呂 翾

[摘要]我國現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度在內(nèi)容上與物權(quán)法原理多有沖突,不利于突破城鄉(xiāng)二元化社會結(jié)構(gòu),不利于發(fā)展農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)代要求。由此,應(yīng)重塑權(quán)利主體制度;完善權(quán)利的取得方式;實(shí)行宅基地的有償使用和有期限使用;允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓。使農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度不斷得到改革與完善。

[關(guān)鍵詞]物權(quán)法;宅基地;使用權(quán);制度改革

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)——決定宅基地使用權(quán)制度的內(nèi)容

從土地的財(cái)產(chǎn)屬性來看,宅基地使用權(quán)具有典型的物權(quán)性,它基于滿足權(quán)利人對他人所有物的使用和收益的需要而產(chǎn)生,屬于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)中的用益物權(quán)的重要類型?！段餀?quán)法》將其單獨(dú)列為“用益物權(quán)”編下的一章,也表明宅基地使用權(quán)作為一種特定的用益物權(quán)已得到立法認(rèn)可。

從土地的資源屬性來說,宅基地使用權(quán)又具有社會保障性。在我國二元經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)背景下,在城市,采取的是以貨幣支付為主要方式的社會保障制度,而在農(nóng)村,則長期實(shí)行傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的原始意義的土地保障制度。農(nóng)村宅基地承載著保障農(nóng)民基本生活的特殊功能。在這種背景下,農(nóng)村宅基地使用權(quán)體現(xiàn)出了身份性、無償性、無期限性、流動性受限的特點(diǎn)?？梢?現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)是一種受限制的用益物權(quán),基于其社會保障性的考量,現(xiàn)行制度并未將農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為純粹的物權(quán)來安排。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的雙重性質(zhì)導(dǎo)致現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度呈現(xiàn)出矛盾體的狀態(tài),在物權(quán)法的私法框架內(nèi),填充的卻是關(guān)于國家對農(nóng)村土地的管理和限制的具體內(nèi)容。這種重土地管理而輕土地權(quán)利,與我國的城鄉(xiāng)二元社會體制關(guān)系密切。在森嚴(yán)的二元社會體制下,國家通過城鄉(xiāng)二元分治的戶籍制度來把農(nóng)民限制在土地上,也就把農(nóng)民從城市和城市單位的社會福利和保障體系中剔除。平均分配的宅基地成為農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員的福利性權(quán)利,也成為其生活條件的重要保障?；诖?農(nóng)村宅基地使用權(quán)也隨之不可轉(zhuǎn)讓,形成了農(nóng)村與城市在居民住房方面的雙軌制。然而,隨著改革的深入,人們已經(jīng)認(rèn)識到城鄉(xiāng)二元制社會結(jié)構(gòu)不利于我國的現(xiàn)代化建設(shè)?，F(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度表現(xiàn)出與社會現(xiàn)實(shí)需求的不一致,并不能充分地保護(hù)農(nóng)民對集體土地的用益物權(quán)。

二、現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度與物權(quán)法原理的沖突

《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)作了單章規(guī)定,明確了其作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)的法律地位,與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)等處于并列地位,對我國法律體系的完善所發(fā)揮的作用是值得肯定的。但是,《物權(quán)法》對宅基地使用權(quán)是非常簡單、原則的,而且對宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓等問題都采用準(zhǔn)用性條款,由《土地管理法》等法律和國家的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整,對原有立法并未有突破。在這種立法模式下,現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度是與物權(quán)法原理相違背的。

1、宅基地使用權(quán)的主體存在問題

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,宅基地使用權(quán)的主體范圍主要是“農(nóng)村村民”,即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員。城鎮(zhèn)非農(nóng)戶人口的居民和本集體以外的其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員被排除在該主體范圍之外。這一界定具有很強(qiáng)的身份專屬性,體現(xiàn)出福利性和非價(jià)值性的特點(diǎn)。這與用益物權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán),對權(quán)利主體的平等性與非專屬性要求是不相符的。

在主體形態(tài)上,采取“戶”的概念?！皯簟钡臉?gòu)成和法律性質(zhì)如何,相關(guān)的立法中并未明確規(guī)定。依民法原理,權(quán)利主體即民事法律關(guān)系的主體是指參與民事法律關(guān)系,享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的“人”,應(yīng)該具備獨(dú)立、自主的意思表示能力,擁有民事權(quán)利能力。在我國的民事法律體系內(nèi),權(quán)利主體有自然人、法人和其他組織三類,而戶不能歸入其中的任何一類。將“戶”作為民事主體,是有違民法原理的。《物權(quán)法》不對宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體做出具體明確的規(guī)定,以“戶”為單位其實(shí)是一句空話。

現(xiàn)實(shí)中多以結(jié)婚作為判斷“戶”的標(biāo)準(zhǔn),如2005年浙江省國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》便直接規(guī)定,只有已經(jīng)登記結(jié)婚的村民才有資格申請宅基地。這實(shí)際上剝奪了那些具備集體成員身份的單身村民取得宅基地使用權(quán)的資格,產(chǎn)生了分配不公的現(xiàn)象。同時(shí),目前以戶為單位進(jìn)行宅基地?zé)o償分配的制度,不論每戶人口的多少,一刀切地對宅基地面積進(jìn)行均等分配,事實(shí)上造成了人均面積的不均等,對人口多的“戶”而言,也是不公平的。

2、宅基地使用權(quán)的取得方式值得商榷

根據(jù)《土地管理法》第62條的規(guī)定,農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準(zhǔn);其中,涉及占有農(nóng)用地的,要依法辦理農(nóng)用地專用審批手續(xù)。2004年國土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》也規(guī)定,村民提出宅基地申請的,“在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的,報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核后,報(bào)縣(市)審批”,可見現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)的取得方式實(shí)際上是一種行政許可。這與他物權(quán)的法理是不相符的。

他物權(quán)是指對他人所有之物在一定范圍內(nèi)占有、使用、收益的權(quán)利,是所有權(quán)人對其所有物的所有權(quán)權(quán)能的讓渡,屬于私法上的處分行為。他物權(quán)的設(shè)立,應(yīng)該是基于所有權(quán)人與他物權(quán)人之間的法律行為。國家公權(quán)力的干預(yù),僅表現(xiàn)在為了維護(hù)交易安全而實(shí)行的他物權(quán)公示制度方面。

宅基地使用權(quán)是土地所有權(quán)人在其土地上設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)。有權(quán)設(shè)定宅基地使用權(quán)的主體,應(yīng)當(dāng)是作為農(nóng)村土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體。然而,上述規(guī)定表明,村民能否取得宅基地使用權(quán),決定權(quán)在鄉(xiāng)政府和縣政府,這無疑是對集體土地所有權(quán)人的權(quán)利,違背了物權(quán)法的原理。

3、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受限違背物權(quán)法發(fā)展的新趨勢

人口的劇增與資源的有限性之間的矛盾,促使當(dāng)今社會的資源配置出現(xiàn)動態(tài)化、高效化特征,以實(shí)現(xiàn)資源的充分、合理利用。這使得物權(quán)日益體現(xiàn)出動態(tài)流動性?，F(xiàn)代物權(quán)法更強(qiáng)調(diào)對物的經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值追求,表現(xiàn)出由過去單純的強(qiáng)調(diào)歸屬轉(zhuǎn)向追求利用價(jià)值的新趨勢。而現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度仍以歸屬為核心,流轉(zhuǎn)受限,不利于宅基地作為一種稀缺資源的價(jià)值的充分發(fā)揮。

現(xiàn)行制度限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),2004年國土資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中第13條明確指出:“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！苯罐r(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn),實(shí)質(zhì)上排斥了以自主自愿的市場交易進(jìn)行宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的適用空間?！段餀?quán)法》僅規(guī)定了農(nóng)村宅基地使用權(quán)是對集體所有土地的占有和使用的權(quán)利,卻未對其收益、處分權(quán)能做出規(guī)定。

限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),至少造成了以下四方面的不良后果:一是限制了農(nóng)民的房屋所有權(quán)。所有權(quán)是權(quán)利主體對其所有物所享有的絕對的、自由的支配權(quán)。農(nóng)民作為建于宅基地之上房屋的所有權(quán)人,對該房屋的所有權(quán)享有完全的處分權(quán)。然而現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度作了限制,又根據(jù)地隨房走的原則,使享有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓房屋的時(shí)候只能轉(zhuǎn)讓給本集體村民,間接地限制了農(nóng)民對房屋所有權(quán)的行使。二是導(dǎo)致了宅基地的大量閑置和浪費(fèi)。如前所述,農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有福利性,只要具有農(nóng)村集體成員的身份,就能以“戶”為單位無償獲得分配,同時(shí),又因宅基地使用權(quán)具有可繼承性,“一戶多宅”和宅基地面積超標(biāo)的情況在現(xiàn)實(shí)中是普遍存在的。隨著農(nóng)民人口大量涌入城市,“空心村”也已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象,造成大量宅基地閑置,限制了宅基地利用效率,也不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益的增加。三是不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。農(nóng)民的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限,必然會帶來宅基地的非商品化、非資本化和非市場化的結(jié)果。而現(xiàn)在城市的房地產(chǎn)已經(jīng)高度市場化,房地產(chǎn)成為城市居民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的重要來源之一。城鄉(xiāng)比較而言,農(nóng)民就喪失了一筆財(cái)產(chǎn)性收入。四是催生了宅基地“隱形市場”。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū),農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在,引發(fā)越來越多的社會矛盾和法律糾紛。

三、完善宅基地使用權(quán)制度的若干建議

1、重塑權(quán)利主體制度

首先,突破“農(nóng)村村民”的身份限制。這是當(dāng)今社會宅基地的社會保障功能弱化的現(xiàn)實(shí)的要求。宅基地不再是農(nóng)民生存的唯一保障,除了社會保障功能外,農(nóng)民更追求宅基地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。在這種情況下,應(yīng)該弱化宅基地使用權(quán)主體的身份專屬性,回歸到開放性、平等性、非專屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體特征。其次,以自然人作為權(quán)利主體。如前所述,“戶”這一概念欠缺確定性,以自然人作為宅基地使用權(quán)的主體更具有優(yōu)越性,在權(quán)利主體為多人時(shí)則成立共有關(guān)系。這樣才能實(shí)現(xiàn)法律關(guān)系明確,相互間的權(quán)利義務(wù)明確。

2、完善權(quán)利的取得方式

如前所述,宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)與行政許可的取得方式之間存在矛盾?，F(xiàn)行取得方式不僅損害宅基地所有權(quán)人農(nóng)村集體的利益,同時(shí)還存在行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力尋租、行政不作為等損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。

因此,立法應(yīng)重視農(nóng)民集體在宅基地使用權(quán)申請取得程序中的權(quán)利。農(nóng)民集體最了解本集體宅基地利用的狀況,宅基地使用權(quán)的設(shè)定也直接與其利益相關(guān),由農(nóng)民集體根據(jù)本集體的具體情況,通過民主的形式,依法規(guī)定申請宅基地的詳細(xì)事宜。當(dāng)然,這一權(quán)利能否得到落實(shí),還有賴于農(nóng)村集體所有土地所有權(quán)主體缺位問題的解決。鄉(xiāng)、縣政府進(jìn)行的審核批準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)僅限于涉及公共利益的事項(xiàng),如判斷農(nóng)民集體所設(shè)定的宅基地使用權(quán)是否符合土地用途管制,是否符合村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地年度利用計(jì)劃的相關(guān)規(guī)定等。

3、實(shí)行宅基地的有償使用和有期限使用

宅基地的有償使用和有期限使用,都是為了提高宅基地的利用效率。

上文提到,目前我國農(nóng)村普遍存在“一戶多宅”和面積超標(biāo)的現(xiàn)象,這已經(jīng)超出了在宅基地的生存保障功能下集體成員基于成員權(quán)而無償獲得均等利益的范圍。成員對超出部分的利益無償占有并不具有正當(dāng)性,應(yīng)該對其付出代價(jià)。而非集體成員原本就不具有無償取得宅基地的權(quán)利,因此自然應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的費(fèi)用。沒有人會在需要付出代價(jià)的情況下去占有不需要的東西,也沒有人會在已經(jīng)付出代價(jià)的情況下而不積極利用其所占有的東西。這樣一來,農(nóng)民在試圖取得宅基地使用權(quán)之前就會有一個(gè)成本計(jì)算,從而避免了在無償使用情形下占地的沖動。

另外,對宅基地規(guī)定一定的使用期限,是解決目前宅基地大量閑置的另一途徑?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第26條規(guī)定了以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā),必須按照在一定期限內(nèi)開發(fā),否則要征收土地閑置費(fèi),甚至導(dǎo)致土地使用權(quán)被無償收回的結(jié)果。在宅基地使用權(quán)領(lǐng)域,可以考慮采取類似的制度,規(guī)定如果宅基地閑置超過一定期限,使用權(quán)人要繳納一定的閑置費(fèi),閑置時(shí)間較久的,可由土地所有權(quán)人農(nóng)民集體收回宅基地使用權(quán)。這樣可以解決“空心村”土地大量閑置、舊宅基地回收困難的問題。

4、允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓

十七屆三中全會《決定》從政策層面上做出了打破“非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有”格局的規(guī)定,以求通過逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),打破國家對土地一級市場的壟斷,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的同地同權(quán)同價(jià),破除城鄉(xiāng)二元割據(jù)的局面。農(nóng)戶的宅基地作為農(nóng)村集體所有建設(shè)用地的主要組成部分,其自由轉(zhuǎn)讓的重要意義不言而喻。

解決農(nóng)民的利益問題是解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵。允許宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓,是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。通過立法層面上對宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的認(rèn)可,也可以抑制大量的私下交易,使宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓被納入法律調(diào)整的范圍中,可以減少相關(guān)的法律糾紛。

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓,首先需要調(diào)整我國相關(guān)法律的價(jià)值取向。如前所述,《土地管理法》等對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓做出了限制性的規(guī)定,與當(dāng)前社會對資源高速流轉(zhuǎn),以產(chǎn)生高效益的要求不一致?！段餀?quán)法》對宅基地使用權(quán)規(guī)定過于簡單,宅基地使用權(quán)制度存在內(nèi)部價(jià)值取向的矛盾,急需在立法層面實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》與相關(guān)法律法規(guī)的完善和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)然,宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓并非不受限制的轉(zhuǎn)讓。其必須要在相關(guān)的土地規(guī)劃之內(nèi)進(jìn)行,同時(shí)也是處于監(jiān)管部門監(jiān)督下的有序流轉(zhuǎn)。

其次,要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場化運(yùn)作,還必須建立一套公示制度。我國現(xiàn)行立法中未明確規(guī)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須進(jìn)行變更登記,對登記的程序、機(jī)關(guān)也未有明確的規(guī)定。然而,若宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn),基于交易安全的考量,完善的登記制度是非常必要的。

再次,宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn),離不開農(nóng)村社會保障制度的完善。這要求社會保障法規(guī)對此做出相關(guān)的回應(yīng)。此外,要求政府財(cái)政的大力支持。只有宅基地使用權(quán)完全從社會保障功能中解放出來時(shí),宅基地使用權(quán)才能回歸到單純的用益物權(quán)的性質(zhì),極大地發(fā)揮其對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加作用。

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