彭彥強(qiáng)

摘 要：我國(guó)的公共安全管理在取得明顯成效的同時(shí)，還存在一些問(wèn)題：我國(guó)政府目前還缺少明確的公共安全職能定位，相關(guān)法律體系和機(jī)構(gòu)建設(shè)尚不健全，相關(guān)政府部門的公共安全權(quán)責(zé)不夠明確；在整體上偏重于應(yīng)急，缺少有效的預(yù)防體系；社會(huì)參與不足則相對(duì)加重了政府公共安全管理的負(fù)擔(dān)；公共安全管理技術(shù)水平偏低。我國(guó)應(yīng)在充分借鑒西方國(guó)家有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急管理向公共安全管理模式的整體轉(zhuǎn)換，加強(qiáng)預(yù)防體系建設(shè)，通過(guò)法律和機(jī)構(gòu)的完善，不斷明確政府公共安全職能，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，充分利用社會(huì)力量，實(shí)行多元治理，大力推行公共安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高管理技術(shù)水平，最終構(gòu)筑起嚴(yán)密高效的公共安全防控體系。

關(guān)鍵詞：公共安全管理；政府職能；應(yīng)急管理；社會(huì)參與；標(biāo)準(zhǔn)化

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2009)03—0009—05

從2008年年初的雪災(zāi)到“5?12”汶川大地震，從河北蔚縣礦難、山西襄汾泥石流、多起襲警事件到三鹿奶粉事件以及柑橘蛆蟲事件，諸多突發(fā)事件的發(fā)生嚴(yán)重影響了人們正常的生產(chǎn)、生活秩序以及社會(huì)穩(wěn)定。公共安全事件的頻繁發(fā)生一次又一次地考驗(yàn)著我國(guó)現(xiàn)有的公共安全管理的能力，使我們不得不對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入的思考，探索公共安全管理的有效途徑。

一、中國(guó)公共安全管理存在的問(wèn)題

我國(guó)政府歷來(lái)重視安全生產(chǎn)工作，在公共安全體系建設(shè)方面取得了許多可喜的成果，各項(xiàng)法律制度建設(shè)也在逐步完善。但從目前整體情況來(lái)看，公共安全管理還存在著一些重要問(wèn)題和缺陷。

1.我國(guó)政府還缺少明確的公共安全職能定位

政府的公共安全職能是指政府在進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)和具有的維護(hù)公共安全的職責(zé)和功能，是政府在日常的公共事務(wù)管理中的基本活動(dòng)方向之一，也是政府建立此類行政組織、進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和制定公共政策的最基本依據(jù)之一。政府公共安全職能是否已成為政府的主要職能之一，可以從三個(gè)方面進(jìn)行衡量：是否有一套能夠有效整合的完善的法律體系；是否具有一個(gè)整合的、行動(dòng)高效的管理部門體系和體制；各級(jí)政府和部門之公共安全責(zé)任是否明確。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)目前還缺少明確的公共安全職能定位，這直接影響了公共安全管理的有效性。

首先，我國(guó)公共安全法律體系尚不健全。雖然我們已有《戒嚴(yán)法》、《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等等相關(guān)的法律法規(guī)，但還有許多公共安全領(lǐng)域缺乏必要的法律依據(jù)，如我國(guó)目前還沒有制定反恐怖活動(dòng)和處理大規(guī)模群體性事件方面的法律法規(guī)。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法規(guī)的部門管理特點(diǎn)嚴(yán)重，協(xié)調(diào)問(wèn)題十分突出，很難適應(yīng)應(yīng)對(duì)大規(guī)模和復(fù)雜的公共安全事件和公共危機(jī)。另外，我國(guó)多數(shù)公共安全管理立法還缺乏程序性內(nèi)容，權(quán)利救濟(jì)法律條款也不夠完善，規(guī)定過(guò)于原則，缺乏針對(duì)性和操作性。

其次，我國(guó)尚缺乏常設(shè)性的、專門的、權(quán)威的公共安全管理、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前的公共安全管理體系是一種分行業(yè)、分部門的分散性管理體系，公共安全管理部門條塊分割現(xiàn)象比較嚴(yán)重。隨著公共安全事件的綜合性和跨地域性日趨明顯，危機(jī)處理中所涉部門越來(lái)越多，僅僅依賴于各級(jí)政府現(xiàn)有的行政設(shè)置，成立一個(gè)臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作已不能滿足現(xiàn)代化公共安全管理的要求。

最后，各級(jí)政府和有關(guān)部門公共安全責(zé)任之界定不甚明確。這與公共安全法律體系的不健全和分散的部門管理體制相關(guān)聯(lián)，并直接導(dǎo)致了在公共安全事件突發(fā)時(shí)的責(zé)任模糊。當(dāng)復(fù)合型事件或者邊緣性事件發(fā)生后，各部門容易相互扯皮，影響應(yīng)急管理的有效性。有的法律雖規(guī)定了政府防災(zāi)的責(zé)任，但并沒有給予其相應(yīng)的權(quán)利，尤其是在涉及防災(zāi)救災(zāi)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、政府間費(fèi)用的分擔(dān)、救災(zāi)款項(xiàng)的分配、各部門之間如何協(xié)調(diào)等問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)有的法律難以發(fā)揮作用，結(jié)果很難界定各級(jí)政府所具有的管理責(zé)任。①

2.偏重于突發(fā)性公共安全事件的應(yīng)急處理

由于缺少明確的公共安全職能定位，政府往往忙于對(duì)公共安全事件的應(yīng)急處理而不是日常的公共安全管理。事實(shí)上，公共安全管理遠(yuǎn)不限于應(yīng)急處理，成熟的公共安全管理，其過(guò)程不再僅僅關(guān)注于應(yīng)對(duì)階段，而是關(guān)注于預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)等一系列過(guò)程，并成為政府日常職能履行的一部分。而當(dāng)前我們還處在以應(yīng)急處理為核心的應(yīng)急管理初級(jí)階段，雖然我們制定有突發(fā)公共事件總體、專項(xiàng)、部門、地方、企事業(yè)單位等應(yīng)急預(yù)案，但是由于一些預(yù)案疏于演練和人員培訓(xùn)，當(dāng)突發(fā)公共安全事件發(fā)生時(shí)，有些預(yù)案常常是毫無(wú)用處，甚至很大一部分應(yīng)急預(yù)案只是從其他地方或部門照抄照搬過(guò)來(lái)的，根本不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

應(yīng)急固然重要，但應(yīng)急處理不是解決問(wèn)題的根本舉措，偏重于應(yīng)急處理只會(huì)使政府的工作處于消極被動(dòng)、窮于應(yīng)付的境地，既會(huì)給群眾的生產(chǎn)、生活造成巨大損失，也會(huì)影響政府形象，相反，防患于未然才是最為理想的舉措。

3.政府主導(dǎo)下的社會(huì)參與不足

政府主導(dǎo)一直是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域發(fā)展的典型特征，加上我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展先天不足，社會(huì)參與公共事務(wù)管理的水平普遍較低。這在公共安全管理中主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是社會(huì)參與公共安全管理的環(huán)節(jié)比較簡(jiǎn)單，參與規(guī)模較小，參與方式比較單一。社會(huì)的參與主要集中在應(yīng)急處理階段，事前預(yù)防和事后恢復(fù)階段參與較少，主要采用捐款捐物的方式來(lái)對(duì)事發(fā)地方的人民群眾進(jìn)行支援。即使在應(yīng)急處理階段的參與也主要是紅十字會(huì)和慈善機(jī)構(gòu)等有限的幾個(gè)老牌組織給予現(xiàn)場(chǎng)援助，與非政府組織的總數(shù)量相比，參與比例偏低。此外，幾乎沒有非政府組織和公民個(gè)人積極參與日常管理活動(dòng)。

二是社會(huì)參與比較被動(dòng)，主動(dòng)性不夠，大部分的社會(huì)參與是政府通過(guò)政治動(dòng)員和行政動(dòng)員的方式組織起來(lái)的，行政命令占據(jù)主導(dǎo)地位。當(dāng)發(fā)生大規(guī)模的公共安全事件時(shí)，多數(shù)情況下的社會(huì)參與是通過(guò)中央政府到省級(jí)地方政府，再由省級(jí)政府到市、縣級(jí)政府，直至到單位和個(gè)人按照行政層級(jí)布置任務(wù)，對(duì)某些單位和個(gè)人來(lái)說(shuō)是不得不完成的“政治任務(wù)”。社會(huì)力量參與公共安全管理不足，不但加重了政府自身的負(fù)擔(dān)，而且極大地影響了政府在公共安全管理中核心作用的發(fā)揮，降低了公共安全管理的效果。

4.公共安全管理技術(shù)水平偏低

公共安全管理技術(shù)在管理實(shí)踐中扮演著重要的角色。我國(guó)目前的公共安全管理技術(shù)還比較低。在決策上，經(jīng)驗(yàn)決策占據(jù)了主導(dǎo)地位，運(yùn)籌學(xué)、規(guī)劃學(xué)、對(duì)策學(xué)、系統(tǒng)分析等決策技術(shù)和方法使用不夠，一些決策停留在“拍腦袋”、開“碰頭會(huì)”的水平上。公共安全管理的非專職化也使得決策和管理不能滿足其特殊要求，難以進(jìn)行有效的管理。另外，我國(guó)絕大多數(shù)地方還沒有建立公共安全信息管理系統(tǒng)，信息搜集、傳送和處理機(jī)制不夠健全，使得政府存在過(guò)分依賴行政系統(tǒng)內(nèi)部信息搜集、傳送、處理機(jī)制的問(wèn)題，缺乏外部信息來(lái)源。在這種情況下，有些基層組織很可能從自身利益出發(fā)對(duì)公共安全信息進(jìn)行“裁剪”，出現(xiàn)謊報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象，信息被嚴(yán)重扭曲。在硬件設(shè)施上，絕大多數(shù)地方政府還沒有建立公共安全管理信息網(wǎng)絡(luò)，這在很大程度上影響了公共安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、及時(shí)獲得有效信息、發(fā)布管理信息、采取及時(shí)的應(yīng)對(duì)措施等管理活動(dòng)。此外，我國(guó)公共安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化水平比較低。雖然防火、防震、食品安全、安全生產(chǎn)等具有比較健全的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但尚處于起步階段，我國(guó)還沒有制定統(tǒng)一的應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)。較低的公共安全管理標(biāo)準(zhǔn)化水平和某些標(biāo)準(zhǔn)的缺失極大地限制了應(yīng)急處理的速度，影響了應(yīng)急處理的效果。

二、公共安全管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

相對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)的公共安全管理已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)比較成熟的階段，無(wú)論是在政府公共安全職能定位上，還是在公共安全管理的理論創(chuàng)新與發(fā)展以及公共安全管理體系的構(gòu)建上，都積累了大量的成熟經(jīng)驗(yàn)，很值得我們借鑒。

1.明確各層級(jí)政府公共安全職能定位

通過(guò)健全的公共安全法律體系來(lái)明確各層級(jí)政府和相關(guān)部門的公共安全職能是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍的做法，尤以美國(guó)為典型。美國(guó)公共安全管理的制度化建設(shè)始于羅斯福新政時(shí)期。②1934年通過(guò)了《洪水控制法》；1950年通過(guò)的《災(zāi)難救濟(jì)法》首次授權(quán)總統(tǒng)可以宣布災(zāi)難狀態(tài)，授權(quán)聯(lián)邦政府對(duì)受災(zāi)的州和地方政府提供援助；1968年的《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》，將保險(xiǎn)引入救災(zāi)領(lǐng)域；1988年的《羅伯特?斯塔福災(zāi)難救援與緊急事態(tài)援助法》規(guī)定了緊急事態(tài)的宣布程序和各級(jí)政府間的救援程序；2002年通過(guò)了《國(guó)土安全法》，直接創(chuàng)設(shè)了國(guó)土安全部。此外，美國(guó)聯(lián)邦政府還先后制定了具有法律效力的《聯(lián)邦應(yīng)對(duì)預(yù)案》和《國(guó)家應(yīng)對(duì)預(yù)案》。美國(guó)各州政府也都制定了很多公共安全管理方面的法律，對(duì)各級(jí)地方政府和部門的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，如《加利福尼亞緊急事態(tài)服務(wù)法》等。總之，美國(guó)一貫重視通過(guò)立法來(lái)界定政府機(jī)構(gòu)在緊急情況下的職責(zé)和權(quán)限，先后制定了上百部專門針對(duì)自然災(zāi)害和其他緊急事件的法律法規(guī)，建立了以《國(guó)家安全法》和《斯塔福法》為核心的公共安全管理法律體系和以聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局為核心的常設(shè)的公共安全管理機(jī)構(gòu)體系。

各層級(jí)政府和部門公共安全職責(zé)得到明確劃分，保證了各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)有章可循，各負(fù)其責(zé)，使得公共安全管理能夠有條不紊地進(jìn)行，防止了各級(jí)政府和各級(jí)政府部門之間的推諉扯皮，同時(shí)又避免了大規(guī)模的臨時(shí)性政治動(dòng)員所產(chǎn)生的無(wú)序和混亂。

2.構(gòu)建全面的公共安全管理模式

西方公共安全管理一般都有一個(gè)以一級(jí)政府首腦為最高領(lǐng)導(dǎo)者和指揮者的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行“全危險(xiǎn)”、“全部門”和“全過(guò)程”的管理。通過(guò)這一機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，整合利用政府和社會(huì)的各種力量和資源，來(lái)達(dá)到有效化解公共安全風(fēng)險(xiǎn)、高效應(yīng)對(duì)公共安全突發(fā)事件的目的。美國(guó)建立的是以總統(tǒng)為核心的公共安全管理機(jī)制，總統(tǒng)可以召開國(guó)家安全委員會(huì)討論公共安全形勢(shì)，也可以組成高層工作班子幫助總統(tǒng)作出最適當(dāng)?shù)臎Q定。高層工作班子通常由副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)、國(guó)防部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席、中央情報(bào)局長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)等組成。俄羅斯形成了以總統(tǒng)為核心主體、以負(fù)責(zé)國(guó)家安全戰(zhàn)略的聯(lián)邦安全會(huì)議為決策中樞的危機(jī)管理權(quán)力機(jī)構(gòu)，任何重大的危機(jī)管理方案與行動(dòng)都必須由總統(tǒng)來(lái)敲定。在日本，首相為應(yīng)急管理的最高指揮官，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官負(fù)責(zé)整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)，通過(guò)安全保障會(huì)議、中央防災(zāi)會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)制定危機(jī)對(duì)策，由警察廳、防衛(wèi)省、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合并具體組織實(shí)施。

全面的公共安全管理模式使得西方公共安全管理運(yùn)用整體的力量達(dá)到無(wú)縫隙管理的目的，造就了一批專業(yè)化的公共安全管理隊(duì)伍，對(duì)于積累和發(fā)展先進(jìn)的管理技術(shù)和理念奠定了基礎(chǔ)。全面的公共安全管理不再局限于緊急事態(tài)的應(yīng)對(duì)，不但將預(yù)防突出出來(lái)，而且也同樣重視事后的恢復(fù)，使公共安全管理的目標(biāo)更加接近于安全目的本身，管理更加科學(xué)有效。

3.將廣泛的社會(huì)力量納入公共安全管理體系

在西方，人道主義和慈善組織以及志愿者組織與政府的公共安全管理部門密切配合，參與安全管理的若干階段甚至全過(guò)程。例如，美國(guó)紅十字會(huì)在《國(guó)家應(yīng)對(duì)預(yù)案》中承擔(dān)了許多重要責(zé)任，其“日常工作幾乎完全納入了美國(guó)緊急事態(tài)管理的工作體系，承擔(dān)著美國(guó)聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局的部分工作”③。美國(guó)的全國(guó)抗災(zāi)志愿者組織同聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局有著密切的合作，在聯(lián)邦緊急事態(tài)應(yīng)急預(yù)案中承擔(dān)固定責(zé)任。再如，新西蘭的紅十字會(huì)在《新西蘭全國(guó)民防預(yù)案》中承擔(dān)了多方面責(zé)任，與救世軍同為全國(guó)民防福利預(yù)案編制委員會(huì)的成員。

一些營(yíng)利性的企業(yè)也被納入到公共安全管理之中。最為典型的做法是美國(guó)《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》將保險(xiǎn)引入救災(zāi)領(lǐng)域，并將未來(lái)的災(zāi)害救助轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司，取得了不錯(cuò)的效果。另外，開展私人警察服務(wù)，通過(guò)大型信息通訊技術(shù)公司開發(fā)公共安全信息管理系統(tǒng)等，都體現(xiàn)了社會(huì)力量的廣泛參與。同時(shí)，西方所謂的“有準(zhǔn)備的社區(qū)”或“有恢復(fù)能力的社區(qū)”則將公共安全管理體系延伸到了公民個(gè)人及其自治體。

西方通過(guò)制度化的渠道將社會(huì)力量廣泛納入日常的公共安全管理之中，使公共安全責(zé)任由政府、第三部門和社區(qū)公眾分擔(dān)，不但有效地減輕了政府的負(fù)擔(dān)，而且培養(yǎng)了公眾的自救能力和對(duì)共同體的責(zé)任感。通過(guò)制度化的程序激活第三部門、企業(yè)和公民個(gè)人應(yīng)對(duì)危機(jī)，避免了危機(jī)發(fā)生時(shí)的混亂參與和不能充分有效利用社會(huì)力量的情況，極大地提高了整個(gè)公共安全管理體系的管理能力和應(yīng)對(duì)危機(jī)的水平。社會(huì)參與成為西方公共安全管理不可缺少的重要一環(huán)。

4.注重公共安全管理技術(shù)水平的提高

在公共安全管理技術(shù)水平上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家特別注重公共安全管理標(biāo)準(zhǔn)化工作及其改進(jìn)和提高，“從應(yīng)急救援文件的制訂到應(yīng)急設(shè)備、應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急的準(zhǔn)備、應(yīng)急救援的可行性程序等都有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)”④。美國(guó)國(guó)土安全部2004年制定的《國(guó)家事故管理系統(tǒng)》，不僅為美國(guó)聯(lián)邦、州、地方各級(jí)政府部門有效管理事故建立起制度機(jī)制，同時(shí)也為應(yīng)急救援管理提供了一個(gè)模板。此外，美國(guó)還制定了相應(yīng)的應(yīng)急救援標(biāo)準(zhǔn)，如《應(yīng)急活動(dòng)計(jì)劃》、《緊急通道的維護(hù)和運(yùn)行》等。在英國(guó)，標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)(BSI)很早就制定了一系列與應(yīng)急救援技術(shù)、產(chǎn)品、管理相對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，如應(yīng)急照明、聲音系統(tǒng)、便攜式呼吸器、應(yīng)急通風(fēng)設(shè)備的要求，等等。加拿大制定了《加拿大危險(xiǎn)管理國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》和《加拿大應(yīng)急預(yù)案國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》。日本制定了包括《業(yè)務(wù)持續(xù)性計(jì)劃指南》、《風(fēng)險(xiǎn)管理體系指南》、《信息技術(shù)和信息安全管理體系規(guī)范》、《企業(yè)危機(jī)管理手冊(cè)》和《企業(yè)地震對(duì)策指南》等30多項(xiàng)較為完善的指南和標(biāo)準(zhǔn)。⑤標(biāo)準(zhǔn)化為公共安全管理的減災(zāi)、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的檢查評(píng)估提供了極為重要的衡量尺度，有利于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題和改進(jìn)管理水平。標(biāo)準(zhǔn)化還為有序應(yīng)對(duì)、科學(xué)決策、迅速行動(dòng)、有效資源的有效供給提供了指南，使得毫無(wú)公共安全管理經(jīng)驗(yàn)的工作人員在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)也能夠有效地處理而不是不知所措，同時(shí)也為工作人員和公眾的公共安全培訓(xùn)提供了方便。

另外，西方國(guó)家公共安全管理部門還通過(guò)采用先進(jìn)的地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)（RS）及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等，實(shí)現(xiàn)了公共安全管理技術(shù)的體系集成與輔助決策支持，大大提高了公共安全管理的效率和效果。

三、加強(qiáng)我國(guó)公共安全管理的對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的公共安全管理模式和體制存在的問(wèn)題和缺陷，我們要在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上重塑我國(guó)公共安全管理模式和體制。

1.要盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共安全應(yīng)對(duì)模式的整體轉(zhuǎn)換，即從應(yīng)急管理向全面的公共安全管理轉(zhuǎn)變

全面的公共安全管理與應(yīng)急管理有很大不同，與應(yīng)急管理的被動(dòng)應(yīng)付相比，前者在理念上更加積極主動(dòng)，強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和事件的主動(dòng)、科學(xué)的管理，能更有效地預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生。應(yīng)急管理將管理重點(diǎn)主要集中在事件發(fā)生時(shí)的緊急控制和處理階段，也即應(yīng)對(duì)階段，雖然應(yīng)急管理也有災(zāi)難前的準(zhǔn)備和災(zāi)后的恢復(fù)，但它與成熟的公共安全管理中的準(zhǔn)備和恢復(fù)是完全不同的。應(yīng)急管理中的準(zhǔn)備和預(yù)防是為應(yīng)對(duì)服務(wù)的，恢復(fù)是對(duì)災(zāi)難后造成后果的即時(shí)性、被動(dòng)性的活動(dòng)，也就是說(shuō)是應(yīng)對(duì)活動(dòng)的自然延伸；而公共安全管理中所說(shuō)的預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)是建立在防災(zāi)、減災(zāi)思想基礎(chǔ)上的，也就是說(shuō)，能夠預(yù)防的就阻止、不能預(yù)防的就減輕其影響和損失。⑥所以說(shuō)，應(yīng)急管理固然重要，但是，對(duì)于公共安全來(lái)說(shuō)，僅有應(yīng)急管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)急管理對(duì)于公共安全事件的預(yù)防基本上沒有多大作用，對(duì)于事后進(jìn)行科學(xué)的恢復(fù)和重建的指導(dǎo)意義也不是很大?？茖W(xué)的態(tài)度和管理方法是必須根據(jù)公共安全事件的發(fā)生原理、機(jī)制和過(guò)程進(jìn)行全面的公共安全管理，不管在公共安全事件發(fā)生的哪個(gè)階段都力求通過(guò)有效的管理手段消除其危險(xiǎn)或者減少其損害。

我國(guó)要達(dá)到成熟的公共安全管理還有相當(dāng)?shù)木嚯x。必須加強(qiáng)公共安全管理研究，健全公共安全管理的各種機(jī)制。加強(qiáng)預(yù)防體系建設(shè)應(yīng)該成為我們工作的重中之重。

2.科學(xué)、明確地定位各級(jí)政府及有關(guān)部門的公共安全職能

一是要完善相關(guān)的法律法規(guī)，制定《公共安全法》，從總體上規(guī)范公共安全管理，用法律確定各級(jí)政府及各部門的公共安全職責(zé)。在明確各級(jí)政府和部門災(zāi)害減除責(zé)任的同時(shí)，明確劃定各級(jí)政府和部門公共安全的職責(zé)范圍和相互關(guān)系。

二是建立常設(shè)的公共安全管理部門，負(fù)責(zé)日常管理工作和突發(fā)事件的應(yīng)急工作。在國(guó)家層面上可以以國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為基礎(chǔ)，設(shè)立公共安全管理機(jī)構(gòu)，直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。在地方層次上設(shè)立對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)，實(shí)行條塊結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)。公共安全管理部門的職責(zé)是實(shí)施全過(guò)程的公共安全管理，包括危險(xiǎn)減除和風(fēng)險(xiǎn)管理，負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案的編制和演練，評(píng)估事態(tài)，發(fā)布預(yù)警，對(duì)潛在的和現(xiàn)實(shí)的緊急事態(tài)和災(zāi)難進(jìn)行快速、有效和全面的應(yīng)對(duì)，提供災(zāi)難援助，支持長(zhǎng)期的重建行動(dòng)，執(zhí)行綜合協(xié)調(diào)部門的協(xié)調(diào)任務(wù)和其他命令，負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)和對(duì)民眾進(jìn)行公共安全宣傳教育等。

三是建立以一級(jí)政府首腦為領(lǐng)導(dǎo)者的綜合協(xié)調(diào)部門，進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和指揮。綜合協(xié)調(diào)部門可以采取委員會(huì)的形式，成員主要包括各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)以及武警部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，其職責(zé)主要是研究制定應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的重大決策和指導(dǎo)意見，審定應(yīng)急預(yù)案，組織指揮重大突發(fā)事件的應(yīng)急處理工作，協(xié)調(diào)與上級(jí)政府及有關(guān)部門的工作，分析總結(jié)公共安全管理的階段性工作并提出指導(dǎo)意見等。

3.創(chuàng)新公共安全管理體制，將廣泛的社會(huì)力量納入公共安全管理體系，實(shí)現(xiàn)多元化的合作治理

一是要加強(qiáng)同非營(yíng)利組織和國(guó)際社會(huì)的合作。對(duì)于一些重要的非營(yíng)利組織，如紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)等，我們完全可以像美國(guó)那樣通過(guò)讓它們署名應(yīng)急預(yù)案和成為公共安全管理委員會(huì)的委員，使它們加入到體制內(nèi)來(lái)，承擔(dān)一部分正式的公共安全管理責(zé)任；對(duì)于其他的一些志愿者組織，公共安全管理部門可以建立制度化的聯(lián)系和溝通機(jī)制，同它們保持經(jīng)常性的聯(lián)系和溝通。

二是要充分利用社區(qū)群眾自治組織。要發(fā)揮其自我管理、自我教育的功能，積極開展“平安社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)，加強(qiáng)減災(zāi)防災(zāi)工作，積極排查公共安全危險(xiǎn)源，降低公共安全風(fēng)險(xiǎn)，提高社區(qū)的抗災(zāi)防災(zāi)能力；及時(shí)調(diào)解利益矛盾，化解風(fēng)險(xiǎn)，防止突發(fā)事件的發(fā)生。

三是要同私人部門積極開展合作。通過(guò)制定《災(zāi)害保險(xiǎn)法》，將公共安全的部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司。另外，我們還可以利用私人部門的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，積極與它們開展專項(xiàng)合作，建設(shè)“公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”，提高公共安全事件應(yīng)急管理技術(shù)水平。

4.大力推行公共安全管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高公共安全管理技術(shù)水平

一要盡快制定《公共安全管理指南》，提供標(biāo)準(zhǔn)化的公共安全管理工作和活動(dòng)方案，指出公共安全管理中不可缺少的準(zhǔn)備措施、管理活動(dòng)和步驟、管理的質(zhì)量以及如何制定應(yīng)急預(yù)案、救援的優(yōu)先次序、怎么進(jìn)行恢復(fù)，等等。

二要建立公共安全標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)或類似部門，制定公共安全標(biāo)準(zhǔn)指南、公共安全管理體系標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急準(zhǔn)備/管理和BCM標(biāo)準(zhǔn)，以重點(diǎn)應(yīng)對(duì)相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，系統(tǒng)地開展安全標(biāo)準(zhǔn)化工作。

三要充分利用信息通訊技術(shù)建設(shè)公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，以技術(shù)促進(jìn)各種資源整合和各部門的協(xié)同行動(dòng)。

四要采用先進(jìn)的地理信息系統(tǒng)（GIS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）、衛(wèi)星遙感系統(tǒng)（RS）及通訊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的精確監(jiān)測(cè)。

注釋

①滕五曉：《公共安全管理中地方政府的責(zé)任及其作用》，《社會(huì)科學(xué)》2005年第12期。

②③夏保成：《西方公共安全管理》，化學(xué)工業(yè)出版社，2006年，第12、88頁(yè)。

④金磊：《公共安全應(yīng)急技術(shù)與管理對(duì)策》，《長(zhǎng)春工程學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期。

⑤王金玉、李忠強(qiáng)：《值得高度重視的公共安全國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展動(dòng)向》，《世界標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量管理》2006年第3期。

⑥戰(zhàn)俊紅、張曉輝：《中國(guó)公共安全管理概論》，當(dāng)代中國(guó)出版社，2007年，第252頁(yè)。

責(zé)任編輯：浩 淼