(xiàn)在工作報(bào)告中?？梢哉f(shuō)，工作報(bào)告不僅包含了最高法院獨(dú)有的與審判職能密切相關(guān)的審判方面的工作情況，而且包含了與審判職能不太密切的類似法院內(nèi)部管理、法官獎(jiǎng)懲和學(xué)習(xí)整頓等行政性事務(wù)，并且后者所占的比例還不?、?。

3法院工作報(bào)告的審議

人大代表審議法院工作報(bào)告的方式主要有兩種：分組審議和全體會(huì)議審議。分組審議是指以代表小組為單位，在大會(huì)安排的時(shí)間內(nèi)討論和審查工作報(bào)告；全體會(huì)議審議則是在分組審議的基礎(chǔ)上將各代表團(tuán)的審議意見(jiàn)和結(jié)果匯總，最終形成《關(guān)于最高人民法院工作報(bào)告的決議》。代表們可以就工作報(bào)告的任何一部分發(fā)表意見(jiàn)，可以是對(duì)法院工作的表?yè)P(yáng)，也可以是對(duì)法院工作的建議和批評(píng)。代表們討論和審議的結(jié)果，最高法院非常重視，其意見(jiàn)甚至直接會(huì)引起工作報(bào)告文本個(gè)別語(yǔ)句和表達(dá)的修改，有時(shí)甚至是使用錯(cuò)誤的標(biāo)點(diǎn)符

4法院工作報(bào)告的決議

最高人民法院工作報(bào)告經(jīng)各代表團(tuán)審議后，會(huì)議可以

作出相應(yīng)的決議。截至2008年，共形成33份決議。其中，除1950年的決議由全國(guó)政協(xié)作出外，其余決議均由全國(guó)人大作出。此外，1957、1 965、1979、1980、1 981、1982年的決議是針對(duì)最高法院與最高檢察院共同作出的，從1983年開(kāi)始至今全國(guó)人大單獨(dú)針對(duì)最高法院工作報(bào)告作出決議。從決議的結(jié)果來(lái)看，到目前為止，尚未發(fā)生全國(guó)人大不予通過(guò)最高法院工作報(bào)告的情形。但是決議結(jié)果的表達(dá)卻有兩種，1979、1 981、1984、1985、1986、1987、2006和2008年的決議對(duì)最高法院工作報(bào)告審議情況為“滿意”，而其余年份的審議結(jié)果則為對(duì)最高法院工作報(bào)告的“批準(zhǔn)”。

二、為什么報(bào)告：制度形成的基礎(chǔ)

在新中國(guó)建立之初，國(guó)家政權(quán)建設(shè)是首要任務(wù)，包括法院制度在內(nèi)的各項(xiàng)國(guó)家制度都處于初創(chuàng)階段，盡管沒(méi)有正式的法律規(guī)定要求最高法院報(bào)告工作，但是由最高法院院長(zhǎng)向最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)匯報(bào)全國(guó)法院系統(tǒng)的組織和建設(shè)工作，對(duì)新生的人民民主政權(quán)來(lái)說(shuō)實(shí)屬必要而且十分重要。對(duì)于法院自身而言，通過(guò)最高法院的工作報(bào)告，全國(guó)法院系統(tǒng)大致的基本情況(包括法院機(jī)構(gòu)設(shè)施、部門設(shè)置、司法人員構(gòu)成等具體情況)、人民法院面臨的具體困難、法院受理案件的類型和審判情況等均可以準(zhǔn)確通達(dá)中央人民政府；而中央人民政府的各項(xiàng)指示和政策，也可以通過(guò)人大代表在審議討論法院工作報(bào)告以及隨后的學(xué)習(xí)貫徹過(guò)程中，傳達(dá)到整個(gè)法院系統(tǒng)。

1政治需要：新政權(quán)合法性的論證

1949年2月，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，明確宣布：在無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民民主專政的政權(quán)下，國(guó)民黨反動(dòng)的六法全書(shū)必須徹底廢除。國(guó)民黨反動(dòng)政府“實(shí)行所謂三權(quán)鼎立的司法獨(dú)立制和無(wú)理的法官終身制，在組織上表示自己高高在上，對(duì)人民不負(fù)責(zé)任的反人民的作法必須被徹底拋棄。而新中國(guó)的“人民法院院長(zhǎng)和審判員由人民代表機(jī)關(guān)或人民政府委員會(huì)任免，并對(duì)其任免機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作”。因?yàn)椤霸谌嗣駥徟袉T向選民作工作報(bào)告的會(huì)議上，如果人民審判員平日工作的好，就立即取得全體居民的支持；如果平日工作不好，在大會(huì)上就將立即受到選民的廣泛責(zé)難。”這種制度“生動(dòng)地說(shuō)明了蘇維埃法院是真正人民自己的法院，它始終是放置在群眾監(jiān)督之下，深入在群眾之中，迅速而準(zhǔn)確地為群眾解決問(wèn)題?！币虼?，從某種意義上說(shuō)，法院工作報(bào)告制度的產(chǎn)生滿足了人民司法制度與國(guó)民黨舊司法制度“斗爭(zhēng)”的政治需要。

2五四憲法的邏輯

五四憲法規(guī)定人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)由人民選舉代表組成，是直接接受人民授權(quán)行使國(guó)家權(quán)力的全權(quán)性機(jī)關(guān)。但人民代表大會(huì)并不直接行使所有權(quán)力，它只保留立法權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)，同時(shí)組織行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，分別行使行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。最高法院同國(guó)務(wù)院、最高檢察院一樣由全國(guó)人大產(chǎn)生，其憲法地位均居于全國(guó)人大及其常委會(huì)之下、處于國(guó)家權(quán)力配置體系中第二層面。

按五四憲法的邏輯，人民、人大代表、人民代表大會(huì)、國(guó)家機(jī)關(guān)之間共同構(gòu)成一個(gè)循環(huán)閉合的系統(tǒng)，“人民選舉代表－代表組成代表機(jī)關(guān)－代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)－其他國(guó)家機(jī)關(guān)向代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)－代表機(jī)關(guān)向人民負(fù)責(zé)。各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，形成‘民主鏈；‘民主鏈的前半部分通過(guò)選舉制度來(lái)保證國(guó)家權(quán)力真正掌握在人民手中，后半部分通過(guò)監(jiān)督制度來(lái)保證人民的意志能夠得到全面、徹底的貫徹執(zhí)行?！背拔逅膽椃ㄔO(shè)計(jì)的國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系模式體現(xiàn)了權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督原則，這種制度邏輯滲透到國(guó)家機(jī)關(guān)的組織原則和辦事規(guī)則中，成為一切國(guó)家機(jī)關(guān)的最高準(zhǔn)則。人民法院為什么要向人民代表大會(huì)報(bào)告工作?下面這段資料可算做當(dāng)時(shí)極具代表性的回答：

由于我們國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民、采自人民，正如憲法第十七條所規(guī)定的：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須依靠人民群眾，經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，接受群眾的監(jiān)督。”人民法院當(dāng)然不能例外。人民法院院長(zhǎng)是由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉的。人民法院和其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

綜上所述，中國(guó)獨(dú)特的政治環(huán)境孕育了法院工作報(bào)告制度，它成為社會(huì)主義中國(guó)獨(dú)具特色的法院組織制度，其隨后的發(fā)展印證了新中國(guó)坎坷的法制現(xiàn)代化進(jìn)程，雖經(jīng)廢棄但仍保持旺盛生命力。法院工作報(bào)告制度成為人民代表大會(huì)制度一個(gè)重要組成部分。

三、變革的動(dòng)力：制度基礎(chǔ)發(fā)生變化

哲學(xué)先賢黑格爾睿智地警示世人：凡是存在的就是合理的，凡是合理的也必然都是存在的。這個(gè)結(jié)論對(duì)當(dāng)代中國(guó)法院工作報(bào)告制度來(lái)說(shuō)，十分貼切。在憲法規(guī)定出現(xiàn)重大變化后，法院工作報(bào)告制度依然能夠在中國(guó)政法實(shí)踐中存續(xù)下來(lái)并發(fā)展多年，這不能不讓人深思。關(guān)注法院工作報(bào)告制度的未來(lái)走向，已成為時(shí)代提出的一項(xiàng)重要課題。

伴隨著新中國(guó)政權(quán)成長(zhǎng)和發(fā)展起來(lái)的法院工作報(bào)告制度，是極具中國(guó)特色的政法制度。然而時(shí)過(guò)境遷，該制度曾經(jīng)賴以產(chǎn)生的基礎(chǔ)或已缺失、或已改變。首先，與國(guó)民黨政府“六法全書(shū)”劃清界限的政治需要已不復(fù)存在。在新中國(guó)成立后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)特別強(qiáng)調(diào)法律的階級(jí)性，國(guó)民黨政府奉行的法院制度被貼上了醒目的意識(shí)形態(tài)標(biāo)簽。人民法院進(jìn)行組織建構(gòu)時(shí)必須堅(jiān)決反對(duì)。但是，隨著20世紀(jì)70年代末思想大解放的浪潮展開(kāi)了一場(chǎng)關(guān)于法律的繼承性問(wèn)題的討論，人們對(duì)“每一種法律制度都既有共同的社會(huì)因素又有特殊的階級(jí)因素。社會(huì)主義法在很多方面可以與資本主義法表現(xiàn)一致”達(dá)成了共識(shí)。時(shí)代的進(jìn)步和法律的發(fā)展促使我們回頭再看法院工作報(bào)告制度形成時(shí)的這個(gè)理由，已顯得不那么充分了。其次，蘇聯(lián)“自1988年以來(lái)，最高法院從未向最高蘇維埃代表大會(huì)作過(guò)工作報(bào)告；至1990年12月，最終完全廢除了法院的工作報(bào)告義務(wù)?！本科湓?，乃是由于蘇聯(lián)歷部憲法和《法院組織法》均把行使審判權(quán)的法院視作普通的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，按照民主的方式運(yùn)行管理。相反，八二憲法則充分尊重了行使審判權(quán)的法院作為司法機(jī)關(guān)的專屬性質(zhì)。作出了與行使行政權(quán)的國(guó)務(wù)院不同的規(guī)范要求，因而取消了法院工作報(bào)告制度。曾經(jīng)參與制定1982年憲法的張友漁教授特別強(qiáng)調(diào)：“人大和人大常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督要比審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督更多，更直接一些?！瓏?guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它是具體執(zhí)行人大、人大常委會(huì)原則上決定的東西，所以執(zhí)行情況必須報(bào)告。法院、檢察院的工作、性質(zhì)不同?？梢宰龉ぷ鲌?bào)告，也可以不作工作報(bào)告，根據(jù)實(shí)際需要決定。不宜硬性規(guī)定必須作工作報(bào)告，但也不能硬性規(guī)定不作工作報(bào)告。需要報(bào)告的還得報(bào)告，并且人大、人大常委會(huì)可以要它作報(bào)告。”顯而易見(jiàn)的是，法院工作報(bào)告制度產(chǎn)生時(shí)的制度基礎(chǔ)如今已大為不同。那么，法院工作報(bào)告制度還能存續(xù)下去嗎?答案是肯定的，因?yàn)楫?dāng)下的法院工作報(bào)告制度早已成功實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型，監(jiān)督功能賦予

制度存續(xù)和發(fā)展的空間。

四、法院工作報(bào)告制度的未來(lái)：以強(qiáng)化監(jiān)督為主軸的改革

(一)監(jiān)督功能成為制度存續(xù)的基礎(chǔ)

就其實(shí)質(zhì)而言，法院工作報(bào)告制度的功能在于提供了從憲政維度監(jiān)督與制約司法權(quán)的政治途徑。盡管聯(lián)邦黨人關(guān)于司法權(quán)與行政權(quán)以及立法權(quán)比較性的論斷，張揚(yáng)了司法權(quán)在整個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的位置，但必須意識(shí)到的是，司法權(quán)必須制約與監(jiān)督的警示也從沒(méi)有消弭于“司法權(quán)天然弱小”的共識(shí)之中。事實(shí)上，司法權(quán)與立法權(quán)，乃至行政權(quán)之間的憲政框架下的制衡，乃是現(xiàn)代性政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的應(yīng)然狀態(tài)。同樣地。中國(guó)的司法權(quán)也需要監(jiān)督，尤其是在中國(guó)行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)并沒(méi)有形成良性制衡關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情況下，如何監(jiān)督與制約司法權(quán)，顯得尤為緊迫。在中國(guó)的憲政框架之下，人民代表大會(huì)行使監(jiān)督法院的職權(quán)，也是應(yīng)有之義?！叭嗣翊泶髸?huì)有權(quán)對(duì)人民法院的工作提出批評(píng)和質(zhì)問(wèn)。這說(shuō)明人民法院是屬于人民，來(lái)自人民的，必須接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督?！钡牵枰貏e注意的是，這個(gè)階段的“監(jiān)督”是一種相當(dāng)廣泛意義上的監(jiān)督，換句話說(shuō)，這種監(jiān)督是一種沒(méi)有實(shí)質(zhì)程序、缺乏制度支撐的形式上的監(jiān)督，著重體現(xiàn)的是人民當(dāng)家做主的人民民主政權(quán)的性質(zhì)，更多的是一種政治意義上的監(jiān)督。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一場(chǎng)讓人大成為名副其實(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)、加強(qiáng)人大及其常委會(huì)職權(quán)的改革悄然興起。因此，人大擁有的監(jiān)督權(quán)成為充分發(fā)揮人大職能和樹(shù)立人大權(quán)威的一項(xiàng)重要力量備受關(guān)注。全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)始全面重視并切實(shí)履行其監(jiān)督職權(quán)，“全國(guó)人大和它的常委會(huì)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作，主要是審查他們的工作報(bào)告?！狈ㄔ汗ぷ鲌?bào)告制度肩負(fù)的監(jiān)督功能在這種背景下逐漸凸顯，成為支撐制度存續(xù)的重要理論源泉。

法院工作報(bào)告制度是如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能的呢?以下兩方面因素不可忽視。

第一，人大代表投票方式的改革。在20世紀(jì)80年代初，最高法院工作報(bào)告幾乎都是“全票通過(guò)”、“一致通過(guò)”，因?yàn)楫?dāng)時(shí)“司法的聲譽(yù)相對(duì)較好，而人大的表決形式主要是鼓掌和舉手；1 986年六屆全國(guó)人大四次會(huì)議首次出現(xiàn)了對(duì)最高法院工作報(bào)告的否決票和棄權(quán)票；1998年，全國(guó)人大啟用了一套“防止對(duì)代表的投票進(jìn)行跟蹤”的“國(guó)際一流的電算化無(wú)記名投票系統(tǒng)后，人大代表可以自由地通過(guò)投票表達(dá)自己的真實(shí)意愿，否決票和棄權(quán)票如雨后春筍般迅速增加。

第二，人大代表文化程度顯著提高。早在1983年，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張友漁就曾擔(dān)憂有些人大代表“并不知道應(yīng)該如何處理群眾的建議、意見(jiàn)和要求；甚至有的代表干脆就是文盲，根本不能閱讀文件材料。上世紀(jì)80年代以來(lái)，全國(guó)人大代表中大專以及大學(xué)學(xué)歷者在全體人大代表中所占的比例逐屆增大，六屆全國(guó)人大44.50％、七屆全國(guó)人大56％、八屆全國(guó)人大68.74％、九屆全國(guó)人大81.20％。從人大代表學(xué)歷提高較快的事實(shí)反映出人大代表知識(shí)水平和參政議政能力大幅提升，審議中人大代表表現(xiàn)出來(lái)的治國(guó)能力越來(lái)越強(qiáng)。

進(jìn)入21世紀(jì)后，中國(guó)民主政治發(fā)展很快。每年召開(kāi)的全國(guó)人大會(huì)議和地方各級(jí)人大會(huì)議上，代表們聽(tīng)取和審議法院工作報(bào)告不僅體現(xiàn)了人民當(dāng)家做主的高度政治意義；而且，沈陽(yáng)中院工作報(bào)告與衡陽(yáng)中院工作報(bào)告先后遭遇否決的命運(yùn)，意味著通過(guò)法院工作報(bào)告，人大、人大代表對(duì)法院的監(jiān)督和制約的力度在逐漸變大，有力地證明法院工作報(bào)告制度具備足夠強(qiáng)大的監(jiān)督功能，而且這種監(jiān)督是一種能夠引起嚴(yán)重法律后果的實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督。因此，就目前現(xiàn)狀來(lái)看，法院工作報(bào)告制度仍然具備強(qiáng)大的形式合理性和存在的必要性。

(二)一種可能的未來(lái)

在司法權(quán)必須受到監(jiān)督與制約的共識(shí)之下，法院工作報(bào)告制度的存廢似乎沒(méi)有進(jìn)一步討論的必要。但也毫無(wú)疑問(wèn)的是，在強(qiáng)化監(jiān)督的主軸之下，如何改革法院工作報(bào)告制度。顯然還留有太多需要討論的空間。對(duì)此，可能首先進(jìn)入我們視野的是法院工作報(bào)告制度中的投票環(huán)節(jié)，一如我們所看到的那樣，法院工作報(bào)告制度在實(shí)踐運(yùn)行中由于投票環(huán)節(jié)的存在，導(dǎo)致最高法院一味追求高贊成率，致使憲法設(shè)定的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與最高法院之間的正當(dāng)關(guān)系被破壞。1999年以來(lái)，最高法院工作報(bào)告僅僅在2007年的贊成率達(dá)到82.9％，其余年份都徘徊在70％多，2002年更是達(dá)到67.83％的低點(diǎn)，而同期政府工作報(bào)告的贊成率始終保持在97％以上。贊成率就像懸在最高法院頭上的一把利劍，以至于每年全國(guó)人大開(kāi)會(huì)時(shí)，“法院的法官們丟下手頭的案子，謙卑地到會(huì)場(chǎng)去征求意見(jiàn)，匯報(bào)工作，目的是獲得人大代表對(duì)法院報(bào)告的支持”。最高法院在亦步亦趨小心謹(jǐn)慎地迎合人大代表要求的同時(shí)也扭曲了人大代表與最高國(guó)家審判機(jī)關(guān)之間正常的邏輯關(guān)系，同時(shí)也在一定程度上影響了人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法原則。

因此，必須取消人大代表對(duì)法院工作報(bào)告的投票環(huán)節(jié)。原因是，首先，投票環(huán)節(jié)不利于司法權(quán)威的樹(shù)立。司法被視為正義的最后一道防線，司法工作本身有其特殊性，由人大代表用投票的方式表達(dá)對(duì)法院工作的評(píng)價(jià)不合適，世界上其他國(guó)家也無(wú)此先例，地方法院工作報(bào)告不被通過(guò)的例子已嚴(yán)重?fù)p傷了法院形象及其司法權(quán)威，一旦社會(huì)失去對(duì)司法的信任，則新中國(guó)苦心經(jīng)營(yíng)的法制環(huán)境將毀于一旦；其次，投票環(huán)節(jié)帶來(lái)的法律后果目前尚無(wú)法律規(guī)范。假如工作報(bào)告未被通過(guò)，由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)何種責(zé)任，法律上尚屬空白，雖然地方法院已有一些探索性作法出臺(tái)，但畢竟缺乏憲法依據(jù)，不宜推廣。取消投票環(huán)節(jié)，在每年召開(kāi)的人大會(huì)議上法院可以按慣例報(bào)告工作，人大代表也可以進(jìn)行審議，審議結(jié)果反饋至法院，由法院自行整改后再交由人大代表，避免用外在的一種量化評(píng)價(jià)反映對(duì)法院工作的評(píng)價(jià)，這或許才是法院工作報(bào)告制度未來(lái)可能的一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

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