劉　卓

摘要：21世紀(jì)的中國迫切需要城市管理模式的創(chuàng)新，即在參與式發(fā)展新范式的指引下建立“多中心”的城市治理模式——包括政府、營利組織、非營利組織、市民等利益相關(guān)體在內(nèi)的多個主體共同參與、協(xié)同合作的治理模式。本文從探討這種治理模式中政府、非營利組織及市民的關(guān)系創(chuàng)新入手，提出建設(shè)中國特色市民社會等構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：城市治理； 政府； 非營利組織； 市民

中圖分類號：C912 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）02-0077-03

21世紀(jì)是全球城市化的時代。決定城市未來命運的無疑是城市的競爭力和生產(chǎn)力，而城市競爭力和生產(chǎn)力除了受國家經(jīng)濟政策、法律等這些宏觀因素的影響外，更主要取決于城市治理(Urban Governance)和地方性的公共政策。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟和民主政治的發(fā)展，中國掀起了城市治理的旋風(fēng)。我國迫切需要進行城市管理模式的創(chuàng)新，即在參與式發(fā)展新范式的指引下建立新的城市治理模式，其治理理念在于強調(diào)參與式的“多中心”治理，即包括政府、營利組織、非營利組織、市民等利益相關(guān)體在內(nèi)的多個主體共同參與、協(xié)同合作。本文從探討這種城市治理模式中政府、非營利組織及市民的關(guān)系創(chuàng)新入手，提出建設(shè)中國特色市民社會等若干構(gòu)想。

一、 政府、非營利組織及市民在城市治理中的關(guān)系現(xiàn)狀

（一） 政府與非營利組織關(guān)系現(xiàn)狀

在我國目前，政府與非營利組織雖然存在競爭關(guān)系，但合作關(guān)系占絕對地位，且這種合作不是真正意義上的合作，而是一種從屬性的合作。這種從屬性的合作關(guān)系主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是在政治合法性上，非營利組織的依法組建和發(fā)展，必須得到條件非常嚴(yán)格的政府認(rèn)可；二是在經(jīng)費來源上，主要依賴于政府的財政撥款；三是在人力資源上，作為從屬于政府的非營利組織的工作人員幾乎全都來自政府機構(gòu)。自發(fā)性的民間組織，由于報酬和福利水平明顯偏低，沒有固定的人才渠道，也無法吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才；四是在日?；顒又校菭I利組織離開政府的“庇護”，一般無法開展其職責(zé)范圍內(nèi)的活動。

（二） 政府與市民關(guān)系現(xiàn)狀

在政府與市民關(guān)系方面，近幾年來，執(zhí)政為民的執(zhí)政理念促進了民主行政的進程，市民廣泛參與到政府公共管理等治理事務(wù)之中，但還存在一些不能忽視的障礙，主要包括以下三個方面：一是經(jīng)濟障礙，導(dǎo)致城市弱勢群體無力參與城市治理。在涉及他們重大利益的政策制定中，很難聽到他們的聲音，喪失了參與權(quán)利；二是體制障礙，導(dǎo)致治理渠道不暢通。政府是城市治理的唯一主體，市民反映問題和意見、參與城市治理的渠道狹窄，堵塞嚴(yán)重；三是機制障礙，導(dǎo)致市民參與意識淡薄。主要是缺乏公平公正的參與程序以及對市民參與的激勵和保障機制等。

二、 政府、非營利組織及市民在城市治理中的關(guān)系重新定位

（一） 政府與非營利組織的關(guān)系視角

基于公共管理社會化和非營利組織自身的性質(zhì)、使命，在城市治理中，政府與非營利組織應(yīng)該形成競爭關(guān)系，即政府將更多的對公共事務(wù)的管理權(quán)移交給非營利組織，賦權(quán)于非營利組織，使非營利組織具有更多的獨立性和自主性。非營利組織可以在教育、環(huán)保、醫(yī)療、健康等諸多領(lǐng)域展開與政府的全面合作。一方面，非營利組織要加強自身的制度建設(shè)，提高自身的技術(shù)水平，提升其治理公共事務(wù)的能力，在政府足夠財力支持的同時，不喪失自身的獨立和自主。另一方面，政府要變化角色，由公共事務(wù)的唯一管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楦嘁蕾嚿鐣c市場力量的參與合作者，由社會行為主體的管制者和控制者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃引導(dǎo)和協(xié)調(diào)服務(wù)者，從而營造良性的協(xié)作氛圍，激發(fā)非營利組織介入城市治理的熱情，實行城市治理中政府與非營利組織的伙伴式合作。

（二） 政府與市民的關(guān)系視角

城市治理事關(guān)市民的切身利益。市民不僅是地方公共經(jīng)濟的消費者，也是地方公共經(jīng)濟的治理者。從治理結(jié)構(gòu)的角度看，政府與市民主要是一種委托代理關(guān)系，他們基于一種契約聯(lián)系起來。市民可以看成是“股東”，能夠通過“用手投票”或是“用腳投票”的方式行使相當(dāng)程度的“表達(dá)”權(quán)利，從而使得履行代理職責(zé)的政府在處理公共事務(wù)中能夠向其負(fù)責(zé)。而政府作為城市治理結(jié)構(gòu)中的核心層，可以看作是“城市公司董事會”，上對市民負(fù)責(zé)以保證其利益，下對城市經(jīng)理層的管理行為進行指導(dǎo)監(jiān)督和評估；任命和撤銷經(jīng)理人員并制定城市發(fā)展戰(zhàn)略方針等等。城市治理過程（如圖1）就可以看作是“股東”（市民）和“董事會”（城市政府）共同“經(jīng)營城市”的過程。

圖1 城市治理過程中政府與市民關(guān)系

三、 國家-市民社會關(guān)系模型——城市治理中政府、非營利組織及市民的新型關(guān)系

在城市治理中，新型的政府、非營利組織及市民的關(guān)系是政治國家與市民社會的博弈，其實質(zhì)就是國家與社會的關(guān)系。筆者用國家-市民社會關(guān)系模型對此加以描述（如圖2），并從市民社會、非營利組織和政府三個層面展開分析。

（一） 構(gòu)建中國特色市民社會

市民社會既不同于政治國家，也不同于經(jīng)濟社會，是一中間地帶——在市場經(jīng)濟充分發(fā)展的基礎(chǔ)上所日益獨立出來的與社會的政治、經(jīng)濟、文化領(lǐng)域緊密相聯(lián)并協(xié)同作用的私人活動領(lǐng)域及非官方公共領(lǐng)域。它具有獨立、自主、自由、平等、自律及有組織性等特點。

圖2 國家-市民社會關(guān)系模型

改革開放以來，中國社會獲得巨大進步。在市場經(jīng)濟條件下，政府不再直接參與經(jīng)濟活動，著力培育新的市場主體和對市場秩序的監(jiān)管；針對新生成的多元利益需求建立滿足機制和相應(yīng)的社會整合機制。市場經(jīng)濟促發(fā)的深刻社會變遷指向了一個明確而緊迫的現(xiàn)實需要——培育有中國特色的市民社會。

1. 處理好中國特色與西方模式的關(guān)系

市民社會理論對于當(dāng)代中國而言，是一個西方色彩濃厚的植入性概念。在市民社會呈現(xiàn)全球化發(fā)展趨勢的當(dāng)今，西方“市民社會”理論所提供的視覺在中國具有特殊的意義，但所必需的是在基于現(xiàn)實批判之上的吸收，用“本土化”和“民族性”來構(gòu)建中國特色的市民社會。我們承認(rèn)民主、自由、人權(quán)、法治等人類共同的現(xiàn)代觀念。中國特色社會主義民主既尊重多數(shù)、保護少數(shù)，排斥把個人意志臨駕于集體之上，又反對把民主和法制相割裂，同無政府主義和極端民主劃清界線。所以，在建構(gòu)當(dāng)代中國市民社會過程中，我們既要尊重和借鑒人類社會具有普世意義的價值，又要堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，發(fā)揮社會主義制度的特點和優(yōu)勢，發(fā)揮人民群眾的積極性創(chuàng)造性，以增強黨和國家的活力，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會和諧。

2. 處理好國家與市民社會的關(guān)系

在現(xiàn)代，國家的作用已經(jīng)深入到社會生活的各個方面，單向度的國家擴張或社會擴張對于現(xiàn)代化是同等程度地?zé)o意義，過度強調(diào)市民社會與國家的對抗亦會無謂加大現(xiàn)代化發(fā)展的成本負(fù)擔(dān)。因此，中國市民社會必須建立在國家與市民社會之間的良性互動的理性關(guān)系之上，強調(diào)兩者雙向選擇的共同結(jié)果（如圖2）。具體表現(xiàn)為：一是相互認(rèn)同，國家承認(rèn)市民社會的合法地位，市民社會為國家提供合法性基礎(chǔ)；二是相互“解毒”，通過不同的制衡機制，抑制對方的不足。國家要為調(diào)解市民社會內(nèi)部特殊利益之間的矛盾提供普遍性的利益法則，市民社會要始終警惕國家權(quán)力的擴張；三是相互融合，國家適度、適時地介入市民社會，為其提供法律、政策及經(jīng)濟上的保障，市民社會則是積極將自身內(nèi)部行為準(zhǔn)則上升為國家的政治治理原則。

綜上可見，國家和市民社會在社會主義中國具有價值目標(biāo)的一致性，即都追求建立富強、民主、文明的現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。筆者認(rèn)為，通過“可控性分權(quán)”，二者可以有機的互相融合和促進，共同服務(wù)于城市治理。

（二） 發(fā)揮非營利組織的橋梁作用

我國市民社會的發(fā)育和非營利組織的成長幾乎是同步的，這與西方國家不盡一致。在中國，非營利組織的現(xiàn)代化對于市民社會的發(fā)展有著與西方不同的意義。非營利組織的發(fā)展是對計劃失靈、集權(quán)失靈和市場失靈的反應(yīng)。這種作為國家體系與市場體系之間的補充，在溝通社會輿論、解決社會問題、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著特殊的“橋梁”作用。拓展作為國家與市民社會中介體的非營利組織的這種“橋梁”作用，其意義至關(guān)重要，具體體現(xiàn)在以下三個方面：首先，非營利組織的發(fā)展有利于個體權(quán)利觀念的形成。在現(xiàn)代社會，人們的民主觀念很大程度是在非營利組織的自由結(jié)社、自我管理的社會生活中逐步養(yǎng)成的。并且，由于市民社會是獨立于國家的私人領(lǐng)域，只有通過獨立的社團及其活動才能得到保障。其次，非營利組織的發(fā)展有利于對政府權(quán)力的監(jiān)督控制。這種監(jiān)督控制是基于政府和非營利組織的競爭合作關(guān)系上的，這一點前文已作論述。非營利組織的活動一方面喚起民眾的公共意識，一方面影響政府公共決策的準(zhǔn)確性和有效性，使國家與市民社會之間雙向流動的良性關(guān)系得以維持。再次，非營利組織真正成為城市治理的主體角色之一。市民社會的形成，推動城市治理中作為唯一管理者的政府逐步退出經(jīng)濟、社會和政治部分領(lǐng)域的步伐，此時，人們需要一個相對獨立的非營利組織來及時填補淡出后留下的“主體空白”，擔(dān)負(fù)起經(jīng)濟和社會發(fā)展的任務(wù)。

（三） 推進政府職能的轉(zhuǎn)型

中國的市民社會是在傳統(tǒng)的中央體制下重新建構(gòu)的，這就意味著中國市民社會不可能也不可以走一條類似西方的放任自由的道路，相反，它的健全發(fā)育和健康發(fā)展必須依賴政府。以國家與社會的良性互動為目標(biāo)引導(dǎo)，并從中國實際出發(fā)，國家通過政府向市民社會讓渡生存空間、賦予合法性身份、部分地規(guī)定發(fā)展方向等扶持方式，使市民社會盡快地突破制度約束，建立起生存、發(fā)展的外部環(huán)境。

1. 培育責(zé)任型政府

有限政府的核心是權(quán)力制約和權(quán)利平衡。責(zé)任政府制度是控制行政權(quán)力的有效手段，也是保障人權(quán)的重要方法。我國公共服務(wù)供給中政府責(zé)任不清，“缺位”現(xiàn)象普遍存在。建立和完善責(zé)任政府制度則主要是為了消除政府有權(quán)無責(zé)和行其權(quán)而不負(fù)其責(zé)的弊端，使政府真正進入法治體系，對自己的所有權(quán)力行為負(fù)責(zé)。具體來說應(yīng)從以下幾方面著手：一是推動和保證公共服務(wù)過程的透明化，完善監(jiān)督機制，確保決策過程民主，增加權(quán)力制約，減少資金浪費；二是更新政府理念，變“管制”為“治理”，強調(diào)對市民負(fù)責(zé)；三是對公共服務(wù)職責(zé)加以制度化和法制化，切實制止“尋租”等有悖于社會公平正義的行為。

2. 構(gòu)建服務(wù)型政府

市場經(jīng)濟的真諦是讓各市場主體按照市場經(jīng)濟的規(guī)律進行自主決策、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。建立服務(wù)型政府是市場經(jīng)濟體制的客觀要求。建立服務(wù)型政府，實現(xiàn)從管制行政到服務(wù)行政的轉(zhuǎn)型，必須實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：一是由部門管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變。幫助企業(yè)創(chuàng)立品牌、通過認(rèn)證、獲得信息、維護權(quán)益；二是由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)主要從事調(diào)查研究、發(fā)展預(yù)測、制定規(guī)則、宏觀調(diào)控、政策協(xié)調(diào)、人才培訓(xùn)、環(huán)境治理；三是由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。運用法律法規(guī)實施管理，提高行政效率和服務(wù)水平。

綜上所述，政府職能的轉(zhuǎn)型要順應(yīng)構(gòu)建中國特色市民社會的發(fā)展趨勢，在全面履行“經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”四大職能的同時，強化社會管理和公共服務(wù)，以責(zé)任政府和服務(wù)政府為指標(biāo)，建設(shè)多元參與的有限政府。

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責(zé)任編輯 仝瑞中