付玉冰

摘 要 政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國(guó)家服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對(duì)象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價(jià)值取向。在社會(huì)主義初級(jí)階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國(guó)家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)衡量。

關(guān)鍵詞 行政管理 服務(wù) 衡量尺度

中圖分類號(hào)：D669．9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

在黨的十六屆六中全會(huì)上胡錦濤總書記提出：“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，是我們黨從全面建設(shè)小康社會(huì)、開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的全局出發(fā)提出的一項(xiàng)重大任務(wù)，適應(yīng)了我國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期的客觀要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的根本利益和共同愿望?！痹谏鐣?huì)主義初級(jí)階段，為公民服務(wù)，為國(guó)家服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，將是服務(wù)行政的主要對(duì)象；而效率與效益，將是服務(wù)行政的價(jià)值取向：判斷服務(wù)行政的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國(guó)家的綜合國(guó)力，是否有利于提高人民的生活水平。判斷服務(wù)行政的最終標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

一、服務(wù)：政府管理的職能構(gòu)想

管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。

（一）管理就是服務(wù)。

管理是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會(huì)主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國(guó)家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無(wú)謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來(lái)，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。管理的實(shí)質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。

（二）服務(wù)是政府職能的必然選擇。

政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會(huì)之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過(guò)是服務(wù)的對(duì)象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會(huì)組織中的一種，也是為社會(huì)需要而存在，為社會(huì)利益而存在。因而，它必須為促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會(huì)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，為社會(huì)和公眾提供服務(wù)行政。服務(wù)是政府的首要職能。最終實(shí)現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。

（三）轉(zhuǎn)變觀念。

“小政府”與“大服務(wù)”在理論和實(shí)踐上要成為政府職能的必然取舍。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管。我們的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和控制且對(duì)政府過(guò)分依賴。公民更是“勢(shì)單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒(méi)意識(shí)到自己的權(quán)力，自然也不對(duì)政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力?，F(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹(shù)立新的行政理念，從制度和體制及運(yùn)作機(jī)制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認(rèn)識(shí)自己和爭(zhēng)取自己的權(quán)力，主動(dòng)要求政府提供服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。

二、政府服務(wù)對(duì)象的確定

既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰(shuí)服務(wù)呢？

（一）為公民服務(wù)。

從政治學(xué)角度理解：政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來(lái)自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，構(gòu)建和諧的社會(huì)秩序，充當(dāng)公民的忠實(shí)“公仆” 眾所周知，政府機(jī)關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，它們的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動(dòng)靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來(lái)供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。

（二）為國(guó)家服務(wù)。

行政管理是國(guó)家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過(guò)自身的管理活動(dòng)來(lái)發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的職能，執(zhí)行國(guó)家的意志。它不可能脫離國(guó)家而獨(dú)立存在。任何行政管理活動(dòng)都服從于國(guó)家、服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)。行政管理在本質(zhì)上是為國(guó)家服務(wù)的，政府代表并為國(guó)家的利益開(kāi)展活動(dòng)。任何國(guó)家都有安全的需要，從內(nèi)外兩個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)。內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國(guó)內(nèi)穩(wěn)定。政府為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部安全，維護(hù)統(tǒng)治，一方面要代表國(guó)家利用暴力工具強(qiáng)制被統(tǒng)治階級(jí)服從國(guó)家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)的反抗。另一方面則采取改善社會(huì)福利事業(yè)等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護(hù)國(guó)家內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為社會(huì)的和諧、穩(wěn)定起到穩(wěn)定器的作用 。外部安全就是要保證國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國(guó)侵犯，維護(hù)國(guó)家的尊嚴(yán)。

為社會(huì)服務(wù)政府職能除了為國(guó)家服務(wù)和具有強(qiáng)制性的一面之外，還具有為社會(huì)服務(wù)的非強(qiáng)制性的一面，這是由國(guó)家和社會(huì)關(guān)系決定的。政府則代表國(guó)家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場(chǎng)服務(wù)，如“培育市場(chǎng)體系、制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場(chǎng)缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會(huì)良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會(huì)的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。

三、效率與效益：政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判

行政效率與效益是服務(wù)行政的核心問(wèn)題，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過(guò)效率與效益這一對(duì)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好服務(wù)行政追求的目標(biāo)。

（一）效率與效益的可比性。

廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會(huì)和政治價(jià)值，看其是否達(dá)到了有益于社會(huì)，能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人謀福利的既定價(jià)值目標(biāo)，即“效益”，這是對(duì)行政效率的社會(huì)性評(píng)價(jià)。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但問(wèn)題還有另一面，如果行政服務(wù)活動(dòng)遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會(huì)帶來(lái)不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來(lái)，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會(huì)給國(guó)家、社會(huì)和人民的利益帶來(lái)重大損失。

（二）短期與長(zhǎng)期的統(tǒng)一性。

衡量服務(wù)行政的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。有些行政活動(dòng)剛開(kāi)始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時(shí)間的推移，條件的日趨成熟，效率會(huì)逐步提高，效益也會(huì)日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對(duì)效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長(zhǎng)期的效率和效益。任何放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的高效率和高效益。應(yīng)把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)些，把長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)行政的短期與長(zhǎng)期效率和效益的統(tǒng)一。

（三）以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度。

效率和效益的統(tǒng)一及二者長(zhǎng)期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判原則問(wèn)題。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，終極目的是要實(shí)現(xiàn)高效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)綜合國(guó)力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)進(jìn)行衡量。

構(gòu)建和諧社會(huì)，是我們黨在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，順應(yīng)歷史發(fā)展，堅(jiān)持以人為本，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀提出的重大戰(zhàn)略舉措。既然強(qiáng)調(diào)政府行使職權(quán)的目的不再僅僅是為了“管理”而是更有效地為全體人民和整個(gè)社會(huì)提供最好的服務(wù)，一切工作是非得失都要根據(jù)“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷， 政府服務(wù)都要服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)，這也是對(duì)政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價(jià)值評(píng)判。才能保證在政府與公眾之間建立一種和諧一致的良好關(guān)系，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者單位： 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院 行政管理專業(yè)）

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