李曉東

一、三十年稅收體制改革回顧

（一）1978年至1993年

1、初步構(gòu)建了所得稅體系

1980年，全國人大第五屆三次會議分別通過了《中華人民共和國個人所得稅法》和《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》，1981年，又頒布了《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》（中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅和外國企業(yè)所得稅于1991年合并為外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅），從建立個人所得稅、合資經(jīng)營企業(yè)所得稅和外國企業(yè)所得稅體系入手，拉開了稅制改革的序幕。

繼此之后，財政部在1979年至1982年4年左右的試點基礎(chǔ)上，于1983年4月發(fā)布了《關(guān)于對國營企業(yè)征收所得稅的暫行決定》。從1983年到1984年，“利改稅”采取了兩步走的方式，第一步是根據(jù)“以稅代利，稅利并存”的原則，對國內(nèi)企業(yè)開征部分所得稅。第二步是由“利稅并存”過渡到全面實現(xiàn)“以稅代利”。在國營企業(yè)“利改稅”之后，國家又先后于1985年、1986年和1988年規(guī)范了集體企業(yè)、城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶和私營企業(yè)的所得稅制度。

2、推行工商稅制的全面改革

主要內(nèi)容是：調(diào)整了部分工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的稅目和稅率，原先的工商稅被劃分為產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅等4個稅種，在此基礎(chǔ)之上，進一步縮小了產(chǎn)品稅的征收范圍，擴大了增值稅的征收范圍；重新開征了土地使用稅、印花稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅和牲畜交易稅；新設(shè)置了資源稅、獎金稅、工資調(diào)節(jié)稅、建筑稅、燒油特別稅、城市維護建設(shè)稅、耕地占用稅、特別消費稅、宴席稅，基本彌補了稅收空白，拓展了稅源，擴大了稅基。

為了落實對外開放政策，國家調(diào)整了進出口關(guān)稅稅則，并從1985年開始實行出口退稅政策，還適時開征或取消了部分出口關(guān)稅和進口調(diào)節(jié)稅，加強了進出口關(guān)稅的征繳管理。

為貫徹國家的惠農(nóng)政策和資本市場調(diào)節(jié)政策，我國還分別實施了對困難農(nóng)戶和貧困地區(qū)減免農(nóng)業(yè)稅，開征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，開征股票交易印花稅等項稅制改革。

3、加快國家稅收法制建設(shè)

《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國個人所得稅法》等一系列法律法規(guī)和文件相繼出臺。

4、啟動稅收征管改革

與稅制改革同步，全國廣泛試行了“征、管、查”相分離，納稅人主動申報和公開辦稅等稅收征管制度，提高了稅收征繳率，整頓了稅收秩序。在此期間，國家稅務(wù)局正式成立，標志著我國稅收組織建設(shè)也有了重大突破。

經(jīng)過1978—1993年的財稅體制改革，我國各項稅收收入由1980年的571.7億元猛增為1993年的4255.3億元。財政收入結(jié)構(gòu)因此發(fā)生了明顯變化，由原先的“利稅并存、以利為主”徹底轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄惒⒋?、以稅為主”。各項稅收收入在全國財政收入中所占比例?980年的49.3％上升到1993年的97.8％。稅收收入已經(jīng)成為國家財政收入的主要來源。

（二）1994年至2000年

國務(wù)院于1993年發(fā)布了《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的規(guī)定》，決定自1994年1月起，對各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市全面推行“分稅制”的分級財政管理體制改革。

配合“分稅制”財政管理體制改革，我國建國以來規(guī)模最大的稅收體制改革全面啟動。改革的基本原則是“統(tǒng)一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權(quán)”。實行稅權(quán)集中于中央，征收和管理工作通過構(gòu)建國稅、地稅兩套征管班子，由中央和地方分別承擔，本次改革的重點是：

1、進一步改革和完善稅制

完善流轉(zhuǎn)稅。1993年12月13日，國務(wù)院同時發(fā)布了《中華人民共和國增值稅暫行條例》、《中華人民共和國消費稅暫行條例》和《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》，明確了改革和完善流轉(zhuǎn)稅的主要內(nèi)容為：

（1）推行以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制度，改變按產(chǎn)品分設(shè)稅目、分稅目制定差別稅率的傳統(tǒng)做法，將工業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)對部分產(chǎn)品征收的增值稅和在商品批發(fā)環(huán)節(jié)征收的差額營業(yè)稅，統(tǒng)一為對所有產(chǎn)品生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進口環(huán)節(jié)普遍征收增值稅。

（2）改革消費稅。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策和消費政策對少數(shù)商品按照從價定率和從量定額兩種征稅辦法征收消費稅，以形成增值稅普遍調(diào)節(jié)，消費稅特殊調(diào)節(jié)的雙重稅收調(diào)節(jié)機制。

（3）改革營業(yè)稅。重新確定了征稅范圍和納稅人，合理調(diào)整了營業(yè)稅稅目和稅率。

（4）把從前產(chǎn)品稅中對農(nóng)、林、牧、水產(chǎn)品征收的若干品目與農(nóng)林特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅合并為農(nóng)林稅，以解決兩個稅種交叉征收的問題。

（5）建立內(nèi)外統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)稅制度，把向涉外企業(yè)征收工商統(tǒng)一稅，改為向內(nèi)、外資企業(yè)統(tǒng)一征收增值稅、消費稅和營業(yè)稅。

調(diào)整所得稅。根據(jù)1993年10月31日和1993年12月13日新修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》及《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》：

（1）企業(yè)所得稅改革，改變過去按照不同經(jīng)濟成分設(shè)置所得稅的做法，將國內(nèi)各類企業(yè)所得稅歸并為統(tǒng)一的國內(nèi)企業(yè)所得稅；通過制定統(tǒng)一的企業(yè)稅前列支標準，規(guī)范計稅所得額，整頓稅前扣除和不合理的稅收優(yōu)惠。

（2）個人所得稅改革，使個人所得稅同時涵蓋有納稅義務(wù)的中國公民和從中國境內(nèi)取得收入的外籍公民；將個體工商戶生產(chǎn)、經(jīng)營所得，個人承包或承租經(jīng)營所得，稿酬所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得和偶然所得統(tǒng)一納入個人所得稅的計征范圍，稅率采用超額累進制，對個人所得稅實行源泉扣繳和個人應(yīng)稅收入申報制度相結(jié)合的征收辦法，在對原個人所得稅法規(guī)定的免稅項目進行調(diào)整的基礎(chǔ)上形成了規(guī)范的減免稅規(guī)定。

其他稅制改革。包括擴大資源稅的征收范圍，使其涵蓋所有礦產(chǎn)品、森林和水資源，并將鹽稅并入資源稅；開征土地增值稅，改進并完善國有土地有償使用制度，以及簡化或合并其他一些小稅種等等。

2、完善稅收管理體制

根據(jù)統(tǒng)一稅法，集中稅權(quán)的要求，將稅收法律的制定權(quán)集中在全國人大或人大常委會，稅收行政法規(guī)的制定權(quán)集中在國務(wù)院，將中央稅和需要統(tǒng)一執(zhí)行征收政策的共享稅的開征、停征和稅率調(diào)整等管理權(quán)集中在中央；合理配置中央稅、共享稅和地方稅，在分別設(shè)立中央和地方稅收機構(gòu)的基礎(chǔ)上，實行責、權(quán)、利相結(jié)合的管理辦法，嚴格劃分中央和地方稅收管理權(quán)限。

3. 建立科學(xué)的稅收征繳體系

在完善稅收征管法律框架的基礎(chǔ)上，逐步向納稅人主動申報繳稅的新型征管模式過渡；在基層稅收征管中普遍實行稅款征收、納稅管理、納稅檢查相分離的征管形式；推進會計師事務(wù)所、稅務(wù)咨詢事務(wù)所和代理辦稅制度的試點工作；完善代扣代繳制度和控制稅源流失管理制度，以防止并減少隨意減免稅或偷漏稅現(xiàn)象發(fā)生。

1994年的稅收體制改革，是我國改革開放30年來規(guī)模最大，范圍最廣，成效最大的一次稅制改革。通過改革，稅收的兩大基本職能，即財政職能和經(jīng)濟職能逐步完善。1999年，各項稅收收入與“分稅制”財政體制改革和稅制全面改革前相比翻了一番以上，達到10682.6億元，首次突破萬億元大關(guān)。

（三）2000年以來

1、農(nóng)村稅費改革與取消農(nóng)業(yè)稅

2000年3月2日，中共中央和國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽率先進行農(nóng)村稅費改革試點。2006年，我國最終實現(xiàn)了在全國范圍全部免征農(nóng)業(yè)稅，當年實現(xiàn)農(nóng)民減負約1250億元，人均減負約140元。

2、流轉(zhuǎn)稅改革

關(guān)稅改革。我國的出口欠退稅問題日漸嚴重，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來一定的負面影響。針對這種狀況，國家決定自2004年1月1日起對出口退稅機制進行改革。改革的主要內(nèi)容一是適當降低出口退稅率；二是加大中央財政對出口退稅的支持力度，中央進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅收入增量首先用于出口退稅；三是建立中央和地方共同負擔出口退稅的新機制。此外，國家還對不同產(chǎn)品的出口退稅率進行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，2005年、2006年和2007年，為兌現(xiàn)加入WTO的承諾，我國又逐年下調(diào)了關(guān)稅總水平。

增值稅轉(zhuǎn)型改革試點。自2004年7月1日起，國家開始對東北地區(qū)的裝備制造業(yè)等8大行業(yè)實行增值稅轉(zhuǎn)型試點，允許納入試點范圍的企業(yè)對于新購進的機器設(shè)備等固定資產(chǎn)所含增值稅實行增量抵扣的辦法。從2007年7月1日起，增值稅改革的范圍擴大到我國中部地區(qū)6省26個老工業(yè)基地的8個行業(yè)。

消費稅稅目與稅率調(diào)整。國家于2006年4月1日啟動了自1994年“分稅制”改革以來最大的一次消費稅稅目與稅率調(diào)整。調(diào)整的范圍包括：新增奢侈品和耗材型產(chǎn)品的征稅稅目；增列了成品油稅目，取消“護膚護發(fā)品”稅目；調(diào)整部分稅目的稅率。

3、所得稅改革

企業(yè)所得稅兩稅合一。2007年，新《企業(yè)所得稅法》獲得十屆五次全國人大的表決通過，《所得稅法實施細則》也于年底獲國務(wù)院批準，于2008年1月1日開始施行。新的《企業(yè)所得稅法》將過去的內(nèi)、外資企業(yè)差異化所得稅率統(tǒng)一為25％，并統(tǒng)一和規(guī)范了企業(yè)所得稅的稅前扣除辦法和扣除標準。

個人所得稅改革。針對我國貧富差距不斷擴大的狀況，國家對《中華人民共和國個人所得稅法》進行了修改，并于2006年1月1日起開始施行。2007年，國家又先后于6月和12月兩次修改個人所得稅法。

4、其他稅制改革

調(diào)整耕地占用稅改革。2007年12月，國務(wù)院修訂了1987年以來施行的《中華人民共和國耕地占用稅條例》。新《條例》于2008年1月1日開始正式生效。

調(diào)整證券交易印花稅。1997年5月和1998年6月先后調(diào)整該稅稅率后，財政部又分別于2001年、2005年、2007年和2008年將印花稅稅率進行調(diào)整，以適應(yīng)資本市場發(fā)展的需要。

經(jīng)過30年不懈的改革嘗試和努力，我國的稅收體制日臻完善，政府根據(jù)經(jīng)濟和社會形勢的發(fā)展變化，綜合運用稅收手段促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的能力顯著增強，在實施各項財稅政策的過程中，稅收調(diào)控的有效性和針對性顯著提高。30年的稅收體制改革在有效保障國家經(jīng)濟和社會全面、健康、協(xié)調(diào)、有序和可持續(xù)發(fā)展中功不可沒。

二、當前我國稅制改革存在的主要問題

一是個人所得稅數(shù)次改革的重點均為對起征點的調(diào)整，在體現(xiàn)橫向公平和縱向公平方面則明顯不足，對收入相同，撫養(yǎng)人口不同的家庭同等征稅，對不同地區(qū)不同經(jīng)濟發(fā)展水平、不同價格和消費水平的同等收入者同等征稅，廣大工薪階層繳納的所得稅在個稅收入總額中所占比例高于高收入群體的納稅額等不合理現(xiàn)象始終存在；對高收入者的偷、逃稅手段缺乏行之有效的遏制和懲罰手段。

二是地方稅制改革相對滯后的問題日益凸顯。首先，現(xiàn)行資源稅采取從量計征的方法，分別以噸或立方米為單位，征收固定稅額，其征稅范圍較窄。在全球資源短缺，價格持續(xù)走高的形勢下，現(xiàn)行稅制不利于促進國內(nèi)資源的合理開發(fā)利用，稅率過低還導(dǎo)致了資源成本過低，不利于我國經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變和實現(xiàn)合理有效利用資源、節(jié)能降耗的政策目標。

其次，我國物業(yè)稅的長期缺失，使得政府無法利用稅收手段控制不斷攀升的房價和房地產(chǎn)市場的投機行為。目前我國與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種計稅依據(jù)不盡合理，存在重復(fù)征稅，以及房地產(chǎn)稅費復(fù)雜，費擠稅現(xiàn)象嚴重等問題，現(xiàn)有稅種已經(jīng)很難發(fā)揮調(diào)節(jié)收入、引導(dǎo)房地產(chǎn)和土地資源優(yōu)化配置等作用。

三是增值稅轉(zhuǎn)型改革相對遲緩，不利于發(fā)揮該稅種促進全國，特別是西部欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和提高企業(yè)競爭力的作用。

四是資本市場稅制改革卻相對滯后，現(xiàn)有稅種覆蓋面過于狹窄，稅賦公平性差，稅收缺乏對證券市場投資人持股時間長短、交易額大小的差別化調(diào)節(jié)功能等問題相當突出。此外，對場外交易和有價證券的轉(zhuǎn)贈和繼承也沒有稅收約束。嚴重妨礙了資本市場的健康發(fā)展。

五是我國現(xiàn)行稅制中稅種性質(zhì)相近、征收交叉重復(fù)等稅種設(shè)置問題，間接稅與直接稅的比例失當問題，微觀稅負水平過高問題，國際通行稅種缺失問題，稅收機構(gòu)設(shè)置不當造成稅收成本過高等問題依然存在，仍需在“減稅”和“調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)”兩方面狠下功夫加以解決。

三、未來稅收體制改革的重點

（一）盡快將我國的稅制和稅收征管納入法制化、規(guī)范化的軌道之內(nèi)

在稅法制定過程中，要充分考慮中國國情和經(jīng)濟發(fā)展不同階段的特點，據(jù)此對征稅對象、稅種設(shè)計、和稅率選擇等基本要素做出恰當?shù)姆梢?guī)定，使新出臺的法律法規(guī)具有較好的可行性和前瞻性。

（二）繼續(xù)按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的原則改革現(xiàn)行稅收管理體制

進一步明確各級稅收管理部門的職能定位，盡快解決央稅、地稅征管沖突，有效降低稅收成本；按照“依法治稅、規(guī)范統(tǒng)一、整體協(xié)調(diào)、因地制宜、實用易行、監(jiān)督制約”的稅收征管原則，采用“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，集中征收和重點稽查”相結(jié)合的征管模式，完善從稅務(wù)登記、賬簿憑證管理、納稅申報、稅款征收到稅務(wù)檢查和法律責任落實等不同環(huán)節(jié)的各項規(guī)章制度，加強稅收執(zhí)法力度。

（三）進一步深化稅制改革

對新設(shè)稅種、征稅范圍、納稅環(huán)節(jié)、計稅依據(jù)和稅率計算與檔次劃分等方面的設(shè)計，要參考國際成熟經(jīng)驗，以在我國構(gòu)建以更加科學(xué)合理的，以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體，資源稅、行為稅、財產(chǎn)稅等其他稅種相配合，便于發(fā)揮稅制多層次、多環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)作用的復(fù)合稅制。

1、實現(xiàn)增值稅在全國范圍的轉(zhuǎn)型

合理調(diào)整增值稅起征點，盡早實現(xiàn)全國范圍增值稅轉(zhuǎn)型的改革目標，是我國未來稅制改革的首要任務(wù)。

2、深化個人所得稅制改革

研究制定綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度。研究和適時引入適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展水平的個人所得稅指數(shù)化扣除標準調(diào)整機制，進一步降低我國的個人所得稅率，減輕低收入階層和工薪階層稅負，提高個人納稅信息收集管理和監(jiān)督的科技水平。

3、加快地方稅制改革

將集中在資源稅、不動產(chǎn)稅和環(huán)境稅幾個稅種上：

資源稅改革的重點是將資源稅征收由“從量計征”改變?yōu)椤皬膬r計收”。形成合理的資源補償機制，增加中、西部資源豐富但經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方財政收入。

財產(chǎn)稅改革的重點是將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等收費合并，轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。加快物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”運行的試點工作，繼續(xù)擴大城市房產(chǎn)模擬評稅試點工作的范圍，從技術(shù)層面進行深入研究論證，為物業(yè)稅立法和開征做好準備。

在環(huán)境稅改革方面，根據(jù)“誰污染，誰補償”的基本原則，研究制定環(huán)境稅改革方案，以填補我國生態(tài)環(huán)境保護的稅收制度空白，也是今后我國地方稅制綜合改革日程中的重要內(nèi)容。

另外要構(gòu)筑資本市場稅收體制，適時開征符合中國資本市場發(fā)展狀況，體現(xiàn)交易公平的差別化資本市場利得稅，以鼓勵投資，增加企業(yè)融資，保障資本市場未來健康發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所）