內容提要：文章在分別論述美國、法國、日本分稅制及地方稅制的基礎上，對上述發(fā)達國家分稅制與地方稅制模式的特點進行了總結，認為，主要市場經濟國家基本都實行了穩(wěn)定而有效率的分稅制財政管理體制，也建立了相對完善的地方稅體系。對此，中國在稅制改革中應該予以借鑒，以進一步完善我國的分稅制。

關鍵詞：分稅制；地方稅制模式；稅收體系；稅權

中圖分類號：F812.42文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2009)01-0115-03

從世界上分稅制情況來看,常見的分稅制類型有以下幾種：按集權與分權程度可分為集權型為主、分權為主、集權和分權相結合的分稅制；按分稅的程度來劃分，可分為完全的分稅制和不完全的分稅制；按稅收收入方式來劃分，可以分為分享稅種式分稅制和分享稅源式分稅制。世界上市場經濟體制的國家大部分實行分稅制財政管理體制，與之相適應，也建立了比較完善的地方稅體系。我國從分稅制確立至今不過十余年時間，為了進一步完善分稅制，對于世界上成熟的分稅制建設經驗和模式的學習和借鑒就顯得尤為重要。

1.美國的分稅制及地方稅

美國是個聯(lián)邦制國家，它一直實行徹底的分稅制。為保證各級政府有一定財力，能夠提供其事權范圍內的服務，每級政府（聯(lián)邦、州、地方）都有與其事權相對應的稅收體系。同時，為了彌補與地方事權相應的支出，上級政府對下級政府實行規(guī)范的補助金制度。

1.1 三級稅收體系

（1）聯(lián)邦政府的稅收體系。聯(lián)邦政府的稅收體系以個人所得稅、公司所得稅和工薪稅（社會保險稅）三大直接稅為核心，輔之以貨物稅、遺產稅、贈與稅和關稅。（2）州政府的稅收體系。州政府的稅收體系以營業(yè)稅為主體，輔之以個人所得稅、公司所得稅、貨物稅和各種使用稅。（3）地方政府的稅收體系以財產稅為主體，輔之以個人所得稅、營業(yè)稅和其他稅收。可見，美國的分稅制主要采取稅源共享的方式劃分稅收收入，是一種分權制式的分稅制。聯(lián)邦、州和地方政府可以同時征收個人所得稅、公司所得稅、營業(yè)稅。另外，主要稅種在各級政府之間合理配置，所得稅、營業(yè)稅、財產稅這三大稅種分別歸屬于聯(lián)邦、州和地方政府，使三級政府各自擁有穩(wěn)定可靠的收入來源，為履行各自的事權打下基礎［1］。

1.2 稅收收入的比例結構

中央稅收收入比重較大，聯(lián)邦各項稅收約占稅收總額的60%左右，州稅約占25%，地方約占15%左右，稅收收入在三級政府之間的分配呈倒梯形分布。其中，財產稅是地方政府稅收收入的主要來源，約占地方稅收收入的11%。自上世紀70年代以來，地方稅稅收入（州和地方政府稅收）占稅收收入總額的比例大約保持在40%左右。這意味著，中央在稅收收入分配中占據主角地位，可以在中央地方財政關系中把握主動權，對州和地方政府的發(fā)展進行有效干預。

1.3 稅收權限的劃分

在美國，三級政府都有自己獨立的稅收立法權和稅收征管權。聯(lián)邦稅法由國會制定和修改，州和地方政府也都有獨立的課稅權。這使美國形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州及地方的稅收制度并存的格局。在具體實施中，各州和地方的稅收政策差異甚大，聯(lián)邦、州和地方政府各有一套稅務征管機構，征管方式也各具特色。一個納稅人往往同時向幾個稅務機構交稅。但同時，美國州和地方政府的立法行為要受聯(lián)邦最高法院的控制和監(jiān)督。聯(lián)邦有權判定州、地方政府的稅收立法無效，以保證稅收制度的統(tǒng)一、有序。

1.4 多樣化的共享稅源協(xié)調方式和自上而下的補助金制度

為協(xié)調好三級政府之間復雜的稅源共享關系，美國主要采取稅收補征、稅收扣除、稅收抵免、稅收分享、稅收免征等方法加以調整；為彌補州和地方政府用本級稅收收入沖抵本級支出的不足，美國實行自上而下補助金制，即聯(lián)邦對州和地方發(fā)放聯(lián)邦補助金，以及州對地方政府發(fā)放州補助金，而且主要是后者。補助金的形式主要有兩種：條件式與無條件式補助，前者指規(guī)定用途的補助，后者則是接受補助的政府可自主支配其用途的補助。在用途上，聯(lián)邦政府安排的補助金主要用于社會福利；州對地方政府的補助項目主要是教育。

2.法國的分稅制及地方稅

法國是一個典型的中央集權制國家，它的市場經濟具有較強的計劃色彩，推行國家干預的經濟政策。其分稅制總體上說財權、財力收支集中，輔以中央政府對地方政府的轉移支付，不設共享稅或同源課稅。

2.1 稅收體系

法國的稅收分為中央、省、市鎮(zhèn)三級管理，分稅制采取完全劃分稅種的做法。中央稅主要包括個人所得稅、公司所得稅、增值稅、消費稅、登記稅、印花稅、工資稅和關稅等。前四種稅占到總稅收收入的86%左右。其中增值稅比重最大，所得稅次之。地方稅分為直接稅和間接稅，主要包括行業(yè)稅、居住稅、建筑土地稅、非建筑土地稅、財產轉移稅、娛樂稅等。直接稅稅基主要有收入、住房、財產，間接稅主要是對產品或服務的交易或使用征收的稅。法國地方的直接稅比重是51.9%，間接稅是12.8%，其他是35.2%［2］。其中行業(yè)稅、居住稅和建筑土地稅所占比重較大。

2.2 稅收收入結構

稅收收入結構以中央稅為主體。在法國，以增值稅、所得稅為主體稅種的中央稅收占總稅收的85%左右，而以財產稅為主要稅種的地方稅僅占15%以下。1997年，法國地方稅占全部稅收的比重為10.5%（1997年）。地方稅在地方全部收入中的比重58.6%（1996年），也就是說，法國地方公共支出的資金直接來源于地方政府所征收的稅收為58.6%。

2.3 建立相應的轉移支付制度，以一般補助和專項補助相結合

由于地方政府的稅種小，收入少，所以地方政府對中央政府的財政依賴性很大。法國地方財政收入中相當一部分是中央財政的專項補助。在一般年份，中央補助占地方預算收入的50%以上。

2.4 稅權集中

在稅收管理權限方面，稅收立法權包括開征權、征稅范圍以及如何分配稅收收入等，均由中央統(tǒng)一規(guī)定，具體的稅收條例、法令由財政部制定，地方政府負責執(zhí)行。但地方有一定的機動權，如可以制定地方稅的稅率，有權對納稅人采取某些減免措施，有權開征一些捐費。

3.日本的分稅制及地方稅

日本是個單一制國家，行政機構分為中央、都道府縣和市町村三級，從稅收體系上來說，也分中央、都道府縣和市町村三級管理。以征收權為標準劃分，中央政府征收的稅種稱為國稅，地方政府征收的稅種成為地方稅，包括都道府縣稅和市町村稅。國稅由財務省管理，地方稅由總務省內設的地方自治部門管理。總體而言，日本實行財政立法權集中、執(zhí)法權分散、財政收入集中、支出使用相對分散的分稅制。

3.1 稅收體系

稅種劃分為國稅、都道府縣稅和市町村稅，每一級政府都以兩種稅為主體稅種。國稅包括個人所得稅、法人稅、酒稅、繼承稅、贈與稅、印花稅等稅種，并以個人所得稅和法人稅為主體；都道府縣稅包括都道府縣居民稅、事業(yè)稅、汽車稅等，以居民稅和事業(yè)稅為主體；市町村稅包括市町村居民稅、固定資產稅、市町村煙稅等，以居民稅和固定資產稅為主體。

3.2 國稅在全國稅收收入總額中處于主導地位

財權偏重于中央，征收范圍廣的稅種大部分劃歸中央，中央財政集中了相當部分的稅額。一般來說，中央稅收占稅收總額的63%左右，都道府縣稅占到16%左右，市町村稅占21%左右。2002年度日本地稅收入為34.2.563億日元，占到總稅收的41.6%［3］。這種稅收體系，既能使中央有較強的宏觀調控能力，又保證了地方政府的經濟自主權。

3.3 稅收管理體制相對集中

稅法由國會統(tǒng)一制訂，內閣為實施稅法制訂政令，都道府縣和市町村等各級地方政府根據政令制訂條例。日本在稅收管理體制上，偏重于中央集權，稅收立法權都歸國會，各稅法都要經過國會批準，地方有獨立管理地方稅種的權力，但要受國家制定的《地方稅法》的限制。地方稅收原則上只限《地方稅法》所列的法定稅種，但當?shù)胤秸霈F(xiàn)收不抵支情況時，經過地方議會討論通過，并經自治大臣批準，可以開征法定以外的普通稅。地方稅的大部分稅所實行的正常稅率都由地方稅法規(guī)定，但對一些特定稅種，都規(guī)定了稅率的上限，還有一些地方稅有全國統(tǒng)一的法定稅率，地方不得自行改變，此外，像法定稅以外普通稅這些稅種，稅率由地方自行規(guī)定。

3.4 獨特的稅收調整制度

盡管地方政府的稅收權限較小，大多數(shù)稅種必須由中央立法，但地方政府在支出管理上的權限較大，很多事務都由地方政府來承辦。在日本，中央與地方作為不同的財政主體，代表著不同的利益。中央政府立足于全局，注重于宏觀協(xié)調，地方政府偏重于局部，主要為本地區(qū)提供公共服務。一般中央財政支出占總支出的比重為38%左右，而地方支出占62%左右。由此可見，日本國家財政支出中大部分是通過地方財政來實現(xiàn)的。由于支出的巨大需要，每年日本地方財政都會存在入不敷出的現(xiàn)象，必須依靠中央政府的巨額撥款。為加強地方政府自主支配財源和加大行政治理權限，日本每年都要通過中央支出預算把國稅中的個人所得稅、法人稅、消費稅、煙稅、酒稅按照固定比例分配給地方政府作為地方財政收入的一部分。地方交付稅和地方讓與稅起到調整地區(qū)收入差距和彌補地方一般性財政收入不足的作用。地方交付稅和地方讓與稅是供地方政府自由支配的資金，這兩項資金加起來，大大增強了可供支配的地方稅收收入。如果說地方稅占總稅收比例為四成的話，那么，經過中央轉移支付手段，交付給地方政府使用的地方稅的支出比例已達到六成。另外，日本稅收調整轉移支付制度中還有一項形式是國庫支出金，它是根據一定的目的和條件由國庫撥付給地方用于特定支出的一種財政資金。

4.借鑒與啟示

4.1 西方國家各級政府都有明確的事權和財權劃分，并予以法制化，在較長時間內保持穩(wěn)定

以公共產品為起點分析，西方的公共產品論認為，公共產品按受益區(qū)域的大小可分為全國性的公共產品和地區(qū)性的公共產品，公共產品的資源配置應遵循一條原則，即政府所提供的公共產品必須盡量與受益區(qū)域內的居民的消費偏好相一致。這就為西方財政體制的劃分提供了主要理論依據。即全國性公共產品由中央政府來提供，地方性公共產品由地方政府來提供，幾個地區(qū)共同受惠的公共產品主要由有關地區(qū)聯(lián)合提供。依此，西方財政在各級之間將收入與支出都加以明確劃分，保證各級政府都有獨立的收入和支出，法律為各級政府財政活動范圍提供了基本準則和依據［4］。西方國家財政體制的實踐反復證明，各級政府間的事權劃分越清楚，政府間的收支矛盾就越少，效率就越高。

4.2 稅權劃分的規(guī)律性

4.2.1 絕大部分國家稅收管理級次劃分都和政權級次相一致，只是集權與分權程度相異。各國一般都是通過憲法、財政法或地方財政法、地方稅法等明確規(guī)定地方政府的職責，在此基礎上，按事權定財權，以稅種劃分為基礎，確定各級政權的征稅權。同時，地方稅稅權的劃分受一國政治、經濟、歷史文化等諸因素的制約，一般來說，聯(lián)邦制國家的稅權比較分散，各級政府都有獨立的稅收立法權，而單一制國家的稅收立法權則多數(shù)集中于中央，地方政府沒有或只有一些次要的稅收立法權。

4.2.2 強調中央稅權的主導地位是各國稅權劃分上的共性。各國大致上都將中央稅權置于地方稅權之上，使地方稅權受到中央稅權的制衡。各國稅收立法權基本上都將其集中于中央，包括地方主要稅種的立法權。稅收立法權的分散主要是指一些零星小稅種的立法權由地方擁有。

4.2.3 稅權劃分具有法制化和規(guī)范化特點。從各國實際情況來看，以法律的形式將中央與地方的稅權劃分確定下來是一種普遍做法，這將減少稅收管理與執(zhí)行中的盲目性和隨意性，有利于保障地方政府合法稅收權的實施。從以上幾國分稅制實踐情況來看，各種稅的征收權限、管理權限、稅率調整權限的歸屬，都由法律明確嚴格規(guī)定，所以各級財政關系比較穩(wěn)定和規(guī)范，中央財政和地方財政之間討價還價，互相扯皮的現(xiàn)象很少發(fā)生。

4.3 從稅制的總體結構上看，各國都注意到了地方稅制在整個稅制中的重要地位

國外地方稅制主要從效率與受益角度來考慮，稅收管理級次劃分清楚、簡明，注意把各級政府的責權利相結合，以稅收自身特征與性質來劃分各級政府的稅源，并兼顧地方稅收規(guī)模的需求，使各級政府都有自己獨立完整的地方稅系。從地方稅的稅種結構上看，各國地方稅系都有自己比較突出的主體稅種。但地方稅制本身在各國間有較大差別。無論是地方稅占整個稅收的比重，還是在稅收的性質、稅種構成、稅基和稅率上，都存在相當大的差別，呈現(xiàn)出強烈的與本國國情相關聯(lián)的特性。

4.4 中央稅收在稅收收入中占據主導地位

從各國稅收收入比重上看，都體現(xiàn)著中央稅收的主導地位，以確保中央政府對整個國民經濟的宏觀調控。但是分稅并不是國家財力的徹底分配，而只是國家全部稅收在各級政府間的初始分配。初始分配階段形成的地方稅收收入格局往往存在著與其擔負的事權的不對稱性。當?shù)胤秸鶕碛械呢斦芰糠浅Ｓ邢?，且缺乏彈性，與其不斷增加的支出責任的需要很不對稱時，轉移支付制度成為平衡地方財政收支的重要制度。從他們的經驗來看，中央對地方控制的途徑并不是中央包攬一切，而是實行合理集中財源后再分配的辦法，放手讓地方干預更多的經濟事務。這樣，從初始層次的意義上來說，西方各國都實行的是不同程度的非對稱性分稅制，但在最終意義上，都體現(xiàn)或達到了財權與事權的大體均衡。

參考文獻：

［1］亨瑞.J.艾倫，威廉姆.G.蓋爾.美國稅制改革的經濟影響［M］.北京：中國人民大學出版社,2001.

［2］ 鄧力平，陳濤.國際稅收競爭研究［M］．北京：中國財政經濟出版社，2004.

［3］ 顏曉玲.各級政府間稅收競爭問題分析［D］.成都：西南財經大學，2003.

［4］ 周克清.政府間稅收競爭研究——基于中國實踐的理論與經驗分析［M］．北京：中國財政經濟出版社，2005.

［作者簡介］韓正明（1969—），男，甘肅省民勤縣人，甘肅省張掖市肅南縣委書記、副研究員。主要研究方向：區(qū)域經濟規(guī)劃。

［收稿日期］2008-12-17

（責任編輯：羅哲）