周宇

2008年5月28日，一個(gè)匿名舉報(bào)電話指引著江蘇省南通市質(zhì)監(jiān)局稽查支隊(duì)來(lái)到南通來(lái)寶谷物蛋白有限公司（下稱南通來(lái)寶）突擊檢查。事后一份官方文件記載，質(zhì)監(jiān)局的這次行動(dòng)共查獲霉變、碳化大豆1.3萬(wàn)噸。

南通來(lái)寶坐落在南通市狼山港內(nèi)的碼頭旁。高聳的輸送帶將港口貨輪上來(lái)自美洲的轉(zhuǎn)基因大豆輸送到廠區(qū)內(nèi)。這些大豆將在這里被加工成大豆原油等產(chǎn)品，再賣(mài)給下游食用油企業(yè)進(jìn)一步加工，最終成為超市里售賣(mài)的各種瓶裝食用油。

在質(zhì)監(jiān)局采取行動(dòng)前半個(gè)月，南通來(lái)寶在未向政府監(jiān)管部門(mén)匯報(bào)的情況下擅自將這批變質(zhì)大豆集中加工。至突擊檢查時(shí)，用變質(zhì)大豆生產(chǎn)出的大豆原油多達(dá)842.76噸，陸續(xù)被查獲用該批變質(zhì)大豆生產(chǎn)的豆粕（通常用于動(dòng)物飼料）也超過(guò)7000噸。

大陸《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，禁止生產(chǎn)腐敗變質(zhì)、霉變等可能對(duì)人體健康有害的食品?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》則規(guī)定對(duì)此類商品予以沒(méi)收，并處貨值金額等值以上3倍以下的罰款。構(gòu)成犯罪的，將被追究刑事責(zé)任。但一個(gè)原本似乎清晰明了的案件，卻在接下來(lái)的7個(gè)月間，成為當(dāng)?shù)卣|(zhì)檢部門(mén)、公安檢察機(jī)關(guān)均感棘手的問(wèn)題。

“兩難”質(zhì)監(jiān)局

由于南通食用油企業(yè)眾多南通市質(zhì)監(jiān)局經(jīng)常會(huì)查獲涉及食用油的案件，但南通來(lái)寶案顯然是其中最大的一宗：按照5月底江蘇大豆原油期貨行情，至執(zhí)法人員檢查時(shí)，已生產(chǎn)出的大豆原油貨值超過(guò)900萬(wàn)元。

大陸食品安全監(jiān)督職責(zé)通常由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)管等部門(mén)分別監(jiān)管。其中，質(zhì)監(jiān)局負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域，工商局負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域，衛(wèi)生局負(fù)責(zé)餐飲行業(yè)。如果接到舉報(bào)，質(zhì)監(jiān)或是工商部門(mén)也都可以到對(duì)方的領(lǐng)域進(jìn)行查處。這種嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)，監(jiān)管著食品從生產(chǎn)到流通，餐飲的整個(gè)過(guò)程。

對(duì)當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門(mén)來(lái)說(shuō)，這原本是一個(gè)好消息：質(zhì)監(jiān)部門(mén)至少可以進(jìn)行等值的罰款，這些罰款上繳財(cái)政后，返還的部分足以支持質(zhì)監(jiān)稽查部門(mén)整整一年的辦案經(jīng)費(fèi)和其他支出。但面對(duì)此宗案件一位不愿透露姓名的南通市質(zhì)監(jiān)局人士用“憋屈”來(lái)形容自身的處境。接到舉報(bào)必須查處，這是質(zhì)監(jiān)局的義務(wù)，否則就有可能涉嫌瀆職犯罪，但這類案件又往往會(huì)因?yàn)楦鞣礁深A(yù)而最終得不到處理。

截至目前，當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門(mén)查獲的大豆原油仍然儲(chǔ)存在南通來(lái)寶的儲(chǔ)油罐中。

面對(duì)南通來(lái)寶案，南通市質(zhì)監(jiān)局最終沒(méi)有獨(dú)自處理，而是迅速向南通市崇川區(qū)政府，南通市政府分別作了匯報(bào)。2008年7月8日南通來(lái)寶案協(xié)調(diào)會(huì)在南通市政府辦公樓舉行。上述質(zhì)監(jiān)局人士稱，由政府部門(mén)主持質(zhì)監(jiān)案件的協(xié)調(diào)會(huì)，這在以往非常少見(jiàn)。

此次協(xié)調(diào)會(huì)由南通市主管工業(yè)的南通市領(lǐng)導(dǎo)批示召開(kāi)。參加會(huì)議的包括南通市政府一位副秘書(shū)長(zhǎng)、崇川區(qū)政府一位副區(qū)長(zhǎng)，以及公安局，檢察院、紀(jì)委、出入境檢驗(yàn)檢疫局等部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人。

工商局未被邀請(qǐng)參加會(huì)議。這使得南通來(lái)寶大豆油的流通環(huán)節(jié)沒(méi)有得到檢查。一位南通市工商局的執(zhí)法人員稱，如果接到聯(lián)合執(zhí)法的邀請(qǐng)，他們可以通過(guò)南通來(lái)寶公司4、5月份的銷(xiāo)售情況，查驗(yàn)市場(chǎng)上哪些品牌的食用油使用了南通來(lái)寶的大豆原油，并進(jìn)行質(zhì)量抽查。

一位當(dāng)?shù)毓俜饺耸刻峁┑臅?huì)議紀(jì)要顯示，會(huì)議先由質(zhì)監(jiān)局副局長(zhǎng)介紹情況。

這名副局長(zhǎng)稱，執(zhí)法人員在檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)該公司“正用霉變、碳化、結(jié)塊的大豆生產(chǎn)大豆原油，至檢查時(shí)已生產(chǎn)原油842.76噸，貨值935.4636萬(wàn)元，大豆粕4062.22噸經(jīng)檢驗(yàn)，原料大豆，大豆原油嚴(yán)重不合格。經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查取證，至立案時(shí)，該公司先后用不合格大豆生產(chǎn)大豆原油2027.062噸、大豆粕10671.08噸。成品大豆原油均單獨(dú)儲(chǔ)存在該公司成品庫(kù)區(qū)207號(hào)罐中”。

隨后，質(zhì)監(jiān)局主動(dòng)提出了一個(gè)“從輕”（減輕）處理的初步意見(jiàn)責(zé)令停止使用不合格原料生產(chǎn)加工大豆原油，處以貨值10%的罰款——這一罰款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的罰款底線。質(zhì)監(jiān)局同時(shí)提出，對(duì)于不合格大豆原油處以沒(méi)收處理。最后，這位副局長(zhǎng)“懇請(qǐng)市政府牽頭，成立紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、公安、質(zhì)檢組成的監(jiān)管小組，對(duì)該批不合格原油進(jìn)行妥善處理”。

當(dāng)?shù)卣藛T強(qiáng)調(diào)，南通來(lái)寶案中涉及到的大豆沒(méi)有霉變，只是部分碳化。

會(huì)議紀(jì)要顯示，10%的罰款被認(rèn)為體現(xiàn)了“從輕”原則，未獲反對(duì)。但“沒(méi)收”的建議遭到了后來(lái)發(fā)言者的反對(duì)。

崇川區(qū)政府一位副區(qū)長(zhǎng)提出，如果沒(méi)收這批大豆油，企業(yè)的損失太大，會(huì)影響南通的投資環(huán)境，希望不要沒(méi)收。南通市政府一位副秘書(shū)長(zhǎng)也表示，考慮該批大豆原油還有使用價(jià)值，建議不沒(méi)收為好。市政府副秘書(shū)長(zhǎng)隨后要求，確保不合格大豆原油不流入食品領(lǐng)域，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，再立即沒(méi)收。

協(xié)調(diào)會(huì)之后，政府和質(zhì)監(jiān)局對(duì)此分別作了不同的解讀。2008年10月28日，面對(duì)媒體的詢問(wèn)，南通市政府的那位副秘書(shū)長(zhǎng)表示，協(xié)調(diào)會(huì)只是個(gè)“過(guò)程的協(xié)調(diào)會(huì)，不代表最終處理結(jié)果”，質(zhì)監(jiān)局“有處理這方面的權(quán)力”。而質(zhì)監(jiān)局辦公室副主任崔曉勇則一再?gòu)?qiáng)調(diào)，質(zhì)監(jiān)局“是在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的”。

大陸質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)雖然實(shí)行垂直管理，但地方質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的人事任免工作，還需要和地方黨委組織部聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)?！拔覀儺吘故窃诘胤缴铣燥??！鄙鲜霾辉竿嘎缎彰哪贤ㄊ匈|(zhì)監(jiān)局人士稱。協(xié)調(diào)會(huì)之后南通市政府部門(mén)又和質(zhì)監(jiān)局就此事進(jìn)行了多次協(xié)調(diào)。直到2008年11月13日，在官方的處理結(jié)果中，大豆油仍未被沒(méi)收。

政府的難題

南通市是大陸首批對(duì)外開(kāi)放的14個(gè)沿海城市之一，屬于江蘇省經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市，一直以來(lái)，招商引資都是這座城市官員的重要職責(zé)。

崇川區(qū)政府那位副區(qū)長(zhǎng)也一直為招商而奔波著。2008年10月28日晚上，剛從外地招商引資回來(lái)的副區(qū)長(zhǎng)又連續(xù)招待了兩桌客商。其中一桌將投資高達(dá)20多億元的項(xiàng)目，這令副區(qū)長(zhǎng)興奮不已。這位副區(qū)長(zhǎng)稱，干部們走南闖北招商引資很辛苦。企業(yè)招來(lái)之后，地方政府還要為企業(yè)搞好服務(wù)。南通來(lái)寶顯然是南通市尤其是崇川區(qū)的重要服務(wù)對(duì)象之一。

崇川區(qū)政府一份介紹南通來(lái)寶案件情況的公函在開(kāi)篇首先強(qiáng)調(diào)了南通來(lái)寶的重要性：“是我區(qū)引進(jìn)的一家外商獨(dú)資企業(yè)，也是我區(qū)重點(diǎn)納稅大戶。其母公司來(lái)寶集團(tuán)是總部設(shè)在香港，在新加坡證券交易所上市的世界500強(qiáng)企業(yè)集團(tuán)，在全球農(nóng)產(chǎn)品，工業(yè)品和能源產(chǎn)品供應(yīng)鏈的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域處于市場(chǎng)領(lǐng)先地位。是亞洲地區(qū)最大農(nóng)產(chǎn)品、大宗工業(yè)原料供應(yīng)商和物流服務(wù)商之一?！贝饲埃贤▉?lái)寶還被評(píng)為2007年度南通市工業(yè)集約發(fā)展先進(jìn)企業(yè)。

2008年7月8日的協(xié)調(diào)會(huì)上，崇川區(qū)副區(qū)長(zhǎng)同樣提到了南通來(lái)寶外商獨(dú)資、世界500強(qiáng)的特殊身份。副區(qū)長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，南通來(lái)寶每年有2～3個(gè)億的利稅，對(duì)南通地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大。也正是因此，副區(qū)長(zhǎng)提出了不要沒(méi)收不合格大豆原油，而是在監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督下作為工業(yè)原料使用的建議。

2008年，這位副區(qū)長(zhǎng)需要面對(duì)眾多難題。上一年的宏觀調(diào)控已經(jīng)令許多本地中小企業(yè)破產(chǎn)企業(yè)主外逃、工人上訪和堵路事件常發(fā)，這一年波及全球的金融海嘯又令更多的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)陷入困境。

南通來(lái)寶同樣遭遇了困境。來(lái)自崇川區(qū)政府的消息稱，由于大豆價(jià)格暴跌，該企業(yè)2008年10月份虧損約1.2億元，是當(dāng)月崇川區(qū)虧損最嚴(yán)重的企業(yè)。此種情境之下，副區(qū)長(zhǎng)顯然不希望南通來(lái)寶的生產(chǎn)再次受到影響。

“企業(yè)發(fā)展好了，我們就開(kāi)心了。企業(yè)要是關(guān)門(mén)了，職工起哄、企業(yè)沒(méi)錢(qián)發(fā)工資、工廠不穩(wěn)定，各種問(wèn)題最終會(huì)堆積在政府面前?！备眳^(qū)長(zhǎng)稱，現(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，政府要更加強(qiáng)調(diào)為企業(yè)服務(wù)。

但與質(zhì)監(jiān)局領(lǐng)導(dǎo)一樣，這位副區(qū)長(zhǎng)也希望由市政府來(lái)出面協(xié)調(diào)處理此案。不過(guò)市政府最終還是指派崇川區(qū)政府來(lái)協(xié)調(diào)此案。此間，南通市分管工業(yè)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)也親自打電話，要求崇川區(qū)做好企業(yè)的工作（接受處罰）。

于是難題被交回到崇川區(qū)政府。崇川區(qū)政府一位不愿透露姓名的人士稱，相關(guān)部門(mén)要求崇川區(qū)政府和來(lái)寶公司溝通的時(shí)候要“藝術(shù)一點(diǎn)，委婉一點(diǎn)，柔情一點(diǎn)”。質(zhì)監(jiān)局也被要求“法外留情，在法律可能的范圍內(nèi)留情”。

按照上級(jí)的指示，崇川區(qū)政府向來(lái)寶集團(tuán)總部通報(bào)了情況。但來(lái)寶方面似乎并不好對(duì)付他們向南通方面發(fā)送了律師函。副區(qū)長(zhǎng)稱，來(lái)寶方面對(duì)已經(jīng)“從輕”的處理結(jié)果依然意見(jiàn)很大，一度拒絕繳納罰款。他擔(dān)心來(lái)寶集團(tuán)會(huì)繼續(xù)就此提出抗議。

另外一方面，要想令企業(yè)平安無(wú)事，這位副區(qū)長(zhǎng)還將面對(duì)另一難題：已經(jīng)有媒體和法律專家提出質(zhì)疑，南通來(lái)寶案件是涉嫌刑事犯罪的案件他們要求司法機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?/p>

立案

一位不愿透露姓名的前南通質(zhì)監(jiān)局資深人士介紹，質(zhì)監(jiān)局在日常執(zhí)法中判斷案件是否涉嫌刑事犯罪，通常依據(jù)的是《刑法》以及兩高的相關(guān)司法解釋。

大陸《刑法》第一百四十條規(guī)定：“生產(chǎn)銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品的，銷(xiāo)售金額5萬(wàn)元以上不滿20萬(wàn)元的，處兩年以下有期徒刑或者拘役。”最高院和最高檢相關(guān)司法解釋規(guī)定：偽劣產(chǎn)品尚未銷(xiāo)售，貨值金額達(dá)到刑法第一百四十條規(guī)定銷(xiāo)售金額三倍以上的，以生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪（未遂）定罪處罰。

南通來(lái)寶案案值顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上述額度。南京大學(xué)法學(xué)院犯罪預(yù)防和控制研究所副所長(zhǎng)王鈞教授認(rèn)為，南通來(lái)寶案涉嫌刑事犯罪，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該立案，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)該予以監(jiān)督。按照慣例，此類案件在經(jīng)過(guò)質(zhì)監(jiān)局案審會(huì)認(rèn)定后，就會(huì)被移交公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)決定是否立案?jìng)刹椤?/p>

但移交案件，一直是這些部門(mén)感到“頭痛”的問(wèn)題。2005年元月，該局曾邀請(qǐng)檢察院、公安局共同開(kāi)會(huì)，就14個(gè)上年查處的生產(chǎn)貨值15萬(wàn)元以上或銷(xiāo)售金額577元以上的案件的移交進(jìn)行商討。

上述前南通質(zhì)監(jiān)局資深人士稱，檢察院的到場(chǎng)意義重大：如果檢察院發(fā)話要辦，公安局通常會(huì)立案，否則公安機(jī)關(guān)不立案就有可能會(huì)被追究瀆職責(zé)任。如果檢察院沒(méi)有明確表態(tài)，就意味著默許公安局可以不立案。是次會(huì)議的會(huì)議紀(jì)要顯示，檢察院沒(méi)有明確表態(tài)，最終這些案件都未被移交。此前一年的11月份，南通市質(zhì)監(jiān)局移交公安機(jī)關(guān)的一起貨值19萬(wàn)元的食用油摻假案件也沒(méi)有被立案。

2008年7月8日的南通來(lái)寶案協(xié)調(diào)會(huì)上，檢察院、公安局同樣在場(chǎng)并表態(tài)。會(huì)議紀(jì)要顯示，南通市檢察院偵查監(jiān)督處一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，此案“敏感和有一定爭(zhēng)議”。該名負(fù)責(zé)人稱，如果目前的證據(jù)證明所查處的不合格大豆原油確未銷(xiāo)售，僅有生產(chǎn)偽劣產(chǎn)品而無(wú)銷(xiāo)售的，不構(gòu)成生產(chǎn)銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪，質(zhì)監(jiān)局對(duì)此案可以不移交，但如果企業(yè)在后續(xù)監(jiān)管過(guò)程中，再有將該批大豆原油流入食品領(lǐng)域的情況，將被追究刑事責(zé)任。

南通市公安局治安支隊(duì)一位負(fù)責(zé)人隨后表示，同意檢察院的意見(jiàn)，但又補(bǔ)充稱：“如果質(zhì)監(jiān)局認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪，向我局移送，我局將依法予以立案審查?！?/p>

此后，官方一直未就案件是否移交公安作出說(shuō)明。直至2008年11月7日，崇川區(qū)官方的一份名為《關(guān)于南通來(lái)寶谷物蛋白有限公司使用不合格的大豆生產(chǎn)大豆原油的情況匯報(bào)》的文件稱，案

輿論公關(guān)

好在似乎輿論的壓力并不大。政府和質(zhì)監(jiān)部門(mén)從未公開(kāi)南通來(lái)寶案的任何信息，絕大多數(shù)人對(duì)此一無(wú)所知。直到有媒體獲知此事，并試圖進(jìn)行報(bào)道，相關(guān)部門(mén)才多了一項(xiàng)任務(wù)：媒體公關(guān)。

公關(guān)過(guò)程中，有關(guān)方面對(duì)變質(zhì)大豆的表述在逐步發(fā)生變化，大豆的性狀隨之奇跡般地好轉(zhuǎn)了起來(lái)。2008年7月8日的會(huì)議紀(jì)要上，質(zhì)監(jiān)局稱大豆“霉變、碳化、結(jié)塊”，大豆和大豆油均“嚴(yán)重不合格”。

2008年10月初，崇川區(qū)有關(guān)方面在一家媒體駐地公關(guān)時(shí)，就變質(zhì)大豆進(jìn)行解釋。帶隊(duì)公關(guān)的負(fù)責(zé)人此時(shí)的解釋與上述會(huì)議紀(jì)要基本吻合。這名負(fù)責(zé)人稱，大豆變質(zhì)“可能是因?yàn)樵诤Ｉ巷h件被移送到了南通市公安機(jī)關(guān)，等待繼續(xù)調(diào)查。