蔣傳宓

摘要：合理的社會秩序應該能夠充分地保護社會各主體的合法權益。由于歷史和現(xiàn)實的原因，中國現(xiàn)有的農(nóng)村社會秩序所固有的缺陷，已無法在新形勢下對農(nóng)民權益進行有效的保護。在市場經(jīng)濟與民主政治的框架下，要實現(xiàn)新農(nóng)村目標，構建農(nóng)村法律秩序是必然的選擇，也是建設和諧農(nóng)村的當務之急。

關鍵詞：農(nóng)村法律秩序；構建；村民權利；保障

中圖分類號：DF2文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)09-09－０049－02

中國雖然從立法上確立了村民自治制度，黨中央和國務院也非常重視農(nóng)村法制建設，但是從現(xiàn)實情況看，法治農(nóng)村還面臨不少問題。隨著新農(nóng)村建設的推進，農(nóng)村社會的利益沖突不斷涌現(xiàn)，構建農(nóng)村法律秩序，已成中國農(nóng)村社會改革與發(fā)展的當務之急。

一、構建農(nóng)村法律秩序面臨的問題

（一）村民自治體制不合理，自治受阻

改革開放以來，人民公社體制被否定，中國農(nóng)村基本上實行了政社分設的“鄉(xiāng)政村治”體制。農(nóng)村政治事務、行政事務由鄉(xiāng)級政府進行管理，公共事務和公益事業(yè)則實行村民自治。

然而，這種體制存在三個最基本的矛盾：農(nóng)村基層黨組織（領導權）與村委會（村治權）相互沖突；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權力干涉村民的自治權；村委會權力沖擊集體經(jīng)濟權。這嚴重阻止了村民自治。據(jù)調(diào)查，在村務管理中，村民會議很少召開，甚至有的村從未召開過；由于村務公開欄的內(nèi)容基本上是計劃生育方案和村干部人事變動情況，而村財務及救災救濟款物的發(fā)放情況較少，極少有人去看[1]。

（二）集體所有權實現(xiàn)機制不健全，村民的經(jīng)濟權利受到威脅

憲法確立了農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民只能承包經(jīng)營。但承包經(jīng)營并不順利：一是村委會憑借對土地的控制權，為了獲取土地收益，制造種種借口，單方撕毀承包合同，隨意“調(diào)整”已發(fā)包的土地，侵害了農(nóng)民的土地承包權和土地收益權?！度嗣穹ㄔ簣蟆肪驮d一個案例：黑龍江省村民楊文彬所承包的400畝荒山熟化后被無償收回，并被罰款[2]。二是在集體土地國有化的過程中，農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的權益被侵害。有些地方政府為了追求“政績”，甚至為了“提高”財政收益，憑借手中的權力，對集體土地強征濫占，并給予農(nóng)民過低標準的補償[3]。

（三）權利救濟措施不到位，村民權益得不到保障

調(diào)查顯示，調(diào)解仍然是中國農(nóng)村救濟權利最重要的方式。對于鄰里糾紛，大多數(shù)村民選擇找村干部或人民調(diào)解員解決，或者選擇找村里有威信的人解決，甚至有的人干脆忍氣吞聲，只有少數(shù)選擇打官司。而遇到村委會侵犯承包經(jīng)營權時，絕大多數(shù)村民選擇找村委會、向鄉(xiāng)政府反映或到上級政府上訪，選擇打官司的只是極少數(shù)，個別村民找新聞媒體主持公道。村民認為遇事打官司是因為沒有其他辦法，實屬被逼無奈[1]。

（四）村民、干部法律意識缺乏，農(nóng)村法治難行

農(nóng)村是法律的盲點。村民不知法、不信法、不求法。據(jù)調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民不能區(qū)分政策與法律，更談不上了解相關法律程序[1]。在他們看來，辦個酒席、洞房花燭，就是“結(jié)婚”，至于登記與否，沒有什么關系。作為“熟人”社會，注重的是親情、鄉(xiāng)情、家法、族規(guī)，依賴的是傳統(tǒng)的倫理與長者的威信，而法律距離他們則是那么的遙遠！

二、構建農(nóng)村法律秩序的對策與建議

（一）認真貫徹憲法精神，梳理有關三農(nóng)立法

有關機關應當梳理涉農(nóng)法律，消除法律之間的矛盾，建立完整和科學的三農(nóng)法律體系。第一，進一步明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關系，“鄉(xiāng)政”權與“村治”權的界定應盡量具體，以保證村民自治落到實處。第二，理清村黨支部與村委會的關系，明確各自的職權職責。村委會就村務所作的決定，只要合法，對群眾有益，群眾擁護，黨支部沒有必要加以干涉；而促使村務公開、村干部廉潔以及宣傳法律和黨的政策則是村黨支部的工作重心。第三，設計“村”的治理結(jié)構。“村民大會”為村的最高權力機構，村委會和集體經(jīng)濟組織由村民大會產(chǎn)生，其地位低于村民大會，受其監(jiān)督；村委會的職權只是管理村公共事務與公益事業(yè)，集體經(jīng)濟組織負責經(jīng)營集體資產(chǎn)。

（二）尋求有效機制，實現(xiàn)民主權利

村民民主權利包括選舉、建議、參加村民大會、投票等一系列權利，其中選舉權是核心。此處就以選舉權為例來探討如何實現(xiàn)村民民主權利。首先，確立基層民政部門在村民選舉中的指導與監(jiān)督地位，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村民選舉中傾向性。其次，加強村民選舉的監(jiān)督力度，不得對候選人規(guī)定法外條件，完全由群眾自己推選；對破壞、操縱、干涉村民選舉的行為予以處罰，處罰措施應具體，不能籠統(tǒng)“依法處理”，對“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的”，不僅“當選無效”，還應當予以制裁。也可以將村委會選舉直接納入《選舉法》的調(diào)整范疇。

在選舉投票的公平問題上，實行“個人和戶的加權計票法”。（1）確定加權數(shù)。村民個人每一票的加權數(shù)為“1”（個人加權數(shù)），戶代表每一票的加權數(shù)為“2”（戶代表加權數(shù)）；（2）確定全票。將所有登記有選舉權的村民人數(shù)與個人加權數(shù)的乘積加上全村戶數(shù)與戶代表加權數(shù)的乘積作為本次選舉的全票數(shù)；（3）投票選舉。有選舉權的村民和本村戶代表同時過半數(shù)并分別進行投票，選舉有效；（4）計票。將本次村民個人投票數(shù)與個人加權數(shù)的乘積同本次戶代表投票數(shù)與戶代表加權數(shù)的乘積相加，即為候選人的得票總數(shù)；（5）當選。候選人獲得本次選舉全票數(shù)過半的選票，始得當選。

（三）創(chuàng)新集體產(chǎn)權制度，理順利益關系

有人認為，集體土地產(chǎn)權制度的改革：一是明晰產(chǎn)權，所有權落于組上，剝離村委會控制集體土地的權力，使土地集體所有制與農(nóng)民的距離更近；二是淡化所有權，強化使用權，所有權歸集體，農(nóng)民享有長期完整的使用權；三是取消承包制，確立農(nóng)地使用權私有；四是取消垂直管理，還權于農(nóng)民，國家征占集體土地要由村民會議研究決定，不能政府一方說了算[3]。這種觀點是建樹性的，但存在實體上不公平、邏輯上矛盾之嫌。

在現(xiàn)行憲法框架下進行集體產(chǎn)權制度改革，其目標應是“所有權、經(jīng)營權、使用權、管理權”相互統(tǒng)一、協(xié)調(diào)運作。首先，建立和完善農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理和經(jīng)營機構。確立集體土地所有權由村民大會行使，設立“集體資產(chǎn)管理委員會”等常設機構，對土地及其經(jīng)營進行日常管理；明確集體經(jīng)濟組織的是唯一合法的集體資產(chǎn)經(jīng)營機構，行使集體資產(chǎn)的經(jīng)營權，村土地的經(jīng)營事項由村民大會決定，集體經(jīng)濟組織負責實施；確立村委會的村法定監(jiān)察機構地位，對村土地的管理和經(jīng)營進行監(jiān)督。其次，建立農(nóng)村土地有償使用制度。村民及其他人在取得集體土地承包經(jīng)營權時應當支付對價，該使用權在不改變土地用途的前提下可以自由轉(zhuǎn)讓；村民對本村土地享有同等條件下的優(yōu)先承包權。再次，建立合理的征地及補償制度。國家只是農(nóng)地使用的管理者，只有當涉及重大社會利益時，國家才可以征用集體土地；強化國家征地的民事性、淡化其行政性，不僅要安置農(nóng)民、補償使用者，而且還要合理補償農(nóng)地所有者的地租損失。

（四）健全“村治”法律監(jiān)督制度，規(guī)范“村治”行為

雖然村委會擁有一定的“公權力”，但現(xiàn)有的國家監(jiān)督機制對其并不奏效。因此，應當建立有效的“村治權”法律監(jiān)督機制。（1）“村規(guī)”備案制度。村委會或者村民大會所制定《村民自治章程》和《村規(guī)民約》等村內(nèi)制度，通過向有關機關備案的程序，獲得一定的法律效力，也接受相應的監(jiān)督。（2）“說明理由”制度。村委會的行為對村民利益有不利影響，或群眾不滿意、有疑問時，村委會必須說明理由，以確保“兩公開”制度真正貫徹。（3）“村治”司法審查制度。當村委會或村干部的行為侵害集體或者自己的合法權益時，村民可以自己的名義向法院起訴，運用司法審查來規(guī)范“村治”行為，這在《物權法》中已有體現(xiàn)。①

（五）完善農(nóng)村法律服務體制，保障農(nóng)民合法權益

完善中國農(nóng)村法律服務體制，暢通農(nóng)村糾紛處理渠道。（1）吸引高素質(zhì)法律人才進入農(nóng)村，使這些人才進得來、留得住。更重要的還要培養(yǎng)農(nóng)村自己的法律人才，如山東棗莊市開展“兩個一”工程建設就是一個很好的嘗試，即“為每村培養(yǎng)一名法律大專生村干部，為每戶培養(yǎng)一個法律明白人”，效果不錯。這樣不僅有利于法律的執(zhí)行，而且有利于法律在農(nóng)村的深入。（2）法院設立專門的“農(nóng)村法庭”，審理涉農(nóng)糾紛，同時指導農(nóng)村普法和調(diào)解的工作。審判方式原則上為流動庭審，方便群眾訴訟，并充分發(fā)揮審判的教育功能。（3）建議在每一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立一個法律服務機構，律師、公證員每年都有義務在農(nóng)村法律服務機構提供法律援助，為村委會的決策提供法律咨詢和建議，協(xié)助其依法處理好本村的事務，幫助村干部運用法律手段處理村內(nèi)矛盾，指導村民運用法律武器保護自己的合法權益。

（六）探索有效的法制教育途徑，提高村民法律意識

法律秩序的內(nèi)在因素是人們的法律心理，只有村民形成權利意識、法律意識，內(nèi)化法律精神，才會信仰法律[4]、依法辦事。因此，要加強農(nóng)村法制宣傳教育，做到經(jīng)常性、靈活性、有效性，拋棄“法律工具主義”，全面宣傳法的價值，突出其核心價值——權利價值。形式上不拘一格，可以結(jié)合農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中遇到的問題以案說法，也可以推廣北京市密云縣南穆家峪村的“三上兩進一提高”、重慶黔江區(qū)的“三課一書一警示”等經(jīng)驗。內(nèi)容上要有針對性，涉及三農(nóng)問題的法律法規(guī)要及時宣傳，與農(nóng)民切身利益息息相關的法律要深入宣傳，事關改革、發(fā)展、穩(wěn)定的法律法規(guī)要反復宣傳。在效果上，法律要融入村民生活，化為村民的行為，最終營造出崇尚法治的新農(nóng)村社會氛圍。

總之，要真正將憲法賦予農(nóng)民的權利落到實處，構建農(nóng)村法律秩序是新農(nóng)村建設的必然選擇。我們完全有理由相信，在建設社會主義法治國家的大前提下，中國農(nóng)村法律秩序會指日可待，村民權也將得到應有的保護。

參考文獻：

[1]鄭秋，顧鑫，田平.農(nóng)村法治現(xiàn)狀：政策法律區(qū)分模糊 半數(shù)人想學法[N].人民日報，2006-11-22（13）.

[2]馮瑩，劉煒.一個造林大戶的遭遇[N].人民法院報，2007-07-06（9）.

[3]李昌金.淡化所有權，強化使用權[J].中國改革，2007，（8）.

[4]張學亮.依法治國與農(nóng)村法律信仰危機[J].長白學刊，2002，（6）.