彭青松

摘 要 本文通過對綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的概述、面臨的憲法問題以及應(yīng)對措施等方面的討論，力圖在憲法層面上對這一新鮮事物進(jìn)行一定的分析，使綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)更加有效地推動中國的憲政建設(shè)。

關(guān)鍵詞 綜合配套改革試驗(yàn)區(qū) 憲法評價

中圖分類號：D035．5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的概述

2005年6月21日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)。至此，中國第一個“國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”落戶浦東。2006年5月26日，國務(wù)院又正式發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》，批準(zhǔn)天津?yàn)I海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，要求天津?yàn)I海新區(qū)在一些重大的改革開放方面先行先試，在新時期為全國改革開放起到示范作用。2007年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)重慶市與成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這是我國在新的歷史時期加快中西部發(fā)展，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。2007年12月，位于中部腹地的武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭城市群成為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。

武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)的主要內(nèi)容是:按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的總體目標(biāo)，以武漢市為主體，發(fā)揮武漢在城市圈中的龍頭和輻射作用，同時增強(qiáng)武漢城市圈內(nèi)城市在產(chǎn)業(yè)、金融、交通等方面的關(guān)聯(lián)度，通過改革縮小城鄉(xiāng)差別。只要有利于建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型體制機(jī)制，就要大膽試驗(yàn)，率先突破。”綜改區(qū)應(yīng)當(dāng)深入貫徹兩型這一指導(dǎo)思想，讓武漢城市圈的整個社會經(jīng)濟(jì)建立在節(jié)約資源的基礎(chǔ)上，讓生產(chǎn)和消費(fèi)活動與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)面臨的憲法問題

（一）綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)設(shè)置主體的問題。

就現(xiàn)有實(shí)踐來看，我國在綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立主體選擇上一直采用由國務(wù)院或直接由國家發(fā)展改革委員會決定。從以往設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)踐來看，1980年8月26日，第五屆全國人大常委會第15次會議批準(zhǔn)國務(wù)院的決定，在廣東省的深圳、珠海、汕頭和福建省的廈門建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1988年4月13日，七屆人大一次會議決定設(shè)立海南省，建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)。這五個經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立均采用了由全國人大及其常委會決定的形式。

一般認(rèn)為，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的本質(zhì)并無二致，只是在改革的廣度、深度上有所區(qū)別，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的提出并形成政策則是2005年，此時我國改革開放已有20多年歷史，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制正在不斷完善，前者主要是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，功能上利用區(qū)位優(yōu)勢，對外開放，引進(jìn)外資，促進(jìn)出口，后者則側(cè)重于體制的改革創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治和社會等各方面體制配套改革，筆者認(rèn)為由國務(wù)院來設(shè)立綜合改革配套實(shí)驗(yàn)區(qū)是不合適的。我國憲法以及相關(guān)法律并未授權(quán)國務(wù)院可以決定設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，全國人大及其常委會也并沒有通過任何決議授權(quán)給國務(wù)院可以決定設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。從綜合配套改革可能涉及的問題來看，絕不僅僅是一個簡單地一個領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作，而是涉及許多國家基本法律制度的變通，因此，國務(wù)院或者國家發(fā)展改革委員會作為綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)置主體在立法層面上看是不合適的，筆者認(rèn)為需要上升到更高的立法主體，由他們通過立法來設(shè)置綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，那么綜合改革配套實(shí)驗(yàn)區(qū)的法律設(shè)置主體的問題就可迎刃而解。武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)也是在這種歷史背景下設(shè)立的。應(yīng)當(dāng)說國務(wù)院是基于武漢城市圈這一特有的地理位置而設(shè)立的武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，那么同樣也與其它幾個綜改區(qū)存在設(shè)置主體的問題。

（二）設(shè)置主體的立法權(quán)限問題。

在民主代議制下，通常會由人民選舉出自己的代表組成代議機(jī)關(guān)，由這一機(jī)關(guān)代表人民決定共同體中重要的事項(xiàng)，以保證人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但是代議機(jī)關(guān)的活動也存在決策效率低等弱點(diǎn)，對于瞬息萬變的現(xiàn)代社會公共管理捉襟見肘，于是就只能由一個其選出的政府代為行使管理權(quán)。

如果說經(jīng)濟(jì)特區(qū)采用由全國人大及其常委會決定成立是可取的，那么，在綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立上由全國人大及其常委會決定則是合乎邏輯的選擇。我國憲法以及相關(guān)法律并未授權(quán)國務(wù)院可以決定設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，全國人大及其常委會也并沒有通過任何決議授權(quán)給國務(wù)院可以決定設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。從綜合配套改革可能涉及的問題來看，絕不僅僅是一個簡單地一個領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作，而是涉及許多國家基本法律制度的變通，因此，不宜由國務(wù)院或者國家發(fā)展改革委員會享有設(shè)立綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的決定權(quán)。武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的第四個綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國務(wù)院同樣也沒有設(shè)立武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的權(quán)限，也就是說武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)同其它幾個綜改實(shí)驗(yàn)區(qū)一樣，設(shè)置的主體在法律上并沒有依據(jù)。

（三）綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)行政管理區(qū)劃的地位問題。

從現(xiàn)有的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐來看，既有上海浦東新區(qū)這樣的直轄市區(qū)級的試驗(yàn)區(qū)，也有天津?yàn)I海新區(qū)這樣的并不屬于現(xiàn)行憲法體制下任一級別的試驗(yàn)區(qū)，又有重慶市這樣的直轄市級試驗(yàn)區(qū)，還有省政府所在的成都市這樣的市級試驗(yàn)區(qū)，更有武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭城市群這樣的城市群試驗(yàn)區(qū)，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在行政區(qū)劃上的復(fù)雜性，對于我們在綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的有關(guān)體制設(shè)置上毫無疑問會造成不少困難，如何有效地厘清這些不同級別的試驗(yàn)區(qū)相關(guān)問題，對于我們順利展開綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)具有重要意義。此外，行政區(qū)與功能區(qū)的交相混雜，使得綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的行政管理區(qū)劃更為復(fù)雜。武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是以武漢為主體，以鄂州，黃石等周邊城市為依托的“8+1”城市圈建立起來的，在行政管理區(qū)劃上各個城市是獨(dú)立的，武漢綜改區(qū)內(nèi)部在行政上如何運(yùn)轉(zhuǎn)，在法律上整個綜改區(qū)是究竟是一個怎樣的地位，在目前的情況下也是懸而未決的問題。

三．綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)憲法困境的應(yīng)對措施

（一）尊崇憲法的權(quán)威，取得憲法依據(jù)。

全國人大及其常委會作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該充分行使我國《憲法》賦予的權(quán)力，在涉及綜合配套改革試驗(yàn)這種關(guān)乎國家基本法律制度的變通執(zhí)行問題上，必須行使其決定權(quán)，并在必要的時候授予綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在地的省、市人大常委會制定相關(guān)的地方性法規(guī)，在綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在的省市人大常委會則應(yīng)該充分行使其作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，該立法則立法，該行使決定權(quán)則行使決定權(quán)，由于中央不可能在綜合配套改革初始即對改革試驗(yàn)進(jìn)行具體規(guī)定，大部分的試驗(yàn)只能依靠地方權(quán)力機(jī)關(guān)參照當(dāng)?shù)氐那闆r予以規(guī)定。作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)義不容辭地承擔(dān)這一任務(wù)，不能一味地交由同級政府或試驗(yàn)區(qū)政府自行制定相關(guān)文件并自行實(shí)施。當(dāng)然，全國人大及其常委會以及各級人大常委會并不是在其行使立法權(quán)、決定權(quán)或予以授權(quán)之后就可以高枕無憂了，還應(yīng)當(dāng)對綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所進(jìn)行的改革試驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督。

國務(wù)院作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也即最高國家行政機(jī)關(guān)，擁有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國各綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行改革試驗(yàn)的權(quán)力，盡管如此，國務(wù)院也必須嚴(yán)格按照憲法第八十九條“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”的規(guī)定來行使職權(quán)，不能行使應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在省、市政府也應(yīng)該嚴(yán)格遵守全國人大及其常委會的授權(quán)決定以及同級人大及其常委會的立法性法規(guī)，以及相關(guān)的授權(quán)決定，不可任意擴(kuò)大授權(quán)范圍。筆者認(rèn)為，武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)同其它實(shí)驗(yàn)區(qū)一樣，應(yīng)該首先遵循憲法的基本原則，取得憲法或者立法法的依據(jù)，然后由全國人大或者常委會設(shè)立，這樣的話在整個法律關(guān)系和地位上就可以理順，從而更加有利于整個綜改區(qū)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）制訂相關(guān)的立法體系。

綜合配套改革試驗(yàn)作為我國漸進(jìn)式改革的一個重要舉措，在今后相當(dāng)長的一個時期都會是我國在進(jìn)行改革方式進(jìn)行選擇時的一個重要選項(xiàng)，因此，我們應(yīng)該將綜合配套改革試驗(yàn)當(dāng)作一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)來對待，并對其進(jìn)行綜合的制定安排與設(shè)計，當(dāng)務(wù)之急就是制定一部《中華人民共和國綜合配套改革試驗(yàn)法》或《中華人民共和國改革試驗(yàn)法》（以下簡稱《試驗(yàn)法》），由其承擔(dān)對綜合配套改革試驗(yàn)進(jìn)行全面規(guī)范的作用。在改革開放進(jìn)一步深入采用綜合配套改革試驗(yàn)這一改革開放的時代，專門就綜合配套改革試驗(yàn)進(jìn)行立法的必要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于就經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法，因?yàn)榫C合配套改革試驗(yàn)無論是在深度、廣度上均大于經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

每個綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在進(jìn)行綜合配套改革試驗(yàn)時必須依據(jù)《試驗(yàn)法》制定一部針對該綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施辦法，并不得與《試驗(yàn)法》相沖突，至于該實(shí)施辦法的具體內(nèi)容如何則必須由該試驗(yàn)區(qū)的改革定位而定，如成渝綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)可以制定相應(yīng)的《四川省成都綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的實(shí)施辦法》和《重慶市綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的實(shí)施辦法》。這樣一來，每個綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)就擁有各自的改革試驗(yàn)指導(dǎo)方針，該實(shí)施辦法應(yīng)該由該綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)所在的省、市人大及其常委會制定，其性質(zhì)應(yīng)屬于省級地方性法規(guī)。結(jié)合到武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際，筆者認(rèn)為應(yīng)該由湖北省人大或者常委會制訂武漢城市圈綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)行辦法，這樣的立法就可以保證在城市圈的各個城市運(yùn)行，在立法的層面上就不會存在效力的問題了。

（三）兩型社會建設(shè)中的政府行為需要憲政思維。

目前有關(guān)兩型社會建設(shè)的思考和研究主要是針對經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)建設(shè)理所當(dāng)然地是一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容，但僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域肯定是不夠的。現(xiàn)代社會的經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須在法治的軌道上進(jìn)行，有關(guān)法律、法規(guī)、制度、規(guī)范等必然成為參與建設(shè)的重要因素;同時，武漢城市群建設(shè)不僅僅只是以武漢等九城市為區(qū)域而進(jìn)行的建設(shè)，它也是全國性的物質(zhì)文明、政治文明和精神文明三方面建設(shè)的組成部分，是實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家基本國策的一部分。因此，有關(guān)法治的建立、完善、實(shí)行、實(shí)現(xiàn)等等也是兩型社會城市群建設(shè)中所必然包含的實(shí)踐活動。現(xiàn)代法治的最高層次是憲政，在法治軌道上進(jìn)行的武漢城市群建設(shè)也應(yīng)當(dāng)將憲政為目標(biāo)狀態(tài)。因此，武漢城市群建設(shè)的過程同時也是憲政建設(shè)的過程，應(yīng)當(dāng)有意識地運(yùn)用憲政思維進(jìn)行建設(shè)活動，即以憲法意識和憲政理念為指導(dǎo)，從憲政的要求和標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)來規(guī)劃建設(shè)方案、落實(shí)建設(shè)規(guī)劃、監(jiān)督建設(shè)行為、推進(jìn)建設(shè)進(jìn)程、評價建設(shè)成果。

我國的憲政建設(shè)走的是政府推進(jìn)型發(fā)展路徑，在城市群建設(shè)中，有關(guān)地方政府作為城市群建設(shè)的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者、實(shí)施者和推進(jìn)者必然也應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)作用。在實(shí)行法治的要求下，地方政府必須通過做出各種抽象行政行為和具體行政行為的方式來行使國家權(quán)力，履行其相應(yīng)職責(zé)，從而發(fā)揮這些角色下相應(yīng)的作用。制定規(guī)章和規(guī)范性文件是抽象行政行為的主要形式，規(guī)章和規(guī)范性文件的制定比起制定地方性法規(guī)來說，具有應(yīng)時性強(qiáng)、程序簡單、出臺快捷等突出點(diǎn)。城市群建設(shè)過程中必將出現(xiàn)大量的有關(guān)政府規(guī)章和規(guī)范性文件。作為經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，政府所行使的國家權(quán)力與社會生活的方方面面都息息相關(guān)。政府能否正確行使國家權(quán)力，直接關(guān)系著社會運(yùn)作是否順暢、社會關(guān)系是否和諧、社會交往是否融洽。對此，筆者認(rèn)為，首先要理清四個層級上地方政府之間的憲法性關(guān)系，明確相關(guān)抽象行政行為之間效力關(guān)系，其次，有了這個認(rèn)識基礎(chǔ)后，要強(qiáng)調(diào)各級地方政府在采取各類抽象行政行為時必須依循憲政思維。

（作者：中南財經(jīng) 政法大學(xué)法學(xué)院07級憲法與行政法專業(yè)研究生）

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