成新軒　武　瓊

[摘要]為有效解決縣鄉(xiāng)財政困難，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，在中央和地方政府的不斷探索下，正在逐步完善我國省以下財政體制。目前全國已經(jīng)有18個省試點“省管縣”，受到政策扶持的縣（市）的經(jīng)濟發(fā)展明顯加快，“省管縣”在很多地區(qū)被證明是發(fā)展縣域經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的一種現(xiàn)實路徑。以河北省定州市的改革試點為例，著重考察在擴權(quán)強縣改革中取得的成效，并分析實際工作中存在的問題，提出進一步改革的完善措施，以及政府在改革中的責任定位。

[關(guān)鍵詞]縣鄉(xiāng)財政體制；擴權(quán)強縣；財政分權(quán)

[中圖分類號] F812.7［文獻標識碼］ Ａ

[文章編號] １６７３－０４６１（２００9）03－００73－０4

※本文是《縣鄉(xiāng)財政體制改革的經(jīng)濟效應研究》課題成果的部分內(nèi)容。

一、縣鄉(xiāng)財政體制改革——定州市“擴權(quán)強縣”試點情況

在統(tǒng)籌考慮各縣（市）綜合實力、發(fā)展?jié)摿?、區(qū)域布局后，結(jié)合推進城市化進程需要，2006年河北省確定了22個“擴權(quán)縣”和109個試點縣。對擴權(quán)縣（市）賦予與設區(qū)市相同的部分經(jīng)濟和社會管理權(quán)限。這些權(quán)限主要包括計劃直接上報、財政直接結(jié)算、經(jīng)費直接安排、稅權(quán)部分調(diào)整、項目直接申報、用地直接報批、證照直接發(fā)放、部分價權(quán)下放、統(tǒng)計直接發(fā)布、政策直接享有、信息直接獲得等11個方面。作為河北省第一人口大市（縣），從2000年開始按照河北省委、省政府的統(tǒng)一部署推行了農(nóng)村稅費改革，2005年又被河北省確定為首批擴權(quán)縣（市）之一，重點開展縣鄉(xiāng)財政體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)改革、事業(yè)單位轉(zhuǎn)制、規(guī)范延伸派駐機構(gòu)設置和村干部崗位成本管理及國庫集中支付向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸等工作，定州市財政體制狀況大致如下：

（一）市本級預算及市總預算執(zhí)行情況（2002年～2006年）

2002年市本級財政總收入完成18,818萬元，占預算任務的101.7%，增長29%，其中：一般預算收入完成11,748萬元，占預算任務的118.2%；按照現(xiàn)行財政體制，實現(xiàn)可用財力28,938萬元，財政支出完成29,552萬元，占預算的98.6%。全市財政總收入完成33,505萬元，占預算任務的100.1%，增長29.3%，其中：一般預算收入完成21,216萬元，占預算任務的106.6%，增長15.8%；按照現(xiàn)行財政體制，實現(xiàn)可用財力34,788萬元，財政支出完成35,615萬元。通過合理調(diào)入資金，全市和市本級均實現(xiàn)了年度收支平衡。

從2003年開始，通過狠抓增收節(jié)支保平衡，財政實現(xiàn)年末略有結(jié)余的狀況。2003年年末財政收支相抵后結(jié)余2,012萬元轉(zhuǎn)入下年支出；2004年結(jié)余2,099萬元轉(zhuǎn)入下年支出；2005年結(jié)余3,751萬元轉(zhuǎn)入下年支出。

2006年按照省新的統(tǒng)計口徑①，市本級財政總收入完成73,398萬元，占預算任務的105.2%，增長58.8%；實現(xiàn)可用財力58,410萬元，占預算的112%；完成財政支出57,187萬元，占預算的109.7%。收支相抵，結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1,223萬元，實現(xiàn)收支平衡。全市財政總收入完成79,202萬元，占預算任務的106.8%，增長7.5%；按照現(xiàn)行財政體制，實現(xiàn)可用財力65,302萬元，財政支出完成64,079萬元，占預算的108.2%。收支相抵，結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1,223萬元，實現(xiàn)收支平衡。

五年來財政收入保持了良好的運行態(tài)勢。通過強化重點稅源監(jiān)控措施，強化非稅收入“收支兩條線”管理，強化財政經(jīng)濟運行和收入進度分析調(diào)度，財政收入保持了穩(wěn)健增長，超額完成了預算收入任務，收入質(zhì)量進一步提高，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和稅收收入占財政收入的比重分別同比提高了0.7和0.8個百分點。

（二）市鄉(xiāng)財政收入情況（2007年1月～9月）

2007年1月～9月份，全市全部財政收入完成76,179萬元，占年任務的83.9%，同比增長12%，增收8,187萬元。其中，地方一般預算收入完成21,076萬元，占年任務的77.2%。

1.分部門完成情況：國稅系統(tǒng)組織收入56,662萬元，占年任務的87.2%，同比增長21.2%，增收9,930萬元；地稅系統(tǒng)組織收入15,086萬元，占年任務的75.4%，同比增長25%，增收3,020萬元；財政系統(tǒng)組織收入4,431萬元，占年任務76.4%。

2. 分稅種完成情況:增值稅完成35,680萬元，同比增長9%；營業(yè)稅完成3,354萬元，同比增長13.7%；企業(yè)所得稅完成19,725萬元，同比增長71.9%；個人所得稅完成3,830萬元，同比增長29.8%；消費稅完成5,197萬元，同比增長9.1%。

（三）市鄉(xiāng)財力情況

1.轉(zhuǎn)移支付情況。定州市2006年地方一般預算收入27,062萬元，占財政支出總額的35.10%；上級補助收入35,915萬元，占財政支出總額的46.59%，其中：原兩稅返還②6,051萬元，四稅返還③7,843萬元，一般性轉(zhuǎn)移支付21,898萬元，結(jié)算補助123萬元。

2.可用財力情況。2006年全市一般預算收入加上原兩稅返還，四稅返還，一般性轉(zhuǎn)移支付，結(jié)算補助，減去上解上級支出1,901萬元，2005年全市可用財力為61,076萬元，占財政支出總額的78.40%。

3.縣（市）鄉(xiāng)體制管理情況。根據(jù)《河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳關(guān)于深化縣鄉(xiāng)財政體制改革試點工作指導意見》[冀政辦（2005）25號]文件的要求，結(jié)合定州市的實際情況，在全市25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）中分別實行“相對規(guī)范的分稅制”、“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”兩種體制模式④。

二、財政體制改革取得的成效分析

省委、省政府擴權(quán)縣政策實施后，上級加大了對定州市政策和資金方面的支持力度，對其經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極的促進作用，主要表現(xiàn)在下幾個方面：

1．促進了財政增收。2005年，定州市財政收入達到8.26億元，比擴權(quán)政策實施前的2004年增長了44.7%。2006年，定州市財政總收入達到8.76億元，增幅達20%，高出過去全部收入增幅15個百分點。其中，實行分稅制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)增長最快，高出鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均增幅11個百分點；從鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力情況看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)超收較多，按新舊體制對比算賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預算和超收返還增加近40%。

2.增加了可用財力。擴權(quán)后，省政府對定州市實行激勵性財政政策，一是實行“超分成增長率全返”政策，“四稅”收入目標年遞增率確定為9%，省分成增長率為5%，比非擴權(quán)縣低兩個百分點；二是上劃中央“兩稅”返還系數(shù)提高，由擴權(quán)以前的0.1調(diào)整為0.3。此兩項政策，使定州市財力每年受益1,000萬元以上。

3．提高了財政保障能力。擴權(quán)后，省財政在資金調(diào)度上給予定州市巨大支持，拆借給定州市資金達5,000多萬元，大大緩解了定州市財政資金調(diào)度的困難，從而保證了定州市公教人員工資正常發(fā)放、機關(guān)正常運轉(zhuǎn)、社會穩(wěn)定和社會事業(yè)發(fā)展等重點支出，有效解決了一批以前想解決而又無能力解決的歷史遺留問題。如：全部落實國家出臺的公教人員工資政策，補發(fā)離退休人員欠發(fā)的三標、四標工資，解決軍轉(zhuǎn)干、經(jīng)企部門拖欠工資，及時足額發(fā)放保障社會保險金和最低生活保障金，提高政法部門經(jīng)費保障標準，改善政法機關(guān)裝備條件等。

4.社會公共事業(yè)發(fā)展迅速。擴權(quán)后，僅2005年，上級就支持定州市各類發(fā)展資金1億多元，比擴權(quán)縣政策實施前的2004年多6,000多萬元，有力地支持了定州市各項社會事業(yè)的發(fā)展。如2005年，財政投入資金915萬元，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)田水利建設和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，使定州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平邁上新臺階；投資560萬元，引導社會籌資5,000多萬元，加大文明生態(tài)村（社區(qū)）建設投入力度，使定州市文明生態(tài)村建設跨入保定市先進行列；投入100多萬元，落實了對農(nóng)村計生家庭的獎勵扶助政策，推動了定州市計生工作的順利開展；投入900多萬元，支持農(nóng)村中小學危房改造，提高教育經(jīng)費標準，設立“人民教師獎”，大大推動了定州市教育事業(yè)加快發(fā)展；安排資金178萬元，為百歲老人發(fā)放了生活保健補貼；投入資金391萬元，啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作；支出資金255萬元，使731名下崗失業(yè)人員實現(xiàn)了再就業(yè)。2006年，市委、市政府分別拿出5,400多萬元進行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、鄉(xiāng)村道路改造、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等重點建設，集中財力為農(nóng)村提供服務更多的公共產(chǎn)品和公共服務。

5.提升了財政管理水平。擴權(quán)后，定州市財政局同意同省財政廳業(yè)務上直接對接，從而開闊了眼界，擴寬了工作思路，工作責任感、壓力感明顯增強，特別是通過與省廳的業(yè)務接觸，深深地認識到管理上存在的差距和不足。新形勢、新要求，逼著干部職工對傳統(tǒng)管理模式和工作方法進行大膽地改革、創(chuàng)新，短短一年，進行了政府收支分類、預算編制、政府采購、市鄉(xiāng)財政管理體制、財政集中支付、工資發(fā)放銀行化等一系列財政改革措施，對財政局各項規(guī)章制度、工作程序進行了進一步的規(guī)范完善，使其財政管理水平跨上了一個新臺階。特別地，清風店鎮(zhèn)是縣鄉(xiāng)財政管理改革的第一批受益者。2006年按照“分級管理、支出定責、收入分享、責權(quán)統(tǒng)一”的原則，確定了“相對規(guī)范的分稅制”關(guān)系，當年財政收入增幅達到了30%，超過全市平均增幅10個百分點；新增財力較上年增長20%。

6.提高了干部職工政策業(yè)務素質(zhì)。擴權(quán)后，省財政廳舉辦了一系列行之有效的業(yè)務培訓，擴權(quán)新形勢也逼迫著干部職工盡快提高政策業(yè)務水平，干部職工學政策、學業(yè)務的主動性、積極性空前高漲。在省廳的幫助和自身努力下，干部職工的政策和業(yè)務素質(zhì)有了明顯提高，迅速扭轉(zhuǎn)了擴權(quán)工作剛開始時業(yè)務工作無所適從的被動局面，初步適應了擴權(quán)形勢下財政業(yè)務工作的需要。

三、財政體制改革實踐中仍存在的問題及解決建議

（一）財政體制改革中存在的問題

1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能偏離導致了財政支出的不斷攀升

與規(guī)范的公共財政要求相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能在實踐中有偏離，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政跨越公共財政的范圍行事，直接組織經(jīng)濟或者干預農(nóng)戶生產(chǎn)，如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔了部分該由中央政府承擔的事務，如民兵訓練、優(yōu)撫、計劃生育、部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)在與上一級政府或中央政府合作提供公共產(chǎn)品和服務時，其財政承擔的份額太大，如農(nóng)村教育、部分公路建設等方面。2006年，全市財政支出64,079萬元，同比增長18.8%，是近年來增長較快的一年，縣鄉(xiāng)政府的確用這些資金做了一些實事，比如落實惠農(nóng)支農(nóng)政策，投入支農(nóng)專項資金362萬元，發(fā)放各種補貼340萬元，支持新農(nóng)村合作醫(yī)療和勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓等投入資金2,740萬元等，但是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民一些必需的公共產(chǎn)品和服務卻并未得到滿足，農(nóng)民的支出沒有得到應有的回報。還有相當一部分支出，用于承擔上級或中央政府委派的事務。另外，縣鄉(xiāng)財政支出責任不完善。定州市在文化、環(huán)境保護、體育、經(jīng)濟發(fā)展與調(diào)節(jié)等公共事業(yè)方面還存在一定的缺位問題，在城鄉(xiāng)社區(qū)事務、科學技術(shù)等公共事業(yè)方面存在差距，農(nóng)村義務教育、農(nóng)業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等公共事業(yè)方面不能滿足有效需求，公共安全和一般公共服務等公共事業(yè)方面面臨著職能轉(zhuǎn)變。

2. 財政分權(quán)和行政集權(quán)的矛盾制約縣鄉(xiāng)財政收入規(guī)模

財政分權(quán)和行政集權(quán)的矛盾，使基層財政和上級財政在收入劃分的博弈中處于不利地位。自實行分稅制以來，省市財政在集中一部分縣鄉(xiāng)的增值稅、消費稅和所得稅的基礎上，又通過對共享收入和地方固定收入分成的辦法進行了二次集中。從縣財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的關(guān)系來看，雖然縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分了稅種，但縣鄉(xiāng)政府“爭飯吃”的問題較為突出，加上農(nóng)村實施稅費改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入銳減，最終形成鄉(xiāng)財政無稅可分的局面。另外，基層財政、稅務機構(gòu)的分設，使縣鄉(xiāng)財政在組織稅收入庫中處于被動地位。并且我國實行“財稅分家”的分稅制財政管理體制，國家稅務局系統(tǒng)和省級以下地方稅務局系統(tǒng)的垂直領導，使縣鄉(xiāng)財政部門在組織稅收入庫中處于被動地位，稅務部門管收不管支、財政部門管支不管收。雖然這是一種收支制衡方式，但同時也產(chǎn)生了兩個矛盾：一是國稅、地稅機構(gòu)分設造成中央稅、共享稅、地方稅的征收成本高、協(xié)調(diào)難度大、征管范圍交叉，降低了管理效率，影響了稅收征管的效率和質(zhì)量。二是財政、地稅部門的關(guān)系沒有理順。在人事和業(yè)務管理上，稅務部門的“垂直管理、條條領導”和縣鄉(xiāng)財政部門的“塊塊管理”入庫產(chǎn)生了不少矛盾，地方財政支出不能和相應的稅收入庫完全同步，造成縣鄉(xiāng)財政支出處于相當被動的地位。當基層政府需要增加財政收入以獲取更多財力時，只能寄希望于通過給予稅務機關(guān)一定的物質(zhì)利益等來達到目的，從而出現(xiàn)了形式多樣的“買稅賣稅”現(xiàn)象。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政、稅務機構(gòu)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象更明顯，組織收入的難度更大。這些都限制了縣鄉(xiāng)財政收入的規(guī)模。

3．省以下政府管理制度約束不夠、管理體制不太合理

市縣財政支出受上級領導和政策干預過多，一定程度上造成了縣鄉(xiāng)財政的有責無權(quán)。一是對財政支出有明確增長要求的政策法規(guī)越來越多，各個領域的單行法規(guī)與《預算法》相互矛盾。如農(nóng)業(yè)、科技、教育、公檢法、計劃生育、社會治安、文化、衛(wèi)生等法規(guī)，比較大的財政支出項目幾乎都涵蓋了，明確要求的增長幅度超出縣鄉(xiāng)財力的可能。二是上級政府出政策，下級政府“買單”。如調(diào)整工資、軍轉(zhuǎn)干部安置等政策性增人增資，下級很難控制。三是上級安排的多為“釣魚”項目，要求地方配套相應比例資金。在目前多數(shù)地方財政困難的情況下，配套資金難以落實。這既加重了地方財政負擔，也不利于項目的順利實施。另外，省級垂直管理地稅、工商、技術(shù)監(jiān)督等部門，上劃后不但不能集中其收入，還要劃走一塊財政支出基數(shù)，削弱了縣鄉(xiāng)政府的管理職責和財力。

4．轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，加劇縣鄉(xiāng)財政收支矛盾

轉(zhuǎn)移支付是在各級政府間劃分支出和收入的基礎上，彌補政府間財政縱向、橫向失衡以確保各級政府提供相應的基本公共產(chǎn)品，從而實現(xiàn)各地區(qū)間公共服務水平的均等化。[1]由于轉(zhuǎn)移支付制度自身存在軟約束，再加上我國轉(zhuǎn)移支付制度也不完善，一級一級的轉(zhuǎn)移支付，到頭來不但沒有起到調(diào)節(jié)財力，彌補資金缺口的作用，反而加了縣鄉(xiāng)財政收支矛盾。

（二）對繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)財政體制的幾點建議

1. 轉(zhuǎn)變和明確縣（市）鄉(xiāng)政府職能

要明確各級政府對基層事務的支出責任，屬于省、市政府承擔的支出，同級財政應該安排足額的經(jīng)費。盡量降低或避免要求縣鄉(xiāng)財政對所上建設項目的配套資金額度，并減少上級財政對縣鄉(xiāng)政府的達標升級考核。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的一級政府，它承擔著“聯(lián)上結(jié)下”責任：一方面通過落實國家的方針政策代表國家對鄉(xiāng)村社會進行直接管理，另一方面有能力通過直接與對廣大農(nóng)民交流，了解和熟悉農(nóng)村的各種問題。加快政府從競爭性、盈利性領域的退出步伐，將政府的主要精力轉(zhuǎn)到提供公共物品或服務、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行、為市場主體特別是中介組織的發(fā)育提供良好的發(fā)展環(huán)境上來。主要包括規(guī)范縣（市）鄉(xiāng)政府的社會管理職能，通過建設服務政府、責任政府、法制政府來提高基層政府的社會管理能力；加強縣（市）鄉(xiāng)政府的公共服務職能；改進縣（市）鄉(xiāng)政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能等。

2. 合理配置財政支出責任

在明確縣鄉(xiāng)政府職能的基礎上，按照公共物品的層次性、效益外溢性，以及提供的效率性、公平性和民主性，在各級政府間合理配置縣（市）鄉(xiāng)政府職能對應的財政支出責任，從而著力解決制約縣（市）鄉(xiāng)財政體制改革的瓶頸問題。具體來說，社會管理類財政支出實行“分級負擔為主，上級補助為輔”的責任制；公共產(chǎn)品類財政支出實行“各級財政合理分擔的長效投入機制”； 經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管類財政支出，縣鄉(xiāng)政府的支持方式可以是多樣的。如：可以通過對農(nóng)民進行直接補貼，鼓勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；按照“誰建設、誰拿錢”和量力而行的原則承擔縣域內(nèi)小型水利公益設施和節(jié)水灌溉工程建設與維護、工程歲修、河道治理、小流域水土保持、抗旱等項目經(jīng)費；承擔關(guān)聯(lián)度較高、產(chǎn)業(yè)鏈條比較長的農(nóng)業(yè)特色項目，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

3．繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)財政體制改革

繼續(xù)深化縣（市）鄉(xiāng)財政體制改革試點工作，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運轉(zhuǎn)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的基本需要，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。在2006年試點基礎上，按照新形勢下的縣鄉(xiāng)政府職能和財政支出責任配置新格局，糾正試點工作中出現(xiàn)的問題，密切結(jié)合各地實際，進一步完善試點改革方案，建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)財政體制模式。

對于實行“相對規(guī)范的分稅制”體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支實行分級管理，對收支范圍進行全面劃分。對于實行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于其已作為縣財政的預算單位，縣級政府必須切實體現(xiàn)財政保障功能，對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)必要的支出做到“應保盡?！?，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)間公共服務均等化。同時要進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央、省對縣市的一般性轉(zhuǎn)移支付力度，縮小縣市間財力差異，同時增強其測算和分配的科學性，規(guī)范省對縣鄉(xiāng)的專項轉(zhuǎn)移支付制度。

[注 釋]

①根據(jù)省要求：今后全部財政收入中，不再統(tǒng)計基金收入。

②原兩稅返還是指中央增值稅和消費稅返還。

③四稅返還是指增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅返還。

④對李親顧鎮(zhèn)和清風店鎮(zhèn)實施“相對規(guī)范的分稅制財政體制”；對其余23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）實施“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵財政體制”。

[參考文獻]

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Analysis on the Finance System Reform of County and Township

Cheng Xinxuan，Wu Qiong

(Hebei University,Baoding071002，China)

Abstract: In order to resolve the financial difficulties of counties and townships and speed up the development of the county economy, the central and local governments in China are going on the exploration of improving Chinese financial system below the provincial level. There are 18 provinces administered absolutely the reform of finance: “the country administrated by province”. By the policy support of the county (city), economic development becomes significantly faster. In many areas the reform of finance: “the country administrated by province” proved to be the realistic path of development of county economy and solve the issues concerning agriculture, countryside and famers. To take Dingzhou City of Hebei Province to the reform as an example, the study focuses on the reform of the County to expand its powers in the results and analysis of the actual work of the existing problems, further improve the reform measures, as well as the reform of the responsibility of positioning.

Key words: county & township finance （CTF）; reinforcing counties by grating more powers; division of financial power

（責任編輯：張靜一）