趙秀芳

【摘要】 公益性非營利組織由于其特有的社會公益性彌補了政府和市場的缺陷，在構建和諧社會、救助受災群體中發(fā)揮了重要的作用。文章在剖析公益性非營利組織財務治理特征的基礎上，對我國公益性非營利組織財務治理現(xiàn)狀進行了分析，并提出相應的治理對策。

【關鍵詞】 公益性非營利組織；財務治理； 現(xiàn)狀；對策

非營利組織（NPO）是一種介于政府與企業(yè)之間，不以營利為目的、旨在為社會公眾提供服務的社會公益組織，具有正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性等6個基本特征（薩拉蒙，1995）。作為政府和市場之間的“第三部門”，公益性非營利組織以其特有的社會公益性彌補了政府與市場的不足和缺陷，在構建和諧社會、救助受災群體中發(fā)揮了重要的作用。本文在剖析公益性非營利組織財務治理特征的基礎上，對我國公益性非營利組織財務治理的現(xiàn)狀進行了分析，并提出相應的財務治理對策。

一、公益性非營利組織的財務治理特征

公司財務治理是相關利益主體之間責、權、利相互制衡的一種制度安排，主要通過對財務信息的生成程序、生成質量以及呈報機制進行規(guī)范，運用各項財權制度，解決由于信息不對稱而導致的剩余索取權與控制權的合理配置問題，實現(xiàn)有效治理的目標。在公司財務治理中，財務報表的真實性和準確性是保障治理有效的重要前提。當然，治理中也要借助公司外部的市場力量，對公司內部各財權持有人的工作態(tài)度和工作質量進行有效的市場制約，用嚴刑峻法和高昂的違規(guī)成本來迫使管理者執(zhí)行制度。

公益性非營利組織的資金來源大多為捐贈，因此資金的提供者對于組織的財產(chǎn)并不享有所有權，其財務管理的目標為獲取并有效使用資金，以最大限度地實現(xiàn)組織的社會使命；管理的主要內容是收入與支出的管理。與公司財務治理比較，公益性非營利組織的財務治理具有以下幾個方面的特征：

（一）特殊產(chǎn)權下剩余要求權的缺失

在公司制企業(yè)，所有權與受益權主體是一致的，公司治理的核心在于剩余索取權和剩余控制權的匹配問題。而非營利組織的特殊性緣于捐贈行為帶來的代理問題 （法瑪和詹森，1983）。在非營利組織的代理關系中，資源提供者提供了組織賴以存在的捐贈性經(jīng)濟資源，卻不提出剩余要求權，理事會和管理者具體代理資源的公益性使用，委托權、受托權、受益權以相互獨立的形式存在，由此造成受益權與控制權分離、使用權受限以及受益主體虛擬化（王名、賈西津，2003）。產(chǎn)權的不明晰導致了代理問題的產(chǎn)生，引發(fā)了信息不對稱導致的管理與財務腐敗，最終產(chǎn)生公眾對非營利組織的信任危機。

（二）特殊的理財目標和信息披露要求

西姆和斯格爾（1997） 通過對比非營利組織與營利組織的財務

管理目標后認為，非營利組織的財務管理目標是保持組織的穩(wěn)定和發(fā)展，進而實現(xiàn)組織的行為目標和社會責任；于國旺（2007） 針對非營利組織內部財務治理的改善問題，提出非營利組織在財權上也具有所有權、控制權與受益權“三權分離”的特點，認為社會公眾也是非營利組織的利益相關者之一。因此，為保證非營利組織的正常運行，管理者必須向捐贈人保證其投入的資源沒有被侵占，必須向捐贈人和社會公眾披露捐贈資源的使用情況及使用效果，確?！肮娈a(chǎn)權”責任的實現(xiàn)。

（三）特殊的治理結構和治理機制

公司治理是指公司相關利益者對經(jīng)營者的一種監(jiān)督和制衡機制，可以歸納為一種法律、文化和制度性安排的有機整合。從非營利組織的相關利益群體角度來看，非營利組織財務治理的結構應該是由非營利組織受益人的代理人（非營利組織理事會的理事）以及捐贈者在理事會決策中的權利和天賦特權，集中思考相關利益群體對經(jīng)營者的一種監(jiān)督和制衡機制，包括非營利組織理事會與捐贈者的權利和責任、治理接管原則、政府部門的作用與影響、非營利組織領導人的報酬等。為確保治理規(guī)范、有效，必須制定相應的財務治理機制，其中財務監(jiān)督與激勵是核心內容。

（四）特殊的治理環(huán)境

詹森（1983）認為，組織治理的力量有4種：外部控制系統(tǒng)中的資本控制市場、司法系統(tǒng)、產(chǎn)品要素市場及內部控制系統(tǒng)。對于公益性非營利組織來說，其資金來源于捐贈和提供服務所獲得的收入，不通過資本市場融資；由于組織管理者的機會行為差異以及政府法律的不健全，司法控制很難對管理者的行為進行約束；產(chǎn)品和要素市場主要通過市場競爭來評價組織對資源的運用效率，而公益性非營利組織不在競爭市場中正常交易，要素市場不適用于非營利組織。因此，政府法律法規(guī)和監(jiān)控體系的完善，以及非營利組織內部控制系統(tǒng)的健全，是確保公益性非營利組織財務治理目標得以實現(xiàn)的兩大要素。

綜上，公益性非營利組織由于特殊的產(chǎn)權關系，導致其財務治理完全不同于公司財務治理。然而，與上市公司一樣，非營利組織也具有公眾產(chǎn)權特性，盡管出資者不求回報，但同樣關注出資財產(chǎn)的使用情況，需要向出資者披露財務信息。因此，根據(jù)公益性非營利組織的特點，并結合其發(fā)展現(xiàn)狀提出相應的財務治理對策，必將對非營利組織的財務活動具有重要指導意義。

二、我國公益性非營利組織的財務治理現(xiàn)狀

弗魯姆金和凱姆（2000）認為，非營利組織的治理主要涉及兩個問題：一是建立非營利組織的合法性和捐贈者的信心問題；二是提高非營利組織的運作效率問題。筆者認為，這些問題在我國的公益性非營利組織的實踐中也同樣存在。為進一步發(fā)現(xiàn)公益性非營利組織在財務治理方面存在的問題，筆者以浙江紹興的公益性非營利組織為例，對其從產(chǎn)權特征、類型、主要服務對象、資產(chǎn)規(guī)模及來源構成、內部控制制度建設、項目資金使用情況、信息披露情況以及有無項目審計和年度審計、績效預算與評價體系的構建情況等方面進行了調研。發(fā)現(xiàn)目前公益性非營利組織的主要問題有：

（一）“官民二重性”產(chǎn)權特征阻礙了組織的市場化發(fā)展

從調研情況來看，各地的公益性非營利組織（主要是慈善總會）看似民間組織，實則由政府托管，“政府行為”大于“公益性行為”。其會長一般由民間企業(yè)家擔任，但實際的管理決策權基本屬于民政局，一般由民政局領導兼任。除政府托管的慈善總會外，其它公益性非營利組織的數(shù)量很少。究其原因，主要是由于現(xiàn)行法規(guī)和政策上的嚴格的制度限制。我國政府對公益性非營利組織實行雙重管理體制、分級管理原則和非競爭性原則。由于門檻高、限制多，在相當程度上限制了普通民眾成立公益性非營利組織的積極性，即便設立，也無法通過登記注冊來獲得合法地位。因此，目前真正的民間自發(fā)性的公益性非營利組織的建立缺乏良好的治理環(huán)境，未得到很好的培育。政府行為阻礙了組織的市場化發(fā)展。

（二）政府對組織運營監(jiān)管不力，缺乏良好的財務治理環(huán)境

從調研情況看，各地非營利組織雖然登記成立不太容易，但成立以后，除了象征性地接受財務管理方面的“年檢”之外，沒有任何日常性的評估和監(jiān)督管理方面的制度約束。這么做的結果，是使得整個非營利組織內部良莠皆存。近來頻頻出現(xiàn)的公益腐敗現(xiàn)象，實際上已經(jīng)損害了真正的公益組織。另外，在基本制度建設方面，如理事會制度、社會監(jiān)督機制、財務公示制度等方面，現(xiàn)行法規(guī)和政策并沒有對其提出具體、明確的要求，使得公益性非營利組織各行其是、無所適從。

（三）基層慈善組織運作簡單，財務治理規(guī)范流于形式

根據(jù)慈善組織的要求，各地慈善機構都建有會員大會、董事會以及經(jīng)理，機構設置比較完備，內部控制制度也比較完善。慈善基金管理者要求政府提供年度審計和披露會計信息，但由于“不作為”的態(tài)度導致沒有很好地發(fā)動民間慈善捐款，資金匱乏，難以真正發(fā)揮慈善組織的功能作用。雖然組織負責人非常歡迎政府審計并愿意披露會計信息，但其審計和要求披露的目的僅僅為了表明自身沒有互惠交易和腐敗現(xiàn)象。

（四）財務管控體系不夠完善

調研發(fā)現(xiàn)，各地公益性非營利組織的財務管控體系尚未完全建立。1.籌資能力缺乏，組織資金供給不足。在目前的政府主導模式下，慈善捐款的來源十分單一，除了由政府發(fā)動的帶有半強制性質的捐款外，來自于民間的自發(fā)捐款很少（突發(fā)事件捐款除外）。2.對慈善項目經(jīng)費的使用沒有計劃和預算，也不作投資項目的可行性分析；閑余資金不作投資，只存于銀行，導致資金使用效率低下。3.沒有建立起有效的績效考評體系。慈善項目做多做少一個樣，不進行慈善項目計劃，也不考評管理績效，導致大多數(shù)慈善機構管理者 “不作為”。

三、解決公益性非營利組織財務治理問題的對策

上述公益性非營利組織中存在的問題，既有政府制度規(guī)范方面的原因，也有組織內部財務治理的原因。為解決上述問題，筆者提出以下相關對策：

（一）放寬進入門檻，培育純民間的慈善組織

由于政府設置了較高的進入障礙以及政府主導的“官民二重性”非營利組織的存在，導致目前非營利組織 “不作為”，嚴重影響了民間慈善事業(yè)的發(fā)展。政府應該放低門檻，通過加強制度的完善來培育市場環(huán)境，逐步退出慈善事業(yè)，最后形成純民間的可持續(xù)發(fā)展的慈善組織。

（二）加強制度規(guī)范和政府及社會監(jiān)管

公益性非營利組織承擔著公共財務受托責任，必須向公眾披露財務信息。信息必須經(jīng)過注冊會計師的獨立審計，其運作過程和結果要接受社會的監(jiān)督。為了保證公開信息的統(tǒng)一性和可比性，政府必須制訂非營利組織披露信息的相關內容、標準及披露時間、地點等，建立相應的適合非營利組織的獨立的財務和審計制度。從國際經(jīng)驗看，社會監(jiān)督也是一個不可替代的機制。1.建立、強化外部審計，通過注冊會計師，對企業(yè)報表及突發(fā)項目進行審計，提高社會對組織的信任。2.可疏通舉報渠道，鼓勵媒體監(jiān)督，將公眾資金的使用情況進行監(jiān)督，防止違法事件的發(fā)生。3.保持司法獨立，一旦發(fā)生違法行為，嚴懲不怠。通過社會監(jiān)督，樹立并保持公益性非營利組織的社會誠信形象，為其可持續(xù)發(fā)展爭取更多的社會支持。

（三）建立健全組織的財務管理體系

1.采取措施提高非營利組織的籌資和增值能力，解決組織資金的供給問題。通過市場化運作方式，爭取更多的慈善捐款；對閑余資金進行投資和運作，提高資金的使用效率。2.建立和完善預算管理制度。要求年初制定預算計劃，加強收支管理，對日常開支執(zhí)行規(guī)范的審批程序。3.建立有效的績效預算考評體系。根據(jù)預算落實和執(zhí)行情況，按年終決算結果進行績效考評，既提高管理者的積極性，也保證了預算資金的高效使用。

（四）逐步完善組織的財務治理結構和機制

完善的財務治理結構和機制或許與現(xiàn)實的公益性非營利組織還有一段距離，但應該是所有的公益性非營利組織共同努力的目標。關于財務治理結構，一般來講，成熟、完善的公益性非營利組織的財務治理結構由會員代表大會、理事會、經(jīng)理層與監(jiān)事會等組成。當然，在非營利組織不同的發(fā)展階段，其財務治理結構的建立可能會有所側重，如在初創(chuàng)期與生存期，主要致力于決策機構與執(zhí)行機構的建立，而且分離程度低；而在發(fā)展期及穩(wěn)定期，隨著外部監(jiān)督及內部問責程度的提高、組織規(guī)模的擴大，決策層與執(zhí)行層人員與決策內容的分離程度加快，交叉情況逐步減輕。公益性非營利組織的財務治理機制一般包括財務決策、監(jiān)督與評價機制3個方面，從事前、事中、事后3個方面對組織資源的取得和使用情況進行管理，保證決策授權、執(zhí)行與監(jiān)督的分離。1.通過財務授權方式規(guī)定各層次的決策地位和能力，在項目決策時采取招投標方式，確保非營利組織應對重大事項、一般事項和基礎性事項時的決策效率。2.通過完善內部控制機制，在非營利組織內部建立覆蓋所有職能部門、所有業(yè)務環(huán)節(jié)、所有工作崗位、所有工作人員的協(xié)調和控制機制。常規(guī)性事項通過預算和程序控制以及內部審計監(jiān)督；特殊性項目要求通過外部審計監(jiān)督。通過有效整合組織資源，實現(xiàn)組織的高效運行。3.通過目標導向的績效評價與激勵機制，提高管理者的積極性。

綜上，筆者認為，通過政府和組織的共同努力，建立規(guī)范的財務治理結構，一方面，可以促進公益性非營利組織效率的提高，增強組織的公信力建設，提升組織在社會大眾中的形象和品牌效應；另一方面，保證了決策和執(zhí)行的正確有效分離，避免由于權力過于集中產(chǎn)生決策失誤。而且，有效的財務治理還能使組織適應社會外部對其財務公開、透明的要求，逐步實現(xiàn)信息的公開，促使公益性非營利組織內部相關人員廉潔自律，促進公益性非營利組織管理水平的提高。●

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