李 俊

摘 要:民主制度的持續(xù)發(fā)展有賴于民主績效的充分發(fā)揮。從學(xué)理上講,民主的運轉(zhuǎn)有“善”與“惡”的兩面性。從實踐上看,四川民主制度創(chuàng)新的實績正印證了民主績效的兩面性:民主讓民眾享受到了民主所帶來的好處,有力地詮釋了民主的普適性意義;然而,民主也絕非盡善盡美,它存在著內(nèi)在的風(fēng)險,往往導(dǎo)致民主的失敗。鑒于此,我們必須立足于民主發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ),處理好關(guān)涉民主發(fā)展的核心因素,規(guī)避民主運行的風(fēng)險,使民主高效運轉(zhuǎn)起來。

關(guān)鍵詞:民主;績效;民主創(chuàng)新

中圖分類號:D262;D6 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)05-0031-10

作者簡介:

李 俊,西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所副教授 (四川 南充 637002)

民主是個亙古而長青的議題。盡管民主定義五彩紛呈,但其基本觀念早已深入人心,其實踐更是風(fēng)靡全球。正如美國學(xué)者威亞爾達所言:“民主化正在成為一個全球現(xiàn)象。在從右的方面席卷了權(quán)威主義——法團主義政權(quán)、從左的方面沖擊了馬克思——列寧主義政權(quán)之后,民主現(xiàn)已成為唯一具有普遍正當(dāng)性的政府形式?！雹佟?0世紀(jì)是個民主經(jīng)常失敗的時代……但20世紀(jì)又是民主取得異乎尋常成功的時代,在它臨近結(jié)束之際,已經(jīng)進入了一個民主的凱旋時代。各種民主觀念、制度和實踐,它們的范圍和影響已經(jīng)遍及全世界,這使得本世紀(jì)成為人類民主史上最為光輝的時代?！雹谧渣h的十二大以來,中國政府就反復(fù)強調(diào)要持續(xù)推進民主政治建設(shè)?！吨袊拿裰髡谓ㄔO(shè)》白皮書更是暗示:“推進民主也是政績,而且在某種意義上是一種更重要的政績?！雹壑链?民主政治也就成為衡量執(zhí)政質(zhì)量或執(zhí)政績效的重要參數(shù)。然而,民主制度的持續(xù)發(fā)展有賴于民主績效的充分發(fā)揮。更何況,“一個制度的好壞不可能僅靠抽象的理論來衡量。它是否在實踐中產(chǎn)生了良好結(jié)果這一點必須成為我們據(jù)以判斷的重要依據(jù)”④。因此結(jié)合四川民主創(chuàng)新的實績,從“善”與“惡”的角度來檢審民主的績效,極具理論價值和現(xiàn)實意義。

一、民主之“善”與民主之“惡”

任何事物都不是絕對的,都有其兩面性。民主也是如此,它既有積極的一面,也有消極的一面;既有善的一面,也有惡的一面。對此,著名政治學(xué)者俞可平在強調(diào)“民主是個好東西”的同時指出:“民主是個好東西,不是說民主什么都好。民主決不是十全十美的,它有許多內(nèi)在的不足?！?注:俞可平:《民主是個好東西》,《民主》2007年第1期。)歷史中的民主從來都是一把“雙刃劍”。

(一)民主之“善”:民主的正當(dāng)性

在西方的民主學(xué)者看來,民主應(yīng)被優(yōu)先視為政治的善的概念,因為它至少在理論上提供了一種以公平和正義的方式調(diào)解價值和價值爭議的政治和生活的方式。英國學(xué)者戴維?赫爾德強調(diào):“民主是唯一的‘最高或‘總體的表述,它可以合法地限定現(xiàn)代的各種相互競爭的表述。”“把民主定義為政治的善,即按照‘自由和平等的政治約束來定義‘美好生活。……它為捍衛(wèi)涉及一般事務(wù)的公共對話和決策過程提供了良好基礎(chǔ),并為它的發(fā)展提供了制度途徑?！?注:[英]戴維?赫爾德:《民主的模式》,中央編譯出版社2004年版,第376-377頁。)聯(lián)合國開發(fā)計劃署指出:“民主是惟一的一種政治機制,它能夠保證政治自由和公民自由以及參與權(quán)——以使民主統(tǒng)治本身成為一種善舉。”“只有當(dāng)對全體人民完全負責(zé)的治理體制建立起來、全體人民都能夠參與影響其生活的討論和決策時,世界各國才能夠在促進人類發(fā)展方面大有作為?！?④ 聯(lián)合國開發(fā)計劃署:《2002年人類發(fā)展報告:在碎裂的世界中深化民主》,中國財政經(jīng)濟出版社2002年版,第3、41頁。)對此,聯(lián)合國前秘書長科非?安南也強調(diào)說,“善治也許是消除貧困和促進發(fā)展惟一最重要的因素”④。從人類發(fā)展的角度看,“善治”本身即是一種民主治理機制,促進人類的發(fā)展要求治理無論在形式還是實質(zhì)上都必須是民主的,即民享和民治的。從執(zhí)政系統(tǒng)的角度而言,民主的優(yōu)化作用更是不言而喻。不論政府的作為是大是小,民主本身總能作出宏大的創(chuàng)舉:通過使人擺脫社會的各種束縛和控制,賦予其自由運用才智和創(chuàng)造力追求更美好生活的環(huán)境,推動社會長足發(fā)展。政治哲學(xué)家卡爾?波普爾強調(diào),“我們所以是民主主義者,……是因為民主傳統(tǒng)是我們所知道的弊病最少的傳統(tǒng)”

[奧地利]卡爾?波普爾:《猜想與反駁:科學(xué)知識的增長》,上海譯文出版社1986年版,第500頁。)。托克維爾也對民主贊不絕口:“民主并不給予人民以最精明能干的政府,但能提供最精明能干的政府往往不能創(chuàng)造出來的東西:使整個社會洋溢持久的積極性,具有充沛的活力,充滿離開它就不能存在和不論環(huán)境如何不利都能創(chuàng)造出奇跡的精力。這就是民主的真正好處?！?注:[法]托克維爾:《論美國的民主》(上),商務(wù)印書館1997年版,第280頁。)“持久”、“充沛”、“奇跡”都是對民主的優(yōu)化作用的最好詮釋。就“善”的層面來說,民主毫無疑問具有眾多的優(yōu)點和好處。對此,科恩、達爾、亨廷頓等西方民主理論家都作了程度不同的探討和思考。歸納起來,他們均是從民主的內(nèi)在(自身原則)和外在(工具尺度)兩個維度來論述民主的合理性。其中,民主的內(nèi)在維度主要包括權(quán)利的回歸性、組織的優(yōu)化性、主體的責(zé)任性三個指標(biāo);外在維度則包括政治的合法性、政策的科學(xué)性、社會的發(fā)展性和沖突的調(diào)適性四個方面。正是這些光環(huán)誘使無數(shù)的民主主義者為之奮斗終身,牽引民主的理念成為人們追求的普世價值并成為我們今天檢視民主發(fā)展程度與質(zhì)量的基本指標(biāo)。正是因為有這些合理性的存在,民主的發(fā)展才由涓涓細流匯成洪波巨浪,掀起世界波瀾壯闊的民主化大浪。

(二)民主之“惡”:民主的風(fēng)險性

盡管民主政治是人類追求的價值目標(biāo),但是如果我們對民主抱有過于浪漫的理想主義,既不符合民主的歷史面目,也不符合民主的本質(zhì)。這是因為,無論是作為價值的民主,還是作為政治技術(shù)的民主,都不是完美的,都是有缺陷的,甚至都可能導(dǎo)致民主的失敗。在西方,對民主的批判與民主一樣源遠流長。早期的民主概念充滿了愚昧、混亂、低下的內(nèi)涵,并非一個褒義詞。據(jù)拉菲爾?雪利考證,“民主”一詞可能是雅典政治的那些批評者所造(注:See Raphael Sealey,獳 History of the Greek City States ca.700—338 B.C.,獴erkeley:University of California Press,1976,p.159,p.301.)。美國法學(xué)家孫斯坦說道:“民主遭遇失敗是非常普遍的事情。”(注:[美]孫斯坦:《自由市場與社會正義》,中國政法大學(xué)出版社2001年版,第439頁。)民主思想家熊彼特也坦然地指出:“再也沒有比羅列一份給人印象深刻的民主方法的失敗事例的清單更容易的事了?！?注:[美]熊彼特:《資本主義、社會主義與民主》,商務(wù)印書館1999年版,第421頁。)自由主義大師哈耶克更是羅列了民主政治的四大罪狀:“腐敗、無法律、軟弱和不民主?！?注:轉(zhuǎn)引自[美]霍伊《自由主義政治哲學(xué):哈耶克的政治思想》,生活?讀書?新知三聯(lián)書店1992年版,第172頁。)民主所具有的這些自身難以克服的難題,使民主政治在運作中含有內(nèi)在的風(fēng)險。一是民主導(dǎo)致多數(shù)暴政。哈耶克認為,“多數(shù)意志的強行實施所具有的強制品格、壟斷品格以及排他品格,完全摧毀了其內(nèi)在的種種自我糾錯的力量”(注:[英]哈耶克:《自由秩序原理》(上),生活?讀書?新知三聯(lián)書店1997年版,第135 頁。),長此以往,民主就會走向自己的反面——成為暴政。法國思想家古斯塔夫?勒龐也曾這樣說過:“民主的暴政所導(dǎo)致的無政府狀態(tài)、獨裁、擴張以及最終獨立的喪失,不只是在古希臘才會發(fā)生。個人的暴政常常產(chǎn)生于集體的暴政。”(注:Gustave Le Bon, 玊he Psychology of Revolution, New York: G.P. Putnams & Sons, p.326.)這是因為大眾易被操縱(注:Robert Michels,Political Parties,獳 Sociological Study of the Oligarchic Tendencies of Modern Democracy, the Fress Press,1962.),從而形成多數(shù)人的暴政。二是民主引發(fā)內(nèi)在沖突。民主本身存在一個悖論:民主需要沖突,但不能太多;競爭是必要的,但必須在嚴格限定和一致接受的范圍內(nèi)。分歧必須通過認同來節(jié)制

⑧

[美]拉里?戴蒙德:《民主政治的三個悖論》,載劉軍寧《民主與民主化》,商務(wù)印書館1999年版,第122、123-124頁。)。杜蘭指出:“民主政治——在此系指由百姓治理的政府——與寡頭政治同樣危險,因為它是斗爭中以窮人在權(quán)力上暫時戰(zhàn)勝有錢人的勝利為基礎(chǔ),必然導(dǎo)致自殺性的混亂?！?注:[美]威爾?杜蘭:《世界文明史》,東方出版社1998年版,第391頁。)“自殺性的混亂”正是沖突的明顯表征。三是民主趨于低度效能。就字面意義而言,民主意味著“由人民進行統(tǒng)治”,或至少得到被統(tǒng)治者同意的統(tǒng)治。所有人都想擁有只有通過他們的同意方可統(tǒng)治和讓他們的統(tǒng)治者下臺的權(quán)利。當(dāng)選者總想迎合大眾而使政治運作常歸于低效。“事實上,民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的運作。但是,效率可能因為同意而被犧牲。當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)人,將總是不愿意去追求不受歡迎的政策,不管這些政策是多么明智,還是多么必要。”⑧總之,沒有任何一個嚴肅的評論家會認為,我們?nèi)魏我豁椫贫榷纪耆敲裰鞯?或者認為,純粹的民主是可能或者是可行的。事實上,純粹的民主既可能放縱國家權(quán)力,又容易侵犯個人權(quán)利,這不但是思想史發(fā)展的結(jié)論,同時也為歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)的民主失敗所證實

參見佟德志《在民主與法治之間》,人民出版社2006年版,第139頁。)。

二、基于四川民主創(chuàng)新的實績考察

我黨自十二大以來,始終把發(fā)展基層民主作為一項重大任務(wù)來部署和落實。經(jīng)過二十幾年的摸索,基層民主政治建設(shè)迄今在全國各地得到了蓬勃發(fā)展。被譽為“中國基層民主試驗田”(注:2005年6月9日,香港《大公報》發(fā)表文章指出,“在四川激活的一連串黨內(nèi)改革試點,……使四川在一定意義上成為了中共黨內(nèi)改革的‘試驗田”。 2005年9月15日,《南方周末》也發(fā)表 《四川:中國基層民主試驗田?》的署名文章。此后不久,四川被譽為“中國基層民主試驗田”的說法就不脛而走。)的四川,更是走在了時代的最前沿,其所自創(chuàng)的干部任用選拔、集體決策、民主評議等制度先后被中央認可并推而廣之。作為這些制度具體表現(xiàn)的公推公(直)選、黨代會常任制等民主的新型形式,讓民眾現(xiàn)實地享受到了政治參與帶來的積極效用,黨和政府的執(zhí)政能力得到了顯著提升。然而,或者是因為缺乏相應(yīng)的配套機制、或者是因為制度本身的不完善,抑或是經(jīng)濟文化的不夠發(fā)達,民主創(chuàng)新制度并沒有完全達到人民所期望的目標(biāo),甚至還帶來了一系列的消極效用。

(一)四川民主創(chuàng)新的積極效用

1、公民政治權(quán)利的回歸。

現(xiàn)代社會,民主的實質(zhì)是體現(xiàn)多數(shù)人的意志,民眾權(quán)利實現(xiàn)得越充分,民主化的程度就越高,黨和政府執(zhí)政的有效性就越大。作為與公民切身利益密切相關(guān)的民主實踐是公民直接運用民主權(quán)利實現(xiàn)自治的過程,更加要求民主權(quán)利的行使得到充分保障,實現(xiàn)公民權(quán)利的回歸。黨員是黨的主人,是黨內(nèi)生活的主體。黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)程度,是黨內(nèi)民主建設(shè)成效的重要標(biāo)志。充分保障黨員權(quán)利對于黨內(nèi)民主建設(shè)和提高執(zhí)政有效性無疑具有基礎(chǔ)性作用。四川的一系列黨內(nèi)民主創(chuàng)新實踐正是對黨員權(quán)利保障的典范展現(xiàn)。以成都和雅安為例。通過基層黨組織書記公推直選,成都市解決了基層黨組織書記的權(quán)力來源問題,重塑了普通黨員群眾的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。數(shù)據(jù)顯示,自2003年新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)黨委書記的公推直選開始截至2006年,成都郊區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部均實現(xiàn)了公推直選,基層黨組織書記的產(chǎn)生方式實現(xiàn)了合法性的徹底扭轉(zhuǎn)。黨員群眾對其的稱呼由“你們的書記”改為“我們的書記”,即是對公推直選效果的最佳肯定。通過推行黨代會常任制(注:2002年9月以來,黨代會常任制正式在四川雅安滎經(jīng)和雨城兩區(qū)開始試點,逐步實行黨代會年會制、黨代表直選制。2003年4月,四川省委組織部專門出臺《關(guān)于市、縣(市區(qū))黨代表大會常任制的試行意見》,將黨代會常任制推廣至全省。)的試點,雅安市給予黨代表和黨員民主權(quán)利以制度保障。雨城區(qū)第二屆黨代表大會通過的《中共雅安市雨城區(qū)代表大會工作辦法》,明確規(guī)定了代表評議、聯(lián)系群眾、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考核、報告、述職等各種制度和程序,以黨內(nèi)文件的形式保障黨員和黨代表的選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及黨代表的調(diào)查權(quán)、審議權(quán)、評議權(quán)、咨詢權(quán)、決策權(quán),使黨員權(quán)利的行使規(guī)范化、制度化,充分實現(xiàn)了公民政治權(quán)利的回歸(注:內(nèi)部資料,《中國共產(chǎn)黨雅安市雨城區(qū)第二屆代表大會第四次會議資料匯編》(2006年)。)。

2、政黨組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

在我國,政黨屬于傳統(tǒng)的金字塔型組織,這種組織形式存在著嚴重的弊病:黨內(nèi)活力不足,黨員的政治熱情和執(zhí)政黨意識乃至對黨的認同感、歸屬感都因黨員權(quán)利的虛置而弱化和淡化,黨組織的凝聚力、競爭力不斷下降。不改革這種狀況就難以提升黨的執(zhí)政能力。四川基層民主政治建設(shè)的一系列制度創(chuàng)新,正是對這些要求的照應(yīng),客觀上增強了黨組織在基層的感召力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。據(jù)四川省委組織部的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:1998至1999年四川公選產(chǎn)生干部2193名,其中93.3%是中共黨員,70%是繼任干部或后備干部;平均年齡41歲,其中黨政正職年齡平均38.9歲,分別比公選前下降了4.3歲和5歲;95%的人學(xué)歷在高中和中專以上,其中大專以上學(xué)歷占80%,同比上升近50%(注:李惠斌,薛曉源:《中國調(diào)查報告:社會經(jīng)濟關(guān)系的新變化與執(zhí)政黨建設(shè)》,社會科學(xué)文獻出版社2003年版。)。據(jù)跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn),雅安市進行的黨代會常任制試點,引入了參與機制、責(zé)任機制和制衡機制,使黨代會的構(gòu)成得以改善,實現(xiàn)了黨員隊伍的多元化和代表的廣泛性,黨代表的基本素質(zhì)有較大提高,黨組織的競爭力從整體上得到增強。成都市通過2003年底以來公推直選鎮(zhèn)黨委書記、差額直選村(社區(qū))黨支部書記、民主測評黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、“三會”開放以及黨代表述職評議等一系列基層民主制度的創(chuàng)新探索,使得全市的黨員發(fā)展、黨員隊伍結(jié)構(gòu)與全省相比,在性別、學(xué)歷和職業(yè)構(gòu)成上更趨于合理,黨組織結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化和提升。數(shù)據(jù)顯示:2005年成都市女性黨員占23.52%、明顯高于全省的17.98%;高中以上學(xué)歷占52.70%,高于全省的45.89%;管理人員和專業(yè)技術(shù)人員占19.8%,高于全省的15.81%。事實上,基層民主的制度創(chuàng)新沖破了黨內(nèi)民主被壓制的傳統(tǒng)格局,黨員權(quán)利在四川得到了充分保障,整個四川正營造著濃烈的民主氛圍。

3、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識的增強。

世界各國議會聯(lián)盟把“責(zé)任”看作是民主的核心原則和概念(注:聯(lián)合國開發(fā)計劃署:《2002年人類發(fā)展報告:在碎裂的世界中深化民主》,中國財政經(jīng)濟出版社2002年版,第45頁。)。英國政治學(xué)者安德魯?海伍德認為,責(zé)任表示的是“回應(yīng)或答理”(注:[英]安德魯?海伍德:《政治學(xué)核心概念》,天津人民出版社2008年版,第181頁。)。事實上,作為民主核心原則的人民主權(quán)原則,要求政府因其權(quán)力源于人民的授予而必須對人民負責(zé)。因而,“只有當(dāng)受治者同治者的關(guān)系遵循國家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國家,政府為人民而存在而不是相反這樣的原則時,才有民主制度存在”(注:[美]喬?薩托利:《民主新論》,東方出版社1993年版,第38頁。)?！柏?zé)任性”理應(yīng)成為評價民主治理的基本指標(biāo)?，F(xiàn)有的制度設(shè)計中有無責(zé)任機制、其運作的成效如何,將極大地影響民主運行的成效和政黨執(zhí)政的效果。四川基層民主制度的實踐有力地踐行了民眾的問責(zé)性與政府的回應(yīng)性。就民眾的問責(zé)而言,四川通過采取直接選舉(公推直選)、平等選舉(一人一票)、競爭性選舉(差額選舉)等新舉措,引入質(zhì)詢、調(diào)查、不信任投票、彈幼、罷免等一系列民主機制,確立了人民群眾的評判主體地位,賦予民眾問責(zé)的權(quán)利、手段與渠道,使民眾的問責(zé)真正有了制度的保障而能落到實處。通過民眾問責(zé)制度的建設(shè)與創(chuàng)新,干部再也不能無視民眾要求。昔日的那種“唯上、唯書、不唯實”的價值偏向得以扭轉(zhuǎn),以群眾滿意為價值向度、對上負責(zé)與對下負責(zé)有機結(jié)合的工作機制和責(zé)任機制開始形成。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)也認為,基層民主確實會增加地方政府對選民的回應(yīng)(注:Foster, Andrew& Mark Rosenzweg. 獶emocratization、Decentralization and the Distribution of Local Public Goods in a Poor Rural Economy, Mimeo:Brown University,2001.)。Kennedy、Scott 和Yao對陜西的一項研究也發(fā)現(xiàn),和政府指定候選人的選舉相比,更有競爭性的選舉——即候選人由村民提名的選舉——產(chǎn)生的村干部……對村民更負責(zé)任(注:Kennedy John,Scott Rozelle & Yao jiang-shi,“Elected Leaders and Collective Land : Farmers ‘Evaluation of Village LeadersPerformance in Rural China”,獼ournal of Chinese Political Science,2004,9(1).)。四川基層民主創(chuàng)新績效的調(diào)查結(jié)果更是證明,四川基層民主機制的不斷推陳出新,已經(jīng)使相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識、回應(yīng)意識和壓力意識明顯增強,很多干部已經(jīng)變“要我干”為“我要干”;因為不干好不僅無法向領(lǐng)導(dǎo)交代,更無法向群眾交代。這恰好印證了趙樹凱研究員的判斷,“真正選出來的人在工作當(dāng)中,從實際情況來看是比較認真的,也是比較負責(zé)的”(注:李凡:《中國基層民主發(fā)展報告2004》,知識產(chǎn)權(quán)出版社2005年版,第335頁。)。

(二)四川民主創(chuàng)新的消極效用

1、制度缺陷下的民主專制。民主的多數(shù)統(tǒng)治往往威脅著個人權(quán)利,造成對少數(shù)人的暴政而使自己陷于危險境地。然而,單一的民主制度的創(chuàng)設(shè)和運行,更可能使這種民主的專制暴露無遺。在四川的民主制度創(chuàng)新實踐中,新都的所謂“書記提名組閣制”就倍受關(guān)注。在廣泛推行“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的基礎(chǔ)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提名推薦黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員、人大常委會、政府、政協(xié)以及群眾團體的主要負責(zé)人,然后交上一級黨委審批;若沒有原則性的問題,基本上都同意。如此一來,只要經(jīng)過程序選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記后,其書記的權(quán)力就會無限膨脹,在其內(nèi)部系統(tǒng)運作中就形成了事實上的絕對權(quán)威。我們的調(diào)查證實了這一判斷,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在內(nèi)的大多數(shù)成員都依附于書記,向他負責(zé),其工作職責(zé)也服從于書記個人的整體安排和具體考量。這種做法事實上違背了現(xiàn)行的相關(guān)條例、法律和章程,嚴重弱化了包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長以及其他成員的職權(quán),削減著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府、人民團體等機構(gòu)的權(quán)力。由于沒有相應(yīng)的民主監(jiān)督制度的配套,書記的權(quán)力在運行過程中沒有必要的約束機制,他只會迎合下一輪的選票。這種制度設(shè)計上的缺陷必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用,民主的專制似乎不可避免。由此觀之,此種類型的新型民主制度勢必走向民主的反面——民主專制,即“51%的暴政”。

2、競爭角逐下的矛盾沖突。就其基本性質(zhì)而言,民主是一種為權(quán)力而競爭的制度化體制。沒有競爭和沖突,就沒有民主政治。而任何認可政治沖突的國家都冒著這樣的風(fēng)險:社會變得如此緊張、充滿矛盾和沖突,以至于社會的和平和政治的穩(wěn)定都將陷于危境。事實上,矛盾和沖突在民主制度創(chuàng)新中是或明或暗地廣泛存在著。對此,有學(xué)者頗有感觸地說道:“從步云直選到巴中等地黨委書記公推公選到雅安黨代會常任制的推行,直至新都經(jīng)驗全省范圍內(nèi)推廣,四川不缺少制度創(chuàng)新。這種漸進式改革最大的好處是可以有選擇地避開一時無法解決的矛盾,選擇執(zhí)政黨和政府能夠承受的路徑進行,但最大的不足,又恰恰是因為對一些尖銳矛盾有所回避,使得改革在局部停滯不前?！?注:轉(zhuǎn)引自于津濤《新都直選黨委書記,經(jīng)驗擬在高層面部署》,《瞭望東方周刊》2005年11月9日。)其“尖銳矛盾有所回避”無疑會醞釀更深層次的矛盾和沖突,成為社會不穩(wěn)定的根源。這種應(yīng)急式的民主無意于根本問題的解決。據(jù)2003年遂寧市統(tǒng)計,在選舉領(lǐng)域,該市受宗族勢力、黑惡勢力干擾明顯或較明顯的村占10%左右。問卷調(diào)查中,有20.45%的人認為,在推進農(nóng)村基層民主過程中,宗族勢力、黑惡勢力等與農(nóng)民群眾的利益沖突集中在“選舉權(quán)”上。同時,宗族勢力、黑惡勢力還借選舉之機對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進行滲透,在一些民主的選舉、決策、監(jiān)督、管理中,甚至導(dǎo)致惡性的刑事案件發(fā)生。據(jù)四川省2000年的調(diào)查(注:中共四川省委組織部課題組:《推進農(nóng)村基層民主過程中的利益沖突與協(xié)調(diào)問題研究》,《馬克思主義與現(xiàn)實》2003年第2期。),當(dāng)時村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的村僅占5%左右。而3年后對遂寧市的調(diào)查顯示,約有29.5%的村兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)。近年來因兩委利益沖突引發(fā)的惡性案件或群體性事件時有發(fā)生。極端的例子如四川省宜賓市珙縣珙泉鎮(zhèn)下壩村村委會主任胡明軍,為擺脫村黨支部對村級財務(wù)收支的管理與監(jiān)督,達到侵占集體資產(chǎn)的目的,竟雇兇殺害村黨支部書記周加富。這類典型案例在全國是屢見不鮮(注:據(jù)報道,河北省農(nóng)民周長順抱怨村級選舉不公平,幾天后,周長順本人及60歲的妻子和兒媳慘遭殺害。周長順不到3歲的孫子后來因遭斧砍死在醫(yī)院里。而在河北省另一座村鎮(zhèn)——九州鎮(zhèn),李愛國的兄弟2007年曾因協(xié)助罷免了該村的腐敗村長而慘遭謀殺。新疆政府網(wǎng)站的一篇評論說:“暴力行為不斷增加,謀殺案發(fā)案量也在不斷上升,其起因是村級選舉。”(《中國村級選舉制度有待完善》,《參考消息》2009年3月15日第8版。))。

3、同意掣肘下的低度效能。政治學(xué)理論普遍認為,民主政治并不能保證產(chǎn)生最好、最有效率的決策,也不必然帶來令人滿意的結(jié)果。“許多人以為民主程序既然是目前最合理的程序,那么根據(jù)民主程序所得到的結(jié)果應(yīng)該也是最好的結(jié)果。譬如,在普選制度及自由競爭之下,我們期待選出一個最孚眾望、最有才干的領(lǐng)袖,但我們幾乎注定會失望的?！?注:江宜樺:《自由民主的理路》,新星出版社2006年版,第45頁。)據(jù)調(diào)查(注:據(jù)李俊在遂寧船山區(qū)的訪談,編號:SuiN-C-20090315-2。),2005年遂寧船山區(qū)光明村公推直選黨支部書記,由于光明村有一條高速公路的阻隔,使得村民們出行很不方便,因此,村民們急切需要解決這一難題。在公選時,年僅23歲的退伍軍人李健迎合了村民們的愿望,許諾“如若他當(dāng)選,將在溪河上架一座橋”,結(jié)果當(dāng)選了。而僅憑他的能力和巨大的資金需求缺口,他是不可能兌現(xiàn)諾言的。事實上正是如此。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn),村民們對此很不滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的選拔任用中,由于缺乏一套嚴密科學(xué)而又切實可行的程序設(shè)計,因此很難選出德才兼?zhèn)涞母刹縼?。從新都區(qū)公推直選木蘭鎮(zhèn)黨委書記的過程可以看出,從2003年11月26日,由新都區(qū)委組織部開始向上級黨委呈報公推直選木蘭鎮(zhèn)黨委書記的請示,到12月7日產(chǎn)生全國第一位公推直選書記,歷時12天。從整個過程來看,只用12天的時間就完成如此復(fù)雜的程序,能否保證選出一位好書記是困難的。從調(diào)查中所接觸到的一些其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參選者反映的意見看,也確實存在著這樣的問題:比如外地的候選人很難用兩天時間就摸清當(dāng)?shù)氐幕厩闆r并提出科學(xué)合理又切實可行的施政方案;又比如在選舉的過程中,沒有候選人之間的競選和辯論,普通黨員群眾對候選人的選擇實際上是通過候選人的就職演講來確定的。事實上,單憑一個演講并不能把最適合的人選出來。從眉山市黨代會常任制試點運行工作情況看,常任制代表數(shù)量偏多,耗費較大,效能低下(注:2006年,眉山市人代會代表建議、批評和意見87件,政協(xié)提案96件,黨代會提案17件。三次黨代會,黨代表提出提案、意見和建議共54件(參見任中平《四川省基層民主政治建設(shè)制度創(chuàng)新的實踐與思考》,《社會主義研究》2007年第4期)。)。就決策而言,以公民親自參與決策為基礎(chǔ)的直接民主,只能導(dǎo)致效率低下、成本高昂和權(quán)威貶值的政治后果。而民主如果要求每個人都平等地、全心全意地參與政治事務(wù),又勢必造成政治肥大癥,導(dǎo)致社會生活結(jié)構(gòu)的失衡(注:毛壽龍:《盧梭、雅各賓派與民主的歧變》,載《市場邏輯與國家觀念》,生活?讀書?新知三聯(lián)書店1995年版,第139頁。)。由于民主政治不能保證產(chǎn)生良好的政治領(lǐng)袖與公共政策,許多人對民主感到失望。

4、程序鎖鏈下的伴生成本。民主的實現(xiàn),往往需要復(fù)雜的程序,動用大量的人力、物力和財力。近年來,我們在對四川省成都、遂寧、南充、巴中等地進行公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記試點的調(diào)研過程中,發(fā)現(xiàn)這一選舉過程不同程度地導(dǎo)致了成本增加和經(jīng)費緊張的問題。以平昌公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子為例,按照試點實施意見,一次選舉的完成要經(jīng)過公開宣傳、公開報名、資格審查、公推候選人、召開黨員大會直選等諸多環(huán)節(jié)。9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2901名正式黨員參加了黨員大會選舉,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的參會正式黨員為322人,同時,在此之前的推薦會由全體黨員和部分群眾代表(不超過參會黨員人數(shù)的30%)組成,如此一來,兩次會的參會人數(shù)約為1000人次,這樣耗時廢財。據(jù)調(diào)查,平昌縣在進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子公推直選時,縣財政撥付每個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)2萬元作為選舉經(jīng)費,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己還要再籌集一些經(jīng)費。一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直選大約要花費4萬元經(jīng)費(注:任中平:《四川省基層民主政治建設(shè)制度創(chuàng)新的實踐與思考》,《社會主義研究》2007年第4期。)。這對于經(jīng)濟發(fā)展水平低下、負債難以還清的欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講,似乎難以支撐民主制度創(chuàng)新所具有的合法性。最近我們在遂寧的一個鄉(xiāng)村調(diào)查時了解到,一個村支部書記公選也要花費5000元左右(注:據(jù)李俊在遂寧船山區(qū)的訪談,編號:SuiN-C-20090315-3。)。從整個四川的調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于各種民主制度的有效運行都需要一定的人數(shù)比例,因此,很多的選舉活動或評議活動為了保證參選率或到會率,一般都要給到場者5到10元不等的經(jīng)濟補助。加上人力資源的浪費,民主所伴生的有形和無形成本就顯得更為巨大。薩斯認為:“公共部門提供的成本費用,平均比承包商提供服務(wù)的成本費用要高35%-95%?！?注:轉(zhuǎn)引自[美]戴維?奧斯本、特德?蓋布勒《改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》,上海譯文出版社1996年版,第59頁。)在實現(xiàn)民主政治建設(shè)中,為了單方面追求績效,不按照成本—效益的量化標(biāo)準(zhǔn)分析,加大了民主制度創(chuàng)新所帶來的機會成本和邊際成本。

總之,作為一種程序,民主績效的基本標(biāo)準(zhǔn)需要通過“程序可能產(chǎn)生的結(jié)果的正義性”來檢查,無論是羅爾斯還是哈貝馬斯,他們都相信多數(shù)統(tǒng)治的合法性力量來自于“不完美”但“純粹”的程序合理性(注:[德]哈貝馬斯:《后民族結(jié)構(gòu)》,上海人民出版社2002年版,第246頁。)。正如達爾指出的那樣,“即使你相信民主程序是正義的,你還是可能會合情合理地聲稱,一個完全由民主程序決定的決策有時可能在實質(zhì)上是非正義的”(注:Robert Dahl,獳 Preface to Economic Democracy, Cambridge:Polity Press,1985,p.17.)。在基層民主政治的發(fā)展中,缺乏整體聯(lián)動的任何單一舉措,更可能帶來一定的負面效用和消極影響。

三、民主的前景:民主運轉(zhuǎn)的策略

1、發(fā)展民主,必須解決好不同群體之間的利益沖突。推動民主制度發(fā)展的誘因多種多樣,學(xué)界對此的爭論也持久而熱烈。國家民主優(yōu)先論者主張民主的國家建構(gòu)性,認為,在中國,民主只能由國家建構(gòu),走自上而下的道路(注:參見劉松山《民主為什么不能只從基層開始》,《法學(xué)》2007年第3期。)。離開上層國家機構(gòu)民主的發(fā)展,基層民主勢必因受到國家的嵌入而流于形式。美國學(xué)者穆迪在以所謂儒家思想的統(tǒng)治模式研究東亞地區(qū)自上而下的民主發(fā)展時就說,在東亞地區(qū),“那里有著對民主的社會需求,但民主來自上層的推動。公民社會和草根階層自下而上的活動仍然是很弱的”(注:[美]小彼得?J.穆迪:《東亞:自上而下的民主》,載[美]崔華德?威亞爾達《民主與民主化比較研究》,北京大學(xué)出版社2004年版,第93頁。)。對國家的上層推動之于民主發(fā)展的重要意義,亨廷頓也強調(diào):“民主國家不是由肇因建立起來的,而是由肇端創(chuàng)設(shè)的。政治領(lǐng)袖……必須采取行動?！薄霸诘谌ㄖ?創(chuàng)造民主的條件必須存在,但是只有政治領(lǐng)袖愿意冒民主的風(fēng)險時,民主才可能出現(xiàn)?！?注:[美]塞繆爾?亨廷頓:《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》,三聯(lián)書店1998年版,第120-121頁。)穆迪的這種“民主來自上層的推動”和亨廷頓的領(lǐng)袖創(chuàng)造民主的觀念實際上就是強調(diào)民主的國家建構(gòu)性。此種情況下的民主即為“建構(gòu)——順應(yīng)型民主”。與之相對應(yīng),有學(xué)者持相反的觀點,主張中國的民主應(yīng)當(dāng)走自下而上的道路,強調(diào)民主的利益誘因和民眾的需求程度;認為決定能不能推行民主的根本因素不是別的而是利益;認為民主不能憑空建構(gòu),僅憑純粹意識就能產(chǎn)生,只能是人們基于維護自己利益的政治訴求自下而上地產(chǎn)生。民主一旦抽去了利益基礎(chǔ),不但沒有任何意義,還會發(fā)生扭曲和變形。因為,“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關(guān)”(注:《馬克思恩格斯全集》(第1卷),人民出版社1956年版,第178頁。)。只有在民眾基于利益的訴求有著強烈的民主愿望或潛在的民主需求,在國家感到依靠原有的治理模式執(zhí)政成本過大時,民主的治理形式才會應(yīng)運而生。這種“需求——回應(yīng)型民主”的充分發(fā)展是國家走上民主化道路的必然環(huán)節(jié),有著民主本源性的價值意義。中國基層民主的生成和發(fā)展并不完全是外力推動的結(jié)果,而是赤裸裸的利益之爭引發(fā)的產(chǎn)物,參與其中的人們并沒有什么“崇高的理想”或“高尚的目標(biāo)”(注:項繼權(quán):《短缺財政下的鄉(xiāng)村政治發(fā)展——兼論中國鄉(xiāng)村民主的生成邏輯》,《中國農(nóng)村觀察》2002年第3期。)。由此可見,利益沖突是當(dāng)代中國基層民主生成并影響其發(fā)展程度的主要誘因。未來中國基層民主要實現(xiàn)持續(xù)性的發(fā)展,必須妥善解決民主發(fā)展中的利益沖突,實現(xiàn)不同群體之間的利益平衡。

2、發(fā)展民主,必須建立起完善的法治規(guī)章機制。民主政治的負面效用和歷史證明,民主之所以失敗,并不是實踐中民主不足,而是民主過剩,民主權(quán)力沒有得到有效的控制。因為民主的過剩會引起統(tǒng)治的危機,故而“民主在很大程度上需要節(jié)制”(注:[法]米歇爾?克羅齊、[日]綿貫讓治、[美]塞繆爾?亨廷頓:《民主的危機》,求實出版社1989年版,第100頁。)。節(jié)制的方法多種多樣,而法治毫無疑問是最有效的手段。西方政治文明發(fā)展所證實的,“民主涉及權(quán)力的歸屬,法治涉及對權(quán)力的限制”(注:劉軍寧:《共和?民主?憲政》,載于劉軍寧等《市場社會與公共秩序》,生活?讀書?新知三聯(lián)書店1996年版,第43頁。)。法治的制度安排以其限制國家權(quán)力、保障個人人權(quán)的卓越價值可以補救民主制度的種種弊病:一方面,通過法治限制權(quán)力,使權(quán)力健康運行,解決了民主無法解決的自身腐敗問題;另一方面,通過確認一些即使是多數(shù)亦不能侵犯的權(quán)利,法治解決了民主可能對人權(quán)造成的危害。正是因為法治實現(xiàn)了對民主權(quán)力的限制和對個人權(quán)利的保障,從而使法治成為西方政治制度中與民主制度一樣不可或缺的一足,為西方的憲政民主制度提供了重要的維度(注:佟德志:《在民主與法治之間》,人民出版社2006年版,第139頁。)。在現(xiàn)代社會,民主和法治更是唇齒相依,法治之于民主異常重要。缺失了法治的約束,民主必將脆弱不堪,甚至歸于失敗。為了磨合人們政治意識上重民主、輕法治的傾向,哈耶克曾建議使用“demoarchy”來替代“democracy”(注:[英]哈耶克:《法律、立法與自由》(第2、3卷),中國大百科全書出版社2000年版,第324-327頁。)。在他看來,前者具備了“民主”加“法治”的意義,從而完整地表達了憲政民主的真諦?，F(xiàn)實中國基層民主政治建設(shè)尚未提上法治的日程,基層民主政治建設(shè)的創(chuàng)新及實踐更多依靠的是政策文件,因而在取得績效的同時也常常失范,潛伏著危機。為此,未來中國的基層民主政治要長效發(fā)展,必須著力構(gòu)建完善的法治規(guī)章機制,運用法治的武器來規(guī)范民主、約束民主乃至防范民主,使之不至于蛻變?yōu)閴褐谱杂傻恼喂ぞ?為民主保駕護航。

3、發(fā)展民主,必須注意模鑄適合于中國的濃厚民主文化。民主文化對民主政治的生成和發(fā)展至關(guān)重要。如果公民和領(lǐng)導(dǎo)人對民主的觀念、價值和實踐給予強有力的支持,并將這些信念和傾向代代相傳,融入到國家的文化中去,生成一種民主的政治文化,民主制度有這種文化上的長期支持,其發(fā)展前景就比較好。對此,政治文化大師阿爾蒙德深有體會:“一個穩(wěn)定的和有效率的民主政府,不光是依靠政府結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu):它依賴人民所具有的對政治過程的取向——即政治文化。除非政治文化能夠支撐民主系統(tǒng),否則,這種系統(tǒng)獲得成功的機會將是渺茫?！?注:[美]阿爾蒙德、維巴:《公民文化:五個國家的政治態(tài)度和民主制》,東方出版社2008年版,第443頁。)“民主的信息和政治文化”因而是民主的關(guān)鍵性條件,能夠為民眾忠于民主程序提供充分的情感和認知支持。學(xué)者達爾在《民主的鞏固》中認為,所有的政治體制(包括民主體制在內(nèi))遲早都要面臨嚴重危機,牢固的民主文化將有助于民主國家度過危機,因此,民主的鞏固不僅涉及到體制、程序,更重要的是需要強固的民主文化來鞏固民主(注:Robert A. Dahl: “Development and Democratic culture”,Larry, Diamond, and Marc, F. Plattner, etc.,獵onsolidating the Third Wave Democracies, The Johns Hopkins University Press, 1995,p.350.)。民主文化越濃烈的地方,民主政治的生成和發(fā)展就越迅速、持久和深入。在中國的基層,隨著民主知識的宣傳動員和民主技術(shù)的踐行訓(xùn)練,民眾已從一系列的民主形式中慢慢地將民主內(nèi)化為自己的生活習(xí)慣和行為取向,民主文化氛圍越來越濃厚,對基層民主政治的發(fā)展起了重大的推動。四川的基層民主創(chuàng)新實踐印證了經(jīng)濟是否發(fā)達不是搞不搞民主的決定性因素,但民主文化的發(fā)達程度卻至關(guān)重要。調(diào)查證明,民主勢頭浩浩蕩蕩,民主意識和民主文化特別濃烈的地方,民主政治的發(fā)展勢頭就普遍較好,不僅生根發(fā)芽,還不斷推陳出新。通過一連串的社會化機制,民主在這些地方已被廣為接受;而民主文化相對薄弱的地方,民主政治的發(fā)展?fàn)顩r就不太樂觀,給民主政治的實踐造成巨大障礙。為此,未來中國基層民主政治建設(shè)還必須著力模鑄一種有助于推進民主的文化。畢竟,“民主的可持續(xù)性意味著通過教育及其可以支配的一切手段來培養(yǎng)和加強一種民主的文化”(注:聯(lián)合國開發(fā)計劃署:《2002年人類發(fā)展報告:在碎裂的世界中深化民主》,中國財政經(jīng)濟出版社2002年版,第45頁。)。

總之,民主機制的優(yōu)化和完善是一個漸進的歷史過程。在現(xiàn)代世界,除了民主之外的其他政府制度都不具有民主所享有的正當(dāng)性。無疑民主以及民主所包含的政治自由與基本人權(quán)已成為了一種普遍愿望。政治輿論調(diào)查表明,在不同的國家,有80%、85%或者90%的人口喜歡民主,民主如今是惟一在全球范圍內(nèi)具有正當(dāng)性的政府形式(注:[美]霍華德?威亞爾達:《民主與民主化比較研究》,北京大學(xué)出版社2004年版,第3頁。),民主化也已成為“一項全球性的運動”(注:[美]塞繆爾?亨廷頓:《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》,生活?讀書?新知三聯(lián)書店1998年版,第25頁。)而被全世界的人們所青睞。但是,民主本身所具有的消極效用和民主的地方性使得民主需要不斷地改進,而這一改進的過程永無止境。任何推行民主的國家,都必須正視民主的績效,根據(jù)本國的國情不斷予以完善,推進作為價值和技術(shù)的民主的完美契合。同樣,中國也不能例外。

(責(zé)任編輯:李 申)