張 郁

[摘要]本文分析了當(dāng)前公安人員執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象及其原因,提出通過加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化構(gòu)建和諧警民關(guān)系的途徑和方法。解決執(zhí)法理念、樹立為民思想;努力提高公安隊(duì)伍的整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力;加強(qiáng)和完善各項(xiàng)執(zhí)法制度;加強(qiáng)法律監(jiān)督機(jī)制、完善公安執(zhí)法監(jiān)督制度。

[關(guān)鍵詞]執(zhí)法;規(guī)范化;警民關(guān)系;有效途徑

公安機(jī)關(guān)是一個(gè)國家重要的執(zhí)法力量。執(zhí)法是法律賦予人民警察的重要職權(quán)。其全部活動(dòng)與執(zhí)法工作密切相關(guān),都必須以法律為依據(jù),以維護(hù)法制的權(quán)威和尊嚴(yán)為目的。這不僅關(guān)系到黨的執(zhí)政地位、國家的長治久安、人民的安居樂業(yè),也關(guān)系到黨和政府在人民群眾中的形象。

一、執(zhí)法規(guī)范化是依法治國的重要組成部分

執(zhí)法,亦稱法律執(zhí)行,是指國家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序,行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實(shí)施法律的活動(dòng)。公安機(jī)關(guān)的職務(wù)活動(dòng)屬于執(zhí)法的范疇。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)具有二元性,兼具司法執(zhí)法(刑事執(zhí)法)和行政執(zhí)法的雙重職能。公安執(zhí)法權(quán)力,是國家法律法規(guī)賦予公安機(jī)關(guān)依法履行的職責(zé)、行使的職權(quán)。警察的權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡,這一點(diǎn)認(rèn)知是建立和諧警民關(guān)系的基石。

法治是指在某一社會(huì)中,任何人都必需遵守法律,包括制訂者和執(zhí)行者本身。改革開放以來,從“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法制原則的確立,到“依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家”基本方略的提出,法治的觀念已深入人心。

實(shí)行法治,首先要有法可依,無法可依已不是我國法治建設(shè)的主要矛盾,當(dāng)前法治的主要矛盾是執(zhí)法,有法不依、有法難依、違法難糾,歸根到底都是執(zhí)法不規(guī)范的表現(xiàn)。因此,執(zhí)法規(guī)范化是建設(shè)社會(huì)主義法治國家,實(shí)行依法治國的重要方面。

二、執(zhí)法不規(guī)范已成為影響警民關(guān)系的突出問題

1、執(zhí)法思想不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的要求

(1)法治觀念不強(qiáng)。由于我國漫長的封建社會(huì),受“以法為器”的傳統(tǒng)執(zhí)法觀念影響較深。盡管有法可依,但體現(xiàn)在執(zhí)法中,往往容易變味,“以法代法”、“行政干預(yù)”等習(xí)慣心理及做法使案件人為的復(fù)雜化,執(zhí)法的相對(duì)獨(dú)立性大打折扣。實(shí)踐中,執(zhí)法民警對(duì)法律采用實(shí)用主義態(tài)度,把法律僅僅看作公安機(jī)關(guān)用來維護(hù)社會(huì)治安的工具,有利則用,規(guī)避法律的現(xiàn)象大量存在。人治執(zhí)法問題,已經(jīng)在相當(dāng)程度上誤導(dǎo)了公民對(duì)法治的認(rèn)識(shí),損害了社會(huì)公眾對(duì)法治的信任。

(2)人權(quán)保障觀念淡薄。人權(quán)保障是法治國家的顯著標(biāo)志。人權(quán)權(quán)利范圍的大小與保護(hù)程度好壞是一個(gè)國家進(jìn)步與文明程度的重要表現(xiàn)。中國幾千年的封建社會(huì)使得人民人權(quán)保障觀念淡薄。少數(shù)民警在執(zhí)法過程中重打擊,輕保護(hù),片面地、簡單地將打擊犯罪等同于保護(hù)人民,忽視對(duì)公民權(quán)益的尤其是私權(quán)利的保護(hù)。法律意識(shí)、證據(jù)意識(shí)淡薄,以管人者自居,輕視執(zhí)法對(duì)象的人權(quán),耍威風(fēng)、耍特權(quán),甚至在審訊時(shí),辱罵、體罰違法犯罪嫌疑人,甚至搞刑訊逼供,違反規(guī)定,濫用槍支警械,隨意踐踏執(zhí)法對(duì)象的人權(quán)。

(3)重實(shí)體、輕程序思想的影響。從歷史的發(fā)展看,“重實(shí)體、輕程序”是中華法系的一大傳統(tǒng)特點(diǎn)。我們的司法制度規(guī)定了嚴(yán)格的執(zhí)法順序、訴訟方式、偵查手段和偵查規(guī)則,即法律程序。這是把客觀事實(shí)的真實(shí)性轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系恼鎸?shí)性所必須遵循的原則和基礎(chǔ)保障。也只有遵循這些原則,才能完成這種認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化。但是在目前我們的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中,忽視這些法律程序的重要性,而注重執(zhí)行實(shí)體法,急功近利地追求結(jié)果完美,過分突出了破案率、查出率、打擊率,致使很多公安民警以這些“率”為指針,忽視了對(duì)社會(huì)對(duì)人們負(fù)責(zé)。如有的刑偵人員自作聰明的采取“技術(shù)處理”的“變通”手法,利用立行政案件的手段,辦理刑事偵查案件。這種執(zhí)法行為不及時(shí)得到糾正,必然導(dǎo)致嚴(yán)重違法問題,釀成“毒樹之果”。毒樹將危害社會(huì),其毒果必然危及自己。

2、執(zhí)法人員素質(zhì)和職業(yè)道德水平不高

執(zhí)法人員不僅是傳播法律的使者和運(yùn)用法律的使者,還是維護(hù)法律的使者。有的執(zhí)法人員的素質(zhì)和職業(yè)道德水平與現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相去甚遠(yuǎn)。一是部分執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高,尤其是基層執(zhí)法人員,具有大專以上文化程度的只占少數(shù),法學(xué)專業(yè)科班出身的就更少了;二是執(zhí)法人員知識(shí)結(jié)構(gòu)欠合理,現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求執(zhí)法人員不僅具有法律知識(shí),還要具有經(jīng)濟(jì)、外語知識(shí),實(shí)際上三者兼而有之的人很少;三是執(zhí)法人員缺乏過硬的業(yè)務(wù)能力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜,違法犯罪手段更加先進(jìn)和隱蔽,要求執(zhí)法人員有過硬的業(yè)務(wù)能力,而現(xiàn)在執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)技能距離人民群眾的期待還有相當(dāng)差距。

3、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)出現(xiàn)的執(zhí)法異化

從總的情況來看,近年來公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障得到了改善,但公安機(jī)關(guān)不同于其他行政機(jī)關(guān),是一個(gè)消耗極大地特殊執(zhí)法部門,政府經(jīng)費(fèi)保障僅僅能提供民警的基本工資、正常的辦公。辦案不得不依賴以罰養(yǎng)警等非正常渠道供給。公安機(jī)關(guān)的行政性收費(fèi)和罰沒收入,作為“雜糧”成了公安機(jī)關(guān)的主要經(jīng)費(fèi)來源。即使實(shí)行“收支兩條線”仍采取罰沒款按比例返還的辦法解決財(cái)政緊張的問題。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,一些基層公安干警不惜亂收費(fèi)、亂罰款、濫用強(qiáng)制措施,違法收取擔(dān)保金。這些執(zhí)法不規(guī)范行為嚴(yán)重?fù)p害了群眾利益,嚴(yán)重影響了和諧的警民關(guān)系。

4、非警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)過多,干擾了正常的執(zhí)法活動(dòng)

一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣動(dòng)用公安民警參與強(qiáng)征稅費(fèi)、催糧要款、強(qiáng)行拆遷、整頓市容等等非警務(wù)活動(dòng),這些活動(dòng)往往占據(jù)基層公安機(jī)關(guān)全年工作量的比例較大,帶有明顯的強(qiáng)制行政性,容易與群眾產(chǎn)生沖突,而且如果搞得不好,還會(huì)激化人民群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的不滿。如土地征用、拆除違章建筑以及基層組織換屆選舉,使得派出所需要承擔(dān)其

他行政執(zhí)法部門違法行政的風(fēng)險(xiǎn),并在一定程度上破壞了和諧的警民關(guān)系。

5、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不完善

在公安實(shí)際工作中有的領(lǐng)導(dǎo)和民警沒有認(rèn)識(shí)執(zhí)法監(jiān)督的重要性和必要性,重權(quán)力、輕監(jiān)督,把監(jiān)督當(dāng)作辦案的“絆腳石”;作為監(jiān)督客體的公安機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)公安機(jī)關(guān)或職能部門的監(jiān)督,拖延執(zhí)行,大打折扣。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督主要是內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督,即上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安,上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門,本級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)所屬下屬業(yè)務(wù)部門、派出機(jī)構(gòu)及其人民警察的各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督。目前,公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督部門有紀(jì)檢、監(jiān)察、督察、政工、法制、信訪、審計(jì)等,這些部門要么監(jiān)督職能交叉,搞粗放式的監(jiān)督;要么權(quán)責(zé)不明,越權(quán)監(jiān)督或監(jiān)督不作為,沒有形成監(jiān)督的合力且監(jiān)督效率低下。執(zhí)法監(jiān)督工作不力導(dǎo)致濫用職權(quán)、貪贓枉法的現(xiàn)象的發(fā)生,導(dǎo)致人民群眾在受到了違法行為侵害的同時(shí)又受到執(zhí)法者的侵害,嚴(yán)重影響了和諧警民關(guān)系的建立。

三、警民和諧必須大力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化

1、解決執(zhí)法理念、樹立為民思想

執(zhí)法理念直接決定著執(zhí)法者的執(zhí)法行為,要解決公安執(zhí)法問題,必須首先解決執(zhí)法理念、思想問題。首先,要樹立法律至上觀念以及“公安工作對(duì)法律負(fù)責(zé)”的觀念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自由經(jīng)濟(jì)又是法治經(jīng)濟(jì),要求主體法律面前人人平等。公安機(jī)關(guān)要明確對(duì)法律負(fù)責(zé)和對(duì)黨、對(duì)國家、對(duì)人民負(fù)責(zé)的是一致的。其次,要樹立人權(quán)保障觀念也就是個(gè)人擁有基本生存和發(fā)展所必需的自由、平等權(quán)利。這要求公安機(jī)關(guān)樹立人民權(quán)利至上,人民利益高于一切,人權(quán)與公民權(quán)利神圣不可侵犯的思想,以人民群眾的利益和權(quán)利作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和行為準(zhǔn)則。再次,樹立程序公正思想。公正不僅是實(shí)際存在(實(shí)體公正)的而且應(yīng)該是被感知的(程序公正)。通過程序公正實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正是現(xiàn)代法律和執(zhí)法工作追求公正的基本路徑。程序公正要求民警在無論在行政執(zhí)法還是刑事執(zhí)法活動(dòng)中嚴(yán)格按照法律程序辦事,充分保障行政相對(duì)人和犯罪嫌疑人的基本權(quán)利,最大限度的實(shí)現(xiàn)程序公正。以上執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變是構(gòu)建和諧警民關(guān)系的先決條件。

2、提升民警執(zhí)法素質(zhì)

公安民警的執(zhí)法素質(zhì)、質(zhì)量和水平直接影響到警民關(guān)系的和諧與穩(wěn)定。當(dāng)前應(yīng)該努力提高公安隊(duì)伍的整體素質(zhì)和戰(zhàn)斗力。首先,應(yīng)從源頭上控制,深化人事制度改革,堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”嚴(yán)把進(jìn)人關(guān),適當(dāng)?shù)奶岣邔W(xué)歷要求,可以從法學(xué)專業(yè)或所需專業(yè)的具有綜合知識(shí)和能力的本科生和研究生中選拔人民警察。其次,應(yīng)強(qiáng)化法律知識(shí)的學(xué)習(xí),重視綜合知識(shí)的學(xué)習(xí)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)學(xué)習(xí)型的社會(huì),不學(xué)習(xí)很快就會(huì)落后于時(shí)代,對(duì)于執(zhí)法者來說更要學(xué)習(xí)?？梢圆扇∪珕T業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)、網(wǎng)上自學(xué)、聘請(qǐng)專家授課、到檢察院和法院觀摩法律程序、定期考試的形式,突出法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí),同時(shí)可以聘請(qǐng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、外語、心理學(xué)、溝通技巧、禮儀禮節(jié)方面的專家給民警授課,以提高民警的自身修養(yǎng)和執(zhí)法水平。再次,強(qiáng)化民警的執(zhí)法業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練。可以聘請(qǐng)兄弟業(yè)務(wù)單位手把手的傳授執(zhí)法經(jīng)驗(yàn);也可以以經(jīng)常性、短平快的小測(cè)試對(duì)民警進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn);定期組織執(zhí)法執(zhí)勤民警到執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)鍛煉;法制部門組織對(duì)一些典型案例從實(shí)體到程序進(jìn)行分析,增強(qiáng)一線民警的實(shí)際操作能力。民警執(zhí)法素質(zhì)的提高大大促進(jìn)了民警的執(zhí)法規(guī)范化,真正做到孟建柱部長要求的“理性、平和、文明、規(guī)范”,為和諧警民關(guān)系的建立提供前提。

3、加強(qiáng)和完善各項(xiàng)執(zhí)法制度

首先,要有強(qiáng)有力的法律武器作保障,真正做到有法可依。

要建立以人民警察法、公安刑事法規(guī)、治安保衛(wèi)法規(guī)、公安行政法規(guī)、監(jiān)督法規(guī)等為主要門類,由公安法律、法規(guī)、規(guī)章和地方性公安法規(guī)、規(guī)章組成的嚴(yán)密、完備、規(guī)范的公安法規(guī)體系,確保執(zhí)法活動(dòng)在各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依;對(duì)于公安機(jī)關(guān)的職權(quán)要明確規(guī)定,法無明確許可的行政行為,不得越雷池一步,即使法律授權(quán)許可的,也必須按照法律程序辦理;要抓好執(zhí)法過程薄弱環(huán)節(jié)和空白點(diǎn)的制度建設(shè),壓縮執(zhí)法人員的自由裁量權(quán),減少執(zhí)法的隨意性。其次,應(yīng)形成“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任制。一把手帶頭負(fù)責(zé),使執(zhí)法責(zé)任制度一環(huán)扣一環(huán)的落實(shí)到每個(gè)警種、每個(gè)單位、每位民警、每起案件,形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的局面。完善的執(zhí)法制度是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ),為警民關(guān)系和諧提供制度保障。

4、加強(qiáng)法律監(jiān)督機(jī)制、完善公安執(zhí)法監(jiān)督制度

首先,各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)該把加強(qiáng)公安執(zhí)法監(jiān)督工作作為加強(qiáng)和改進(jìn)公安執(zhí)法工作的突破口,采取更加有效的監(jiān)督措施,保障嚴(yán)格公正執(zhí)法。其次,加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。要加強(qiáng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)、上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門、監(jiān)督職能部門對(duì)業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督;公安機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察、督察、信訪、法制部門要形成監(jiān)督合力,定期對(duì)公安執(zhí)法進(jìn)行大檢查,包括事前、事中、事后檢查,采取例行檢查與抽查相結(jié)合,對(duì)執(zhí)法不規(guī)范的錯(cuò)案要及時(shí)糾正并告知人民群眾,保證人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán);公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督部門還要開展執(zhí)法質(zhì)量考評(píng),堅(jiān)持“逐案審核考評(píng)”和“量化考核”。再次,加強(qiáng)外部監(jiān)督。要建立和完善人民群眾舉報(bào)制度,定期進(jìn)行民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查,主動(dòng)接受人民監(jiān)督;接受黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)及新聞媒體的監(jiān)督,定期向人大代表、政協(xié)委員征詢意見,歡迎新聞媒體自負(fù)其責(zé)的報(bào)道;建立和完善民警向群眾定期述職以及定期向社會(huì)公開公安執(zhí)法活動(dòng)信息的制度,以取得人民群眾的信任,減少摩擦。從制度上對(duì)公安執(zhí)法權(quán)力加以有效的制約和監(jiān)督,是保證權(quán)為民用,構(gòu)建和諧警民關(guān)系的最根本保證。