李　詩(shī)

[摘要]信賴保護(hù)原則是誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法中的體現(xiàn)，正確認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確運(yùn)用信賴保護(hù)原則將對(duì)我國(guó)構(gòu)建誠(chéng)信政府起到重要作用。

[關(guān)鍵詞]信賴保護(hù)原則，政府誠(chéng)信，行政許可，補(bǔ)償制度

一、信賴保護(hù)原則

信賴保護(hù)原則是誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法中的體現(xiàn)。誠(chéng)實(shí)信用原則的基本含義在于行使權(quán)利、履行義務(wù)，應(yīng)當(dāng)依誠(chéng)實(shí)及信用之方法。誠(chéng)實(shí)信用原則不僅為私法領(lǐng)域的帝王原則，而且在公法領(lǐng)域得以具體運(yùn)用從而成為政府誠(chéng)信的法制約束。

所謂信賴?yán)媸侵福盒姓鄬?duì)人基于行政主體一貫所采取的政策、法制、措施以及實(shí)施的行政行為的效力性而產(chǎn)生合理的取得特定的權(quán)益的信賴。其構(gòu)成要件各國(guó)大都認(rèn)為有三方面：信賴基礎(chǔ)，即國(guó)家行政行為；信賴表現(xiàn)，即相對(duì)人因信賴之而做出相當(dāng)法律關(guān)系行為；信賴值得保護(hù)，相對(duì)人誠(chéng)實(shí)、正當(dāng)、合理，并斟酌公益。

信賴?yán)姹Ｗo(hù)則指，當(dāng)前述因素變動(dòng)時(shí),行政主體對(duì)對(duì)方的合理信賴應(yīng)給予保護(hù),不應(yīng)任意變動(dòng)既存的法律狀態(tài),即使出于其他合理利益的考慮不得不進(jìn)行變動(dòng)時(shí)也要給予無(wú)過(guò)錯(cuò)并抱有合理信賴的相對(duì)人一定的補(bǔ)償。

信賴保護(hù)原則的適用因各國(guó)的社會(huì)實(shí)際及相應(yīng)的理論發(fā)展水平不同而有所差異。德國(guó)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則不僅作為行政法上的重要原則而約束所有行政行為，且是一個(gè)憲法性原則而對(duì)其立法行為也產(chǎn)生約束力。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則主要適用于行政行為。綜合德國(guó)、美國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐，信賴保護(hù)主要適用于以下情形：

1、具體行政行為的撤銷。依據(jù)行政法治原則，行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷違法的具體行政行為,但是，為保護(hù)相對(duì)人（包括第三人）對(duì)該具體行政行為的信賴?yán)?，撤銷權(quán)不能不有所限制。如果對(duì)相對(duì)人是授益行為，在衡量公共利益與個(gè)人利益后，不撤銷該具體行政行為，或者在撤銷的同時(shí)對(duì)相對(duì)人給予補(bǔ)償。

2、具體行政行為的廢止。行政機(jī)關(guān)由于情勢(shì)變更而需要廢止原作出的具體行政行為，也應(yīng)兼顧相對(duì)人的信賴?yán)?，不能隨意廢止。具體情形與撤銷違法行為相似，由于廢止不是該行為本身違法，所以學(xué)者認(rèn)為應(yīng)比撤銷違法行為受更嚴(yán)格的限制。

3、抽象行政行為的做出。行政機(jī)關(guān)原則上不得制定對(duì)相對(duì)人具有溯及力的抽象行政行為。行政機(jī)關(guān)做出的抽象行政行為，其效力不得適用于施行前已經(jīng)終結(jié)的事實(shí)，即使做出具有“假溯及力”的抽象行政行為，也不得限制或者損害相對(duì)人已經(jīng)依法取得的利益。但是，行政主體抽象行政行為不溯及既往也有其例外情形，主要有：人們對(duì)有溯及效力的規(guī)則有可能預(yù)計(jì)；原有規(guī)則狀態(tài)不明確、混亂不清；原有規(guī)則是無(wú)效的；新規(guī)則所追求的公共利益超越了信賴保護(hù)甚至是法定性要求。

4、行政計(jì)劃。行政計(jì)劃做出后，如因情勢(shì)變更或者原來(lái)評(píng)估錯(cuò)誤，需要廢止或者進(jìn)行修改，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)人們信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問(wèn)題。在衡量公共利益與個(gè)人利益后，決定維持該計(jì)劃，或者在廢止、變更計(jì)劃的同時(shí)加以補(bǔ)償。

5、行政法上之承諾。行政機(jī)關(guān)單方面承諾將來(lái)做出或者不做出一定行為，由于情勢(shì)變更或者由于承諾本身違法，無(wú)法履行承諾。由于相對(duì)人對(duì)承諾的信賴?yán)嬷皇穷A(yù)期利益，被保護(hù)程度相對(duì)降低，但不能完全抹煞對(duì)相對(duì)人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。

6、公法上的權(quán)利失效。權(quán)利失效原來(lái)是民法上的概念。指因?yàn)闄?quán)利人長(zhǎng)時(shí)間不行使權(quán)利，使相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利人將永不再行使該權(quán)利的信賴，一旦權(quán)利人以后再行使該權(quán)利，依誠(chéng)實(shí)信用原則可認(rèn)為是不誠(chéng)實(shí)的遲延時(shí)，相對(duì)人有權(quán)抗辯，權(quán)利人無(wú)法主張其權(quán)利。權(quán)利失效被引入公法后，適用于行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人雙方，一方在符合條件時(shí)提出抗辯，將維持權(quán)利人不行使權(quán)利相同的狀態(tài)。

二、我國(guó)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的法律規(guī)定

《中華人民共和國(guó)憲法》第27條明確規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”政府誠(chéng)信待民，真正的取信于民，人民對(duì)政府具有了信任感，政府才能在行動(dòng)上獲得人民的支持；同時(shí)，政府也應(yīng)當(dāng)信任自己的人民，只有對(duì)人民表示信任，政府才能在行動(dòng)上經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。也就是說(shuō)，我國(guó)憲法第27條所體現(xiàn)出的這種憲政上的信任關(guān)系，為誠(chéng)實(shí)信用原則在我國(guó)行政法中的運(yùn)用奠定了憲政基礎(chǔ)。

我國(guó)《行政許可法》首次以法律形式明確規(guī)定了政府誠(chéng)信與公民信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。該法第8條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！备鶕?jù)《行政許可法》的規(guī)定，信賴保護(hù)原則主要有三方面內(nèi)容：1、公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，是正當(dāng)?shù)暮侠硇刨?，?yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，除非法律、法規(guī)有明確的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得撤銷或者變更已生效的行政許可，否則，行政機(jī)關(guān)撤銷、變更已生效的行政許可就是違法。2、行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人、被許可人都沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，而是因客觀原因，行政機(jī)關(guān)為了公共利益的需要，可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。這種客觀原因主要有兩種情況：一種是，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，使行政許可事項(xiàng)不再被允許。其次是，行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，行政機(jī)關(guān)為了公共利益，可以變更或者撤回原行政許可。3、行政機(jī)關(guān)依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可所造成公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。

三、我國(guó)信賴保護(hù)原則之完善

《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定標(biāo)志著信賴保護(hù)原則在我國(guó)行政法律體系中得到了初步確認(rèn)，這對(duì)促進(jìn)相對(duì)人對(duì)法律的信仰、尊崇，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及工作人員樹(shù)立誠(chéng)信意識(shí)，建設(shè)誠(chéng)信政府和法治政府具有深遠(yuǎn)意義。但畢竟我國(guó)無(wú)論理論和實(shí)踐上對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)才開(kāi)始接受和運(yùn)用，在許多方面還存在一些尚待完善之處：

1、信賴保護(hù)原則作為行政法之基本原則，應(yīng)當(dāng)全面約束行政行為。

行政行為的多樣化，使得信賴保護(hù)不僅僅約束行政許可行為，同樣適用于行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政計(jì)劃、行政政策等多種行政行為。

當(dāng)代英國(guó)行政法學(xué)認(rèn)為，行政指導(dǎo)行為做出后，也許行政相對(duì)人并未因此直接獲得某種權(quán)利或利益，但卻產(chǎn)生了對(duì)行政機(jī)關(guān)將來(lái)活動(dòng)的某種合理預(yù)期（如行政機(jī)關(guān)將會(huì)履行某種程序或者給予某種實(shí)質(zhì)性利益），其可要求行政主體將來(lái)滿足其上述預(yù)期，那么原則上行政主體就不得拒絕其要求（重大而充分的公共利益因素除外）。所以，正當(dāng)預(yù)期是傳統(tǒng)上的司法審查所保護(hù)的“權(quán)利”和“利益”之外的第三維度—“信賴”，它包括行政相對(duì)人因行政指導(dǎo)行為而產(chǎn)生的“正當(dāng)預(yù)期和對(duì)預(yù)期的信賴”。一個(gè)正當(dāng)預(yù)期形成后，會(huì)出現(xiàn)正當(dāng)預(yù)期的保護(hù)問(wèn)題，如果因行政主體單方原因發(fā)生非理性的改變，則應(yīng)給予適當(dāng)救濟(jì)。根據(jù)英國(guó)的司法實(shí)踐，有可能通過(guò)兩種途徑產(chǎn)生對(duì)于行政指導(dǎo)的正當(dāng)預(yù)期問(wèn)題。第一種途徑是行政主體不信守允諾。第二種途徑是行政主體改變了主意或另行擇用標(biāo)準(zhǔn)。顯然英國(guó)“法官造法”所確立起來(lái)的正當(dāng)預(yù)期和信賴保護(hù)原則，對(duì)于約束行政指導(dǎo)行為也有效地發(fā)揮了作用，其對(duì)于行政實(shí)務(wù)和司法審查的指導(dǎo)價(jià)值，不僅有利于解決行政指導(dǎo)的救濟(jì)問(wèn)題，而且可以透過(guò)此項(xiàng)原則解讀出對(duì)現(xiàn)代行政的誠(chéng)實(shí)信用、不含偏見(jiàn)和行為連貫性等基本要求，或者說(shuō)一種行政理性的要求。

從目前各國(guó)行政法的發(fā)展來(lái)看，對(duì)當(dāng)事人的合法預(yù)期的保護(hù)，是當(dāng)代行政法的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。信賴?yán)嬖谖覈?guó)法律中的引進(jìn)，不僅促使我們對(duì)行政許可行為進(jìn)行反思和重構(gòu)，同樣也應(yīng)促使我們對(duì)行政指導(dǎo)、行政計(jì)劃、行政政策等多項(xiàng)行政制度的重構(gòu)。我國(guó)有必要通過(guò)行政程序法，將信賴保護(hù)確立為行政法的一項(xiàng)基本原則，使其約束所有的行政行為。

2、完善“補(bǔ)償”的法律制度，實(shí)現(xiàn)信賴?yán)娴娜姹Ｗo(hù)。

行政機(jī)關(guān)撤銷或者不撤銷違法的行政行為，都有可能造成相關(guān)人的財(cái)產(chǎn)損失。對(duì)于這類損失，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照信賴保護(hù)利益的原則決定是否給予補(bǔ)償?？梢?jiàn)，完善的補(bǔ)償制度是公民信賴?yán)姹Ｗo(hù)的保障。

德國(guó)《行政程序法》第48條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時(shí)，必須應(yīng)相對(duì)人的申請(qǐng)賠償其有關(guān)財(cái)產(chǎn)，該財(cái)產(chǎn)利益是因相對(duì)人相信行政行為的確定力而產(chǎn)生，相對(duì)人所得到的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償不得超過(guò)相對(duì)人在行政行為存續(xù)時(shí)所具有的利益。第49條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)廢止授益行政行為時(shí)，須應(yīng)相對(duì)人的申請(qǐng)對(duì)其因信賴行政行為的確定力而遭受的財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償。臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》第120條規(guī)定，授予利益的違法行政行為經(jīng)撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財(cái)產(chǎn)損失，撤銷機(jī)關(guān)應(yīng)給予合理補(bǔ)償。補(bǔ)償額度不得超過(guò)受益人因該處分存續(xù)可得之利益。第126條規(guī)定，原處分機(jī)關(guān)依法廢止授予利益的合法行政處分，對(duì)受益人因信賴該處分而遭受的財(cái)產(chǎn)上的不利應(yīng)予以合理補(bǔ)償。對(duì)補(bǔ)償金額和補(bǔ)償爭(zhēng)議，相對(duì)人如有不服，可以向行政法院提起給付訴訟。

無(wú)論是德國(guó)《行政程序法》，還是臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》，都規(guī)定了要對(duì)相對(duì)人因信賴行政行為而遭受的財(cái)產(chǎn)不利給予合理補(bǔ)償。雖然這里的“合理補(bǔ)償”似乎是一個(gè)不確定的概念，但是以其規(guī)定完全可以推而論之，對(duì)相對(duì)人的補(bǔ)償額度不應(yīng)當(dāng)小于受益人因行政行為存續(xù)可得到的利益。而在我國(guó)，沒(méi)有對(duì)信賴?yán)嫜a(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一性、原則性和指導(dǎo)性規(guī)定，個(gè)別單行法對(duì)某些行政管理領(lǐng)域的行政補(bǔ)償問(wèn)題的規(guī)定，范圍、標(biāo)準(zhǔn)不一甚至缺失，這使得實(shí)踐中公民的信賴?yán)鏌o(wú)法得到實(shí)質(zhì)保障，誠(chéng)信政府也因此大打折扣。因此，加強(qiáng)行政補(bǔ)償立法，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)通過(guò)立法確立信賴?yán)姹Ｗo(hù)制度之后，為建立誠(chéng)信政府，所必須采取的措施。

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作者單位：中共江蘇省委黨校 06級(jí)憲法與行政法專業(yè)