陳軍強(qiáng)

摘要：為構(gòu)筑有效的政治參與平臺(tái)，使人人享有平等追求全面發(fā)展的機(jī)會(huì)和權(quán)利，充分保障外來人員的合法權(quán)益，寧波地區(qū)在這些方面作了有益地嘗試與探索，即通過對(duì)相關(guān)政治參與平臺(tái)的改革與創(chuàng)新，不斷提高外來人員的政治參與水平，達(dá)成利益分配的廣泛認(rèn)同，促進(jìn)社會(huì)和諧。

關(guān)鍵詞：外來人員；政治參與平臺(tái)；和諧

中圖分類號(hào)：C91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-7408(2009)03-0024-03

亨廷頓認(rèn)為：“政治參與擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志。在傳統(tǒng)社會(huì)，政府和政治通常是與少數(shù)精英有關(guān)……在所有現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家，……都普遍確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)積極的公民權(quán)原則。”的確，在當(dāng)今中國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治體制的不斷完善以及公民參政意識(shí)的增強(qiáng)，公民政治參與水平不斷提高。其中外來人員隨著其經(jīng)濟(jì)地位的逐漸穩(wěn)固，政治參與的吁求漸趨強(qiáng)烈，政治參與的形式也變得豐富多樣，這些從而也推動(dòng)了中國(guó)政治現(xiàn)代化的進(jìn)程。

一、外來人員政治參與的內(nèi)涵及特征

1、外來人員政治參與的內(nèi)涵分析。政治參與(Political Participation)，亦稱參與政治，顧名思義就是一定的政治主體從事政治的活動(dòng)。關(guān)于政治參與，不同學(xué)者有不同理解。如美國(guó)的尼和伏巴認(rèn)為：“就政治參與這個(gè)術(shù)語來說，我們指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇或他們采取的行動(dòng)為直接目的而進(jìn)行的合法活動(dòng)。”與此不同的是，邁倫·維納則強(qiáng)調(diào)政治參與的自愿性質(zhì)。我國(guó)有學(xué)者則認(rèn)為“所謂政治參與就是指通過合法程序直接參與政治決策執(zhí)行；或者間接影響政治決策之制定與執(zhí)行的一般公民的政治行為”。顯然，這些分歧只是更多地表明學(xué)者個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的不同，并未影響我們對(duì)政治參與在本質(zhì)意義上的一般性認(rèn)識(shí)。大體而言，政治參與是指普通公民通過一定的方式去直接或間接地影響政府的決定或與政府活動(dòng)相關(guān)的公共政治生活的政治行為。

比較中西方政治學(xué)界的政治參與觀點(diǎn)，就其共性而言，政治參與大都包含三個(gè)基本要素：一是參與主體，即“誰來參與”：二是參與客體，即“參與什么”；三是參與途徑，即“怎樣參與”。對(duì)這三個(gè)問題的回答差異便形成了政治參與內(nèi)涵的多樣性理解，以“一般寓于特殊之中”的常理推論，也因此“三要素”為外來人員政治參與的內(nèi)涵界定提供了一般的規(guī)律。參照政治參與的涵義，所謂外來人員政治參與大體是指廣大外來人員及其所組成的各種社會(huì)團(tuán)體和組織按照一定的法律程序，直接或間接地參與和影響政府公共政策的制定與實(shí)施，參與管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的各種政治行為。從涵義本身出發(fā)，顯然參與主體就是外來人員及其所組成的各種社會(huì)團(tuán)體和組織，具體講就是指對(duì)那些離開戶籍所在地到異地從事非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的勞動(dòng)者及其所組成的各種社會(huì)團(tuán)體和組織。

2、外來人員政治參與的特征。

第一，參與客體的廣泛性、多樣性。對(duì)外來人員“參與什么”這一問題，就政治參與的范圍而言，不僅包括外來人員在戶籍所在地的政治參與，也包括其在工作地的政治參與；不僅包括外來人員居住社區(qū)、村莊的政治參與，同時(shí)還包括其在工作單位及其他組織內(nèi)的政治參與。就政治參與的內(nèi)容而言，既包括外來人員參與在工作地的日常事務(wù)管理，如參加村鎮(zhèn)的事務(wù)管理、參與民間管理組織等，還包括參加國(guó)家事務(wù)的管理活動(dòng)，如選舉人民代表、出席各級(jí)人民代表大會(huì)、參加群眾活動(dòng)等。

第二，參與途徑的合法化、明確化。對(duì)“怎樣參與”這一問題，首先強(qiáng)調(diào)的是外來人員要按照一定的法律程序進(jìn)行合法性的參與，即制度(或體制)內(nèi)參與，而不包括非法的行為。既可以是持續(xù)的參與也可以是間斷的參與，既可以是有效的參與也可以是無效的參與，但一定是和平的參與而不是暴力的參與。其次是轉(zhuǎn)變“被動(dòng)參與”或“動(dòng)員型”參與為積極主動(dòng)的“自覺性參與”，其具體的參與途徑應(yīng)是規(guī)范化的，而不是存在較大的隨意或模糊的。當(dāng)然，這種自覺、明確的參與是建立在提高外來人員的維權(quán)意識(shí)、法制意識(shí)、組織意識(shí)和參與意識(shí)基礎(chǔ)上的，需要政府、社會(huì)、外來務(wù)工群體等各方努力共同實(shí)現(xiàn)。

第三，參與程度的梯度式、漸進(jìn)式。這是“怎樣參與”的另一方面。外來人員在其工作所在地的政治參與程度是呈梯級(jí)分布的，要求外來人員全部進(jìn)入高層次的政治參與活動(dòng)那是不現(xiàn)實(shí)的，比較合理的是開始大量的外來人員可能只有最低層次的政治參與，然后漸漸深入到與其能力匹配的政治參與。同樣外來人員在其工作所在地的政治參與是漸進(jìn)的，隨著社會(huì)民主政治發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，外來人員政治參與程度在不斷加深。毫無疑問，從現(xiàn)有的外來人員政治參與的邊緣化到完全融入當(dāng)?shù)鼐用竦恼紊钚枰粋€(gè)很長(zhǎng)的歷史過程。

二、構(gòu)建外來人員政治參與平臺(tái)的價(jià)值指向

1、外來人員政治參與平臺(tái)的構(gòu)建關(guān)乎和諧社會(huì)建設(shè)。所謂社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該既要培育微觀的各個(gè)社會(huì)組織細(xì)胞的和諧發(fā)展，又要促進(jìn)宏觀的整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展；既要經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部的和諧，又要形成各子系統(tǒng)之間的和諧關(guān)系，使之共同發(fā)展。尤其是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，外來人員數(shù)量眾多，其總數(shù)在有些地域甚至已超過本地居民，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)很大，但由于各方面條件的限制，他們?cè)诠ぷ鞯厣钪谐３Ｔ馐艿胶芏嗖还降拇?。要建立社?huì)主義和諧社會(huì)，外來人員也必須得到與本地人同樣的國(guó)民待遇，享有各項(xiàng)基本權(quán)利。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須借助有效的政治參與平臺(tái)增強(qiáng)外來人員政治參與意識(shí)和參與水平，暢通利益訴求渠道，達(dá)成最廣泛的利益一致，從而保障其合法權(quán)益，增強(qiáng)其在當(dāng)?shù)厣娴哪芰?。因此，探索外來人員政治參與平臺(tái)問題就成為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。

2、外來人員政治參與平臺(tái)的建設(shè)關(guān)系到社會(huì)政治穩(wěn)定。由于缺乏有效的政治參與平臺(tái)和制度化參與途徑，外來人員的政治參與帶有邊緣性、非制度化傾向，即所謂非常態(tài)政治參與，這十分不利于社會(huì)穩(wěn)定。外來人員來沿海地區(qū)務(wù)工，逐利動(dòng)機(jī)相當(dāng)明顯，其最大的驅(qū)動(dòng)力是獲取更多的收益，因此他們中的部分人漠視政治，政治參與的積極性不高。即使有地方政府積極引導(dǎo)外來人員開展政治參與，但因?yàn)檎螀⑴c平臺(tái)建設(shè)缺失嚴(yán)重，外來人員的非制度化參與行為很難達(dá)到參與目的，政治參與效能感低，致使他們往往不通過正規(guī)的訴求渠道，訴諸于非正規(guī)、非法或者暴力手段，影響社會(huì)穩(wěn)定。正如亨廷頓所言“政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化之間的比例關(guān)系，當(dāng)政治參與程度高而政治制度化程度低時(shí)，擴(kuò)大的政治參與可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定”。更為嚴(yán)重的是，一些外來人員在經(jīng)濟(jì)利益無法得以確保的情況下，經(jīng)有些政府部門不作為的激化，不去尋求政治或法律層面的解決途徑，采取極端手段，嚴(yán)重地影響了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，造成了惡劣的社會(huì)影響。

3、外來人員政治參與平臺(tái)的建設(shè)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家的政治參與水平與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度息息相關(guān)。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治參與呈正的相關(guān)關(guān)系，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展必然帶來社會(huì)利益關(guān)系的不斷變化，使公

民不得不訴諸政治行為來維護(hù)并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)自己的利益。從總體來說，現(xiàn)在外來人員在當(dāng)?shù)厥且粋€(gè)弱勢(shì)群體，主要的原因是沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)地位，緣于他們?cè)谠S多地方?jīng)]有本地戶口，缺乏應(yīng)有的社會(huì)保障，再加上經(jīng)濟(jì)收入低微，形成不了消費(fèi)群體，拉動(dòng)不了消費(fèi)需求，這間接影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果說經(jīng)濟(jì)決定政治，外來人員政治參與程度低的主要原因是經(jīng)濟(jì)地位低下的話，那么某種意義上，政治也可反過來影響經(jīng)濟(jì)。假如，建設(shè)好外來人員政治參與平臺(tái)，使他們?cè)诠ぷ鞯負(fù)碛休^多的政治參與機(jī)會(huì)，借助平臺(tái)進(jìn)一步激發(fā)他們?yōu)榱俗陨淼慕?jīng)濟(jì)利益和其他利益而參與政治的熱情，把政治參與本身當(dāng)作一種實(shí)現(xiàn)自我需求的手段。那么，隨著政治參與意識(shí)與水平的不斷提高，外來人員的政治地位也會(huì)大大提升，這反過來會(huì)促使他們經(jīng)濟(jì)地位的提高，從而加快融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活的速度，直至改變中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、寧波地區(qū)在構(gòu)建外來人員政治參與平臺(tái)的探索

1、組建外來人員社區(qū)，開展制度化政治參與。近些年來，隨著城市化、工業(yè)化的加速推進(jìn)，大批外來人員進(jìn)人沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，成為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的重要力量。但外來人員來到新的地域，其生存生活、自身發(fā)展和政治利益謀求等問題也隨之顯露。寧波奉化市組建外來人員社區(qū)——力邦社區(qū)，就是對(duì)如何管理服務(wù)好外來人員，最大限度地發(fā)揮他們政治參與的積極性，引導(dǎo)他們開展有效的政治參與，保障他們的合法權(quán)益，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面所做的有益探索。

力邦社區(qū)并非真正意義上的城市社區(qū)，更不是傳統(tǒng)意義上的自然村落，而是寧波奉化市西塢街道為加強(qiáng)外來人員思想政治工作，解決企業(yè)用工問題，與奉化力邦投資公司聯(lián)合建成的外來人員集中居住區(qū)。力邦社區(qū)自2002年9月組建以來，探索建立黨支部、工會(huì)、團(tuán)委、青年中心等黨組織和社團(tuán)組織來進(jìn)行協(xié)調(diào)外來人員政治參與的模式，通過這些組織的運(yùn)作，使外來人員自身形成凝聚力，同時(shí)使其在維護(hù)自身權(quán)益、滿足生存發(fā)展需求、影響政治決策等方面，增加了與用工企業(yè)、社區(qū)管理者、政府有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)解決的渠道。2003年12月，力邦社區(qū)選舉產(chǎn)生了全國(guó)第一個(gè)外來人員自治組織——力邦社區(qū)居民委員會(huì)，開始實(shí)行外來人員民主自治的管理模式。在當(dāng)選的7名委員中，外來人員占4人；當(dāng)選的35名居民代表和300多名樓層長(zhǎng)、寢室長(zhǎng)均采用海選的方式產(chǎn)生。力邦社區(qū)居委會(huì)從成立開始就定位為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織，制訂了相關(guān)的民主自治和管理制度，按照民主法治、內(nèi)外平等、共建家園的社區(qū)建設(shè)原則，千方百計(jì)維護(hù)外來人員的利益。通過成立社區(qū)居民委員會(huì)等平臺(tái)，暢通了外來人員的利益訴求渠道，突出外來人員這個(gè)參與主體，注重外來人員的自我管理、自我教育和自我提高，極大地激發(fā)了外來人員內(nèi)心深處的自信和自尊，使他們?cè)谶@種環(huán)境中不斷約束、鞭策、提高自己，為他們解決了融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的途徑。

2、成立和諧促進(jìn)會(huì)，注重政治參與的實(shí)際效能。寧波的慈溪市本地人口101萬，但登記在冊(cè)的外來人員有近70萬之多。由于經(jīng)濟(jì)地位、地域文化、思想觀念等方面的差異，本地社會(huì)對(duì)外來人員客觀存在著“經(jīng)濟(jì)吸納、社會(huì)拒人”的現(xiàn)象，外來人員的權(quán)益保障、子女就學(xué)、文化活動(dòng)、政治參與等一系列社會(huì)事務(wù)出現(xiàn)了缺位，新老居民之間缺乏認(rèn)同和溝通，雙方矛盾糾紛不斷。新的社會(huì)矛盾呼喚新的社會(huì)管理模式，慈溪市對(duì)外來人員的服務(wù)管理、政治參與等方面進(jìn)行了積極的探索。在總結(jié)試點(diǎn)成功基礎(chǔ)上，該市各行政村(社區(qū))相繼成立了“和諧促進(jìn)會(huì)”，定位為新型基層民間組織。

和諧促進(jìn)會(huì)應(yīng)是一個(gè)在街道黨工委指導(dǎo)下，由村黨支部、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社管理和協(xié)調(diào)的，具有民間性、共建性、互助性和服務(wù)性的群眾組織。成員主要由村干部、優(yōu)秀外來人員、社區(qū)保安、村民代表、出租私房房東、私營(yíng)企業(yè)主等組成。和諧促進(jìn)會(huì)職能主要通過設(shè)置維權(quán)、矛盾調(diào)處、文體、黨團(tuán)、公益、計(jì)生等7個(gè)委員會(huì)開展具體服務(wù)工作。和諧促進(jìn)會(huì)要求村民和外來人員各占一半，一般由外來人員擔(dān)任副會(huì)長(zhǎng)、片組長(zhǎng)等職務(wù)。該組織接受村黨支部(總支)、村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，由村黨支部(總支)書記擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)，并根據(jù)外來人口居住分布情況設(shè)立片、組，由他們中的優(yōu)秀分子擔(dān)任片、組長(zhǎng)。外來人員來到沿海地區(qū)最主要的目的，是想獲取豐厚的經(jīng)濟(jì)利益。但在生活漸漸安定下來以后，要求參與決策管理、實(shí)現(xiàn)自身社會(huì)價(jià)值的愿望也變得強(qiáng)烈起來。和諧促進(jìn)會(huì)作為開放有效的政治參與平臺(tái)，正是實(shí)現(xiàn)這樣的愿望的有效形式。到目前為止，慈溪市336個(gè)外來人員上百的村(社區(qū))已全部建立了和諧促進(jìn)會(huì)?！按龠M(jìn)會(huì)”使外來人員逐漸感受到政治上平等、人格上尊重、文化上包容、權(quán)益上保護(hù)，增強(qiáng)了對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的認(rèn)同感和歸屬感?，F(xiàn)在，慈溪市“和諧促進(jìn)會(huì)”作為流動(dòng)人口融合性服務(wù)管理的新模式在加強(qiáng)社會(huì)管理、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面發(fā)揮了積極作用，受到了廣泛的社會(huì)關(guān)注和好評(píng)，得到了專家學(xué)者和政府的肯定。

四、以平臺(tái)建設(shè)為契機(jī)，促進(jìn)外來人員政治參與

1、建立健全民主機(jī)制，制定因地制宜的合理政策。政治參與如果沒有規(guī)則，缺乏制度規(guī)范，必然導(dǎo)致社會(huì)混亂。而制度化的政治參與卻能提高政府的綜合治理能力、促進(jìn)社會(huì)和諧和培養(yǎng)現(xiàn)實(shí)的政治人。外來人員務(wù)工較密集的地區(qū)應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)，制定適宜地方發(fā)展并有益于外來人員生存、發(fā)展的政策；并通過各種有效途徑宣傳外來人員的合法權(quán)利，最大限度地發(fā)揮其參政的積極作用，以提高外來人員的政治參與意識(shí)和水平。建立滿足外來人員政治參與愿望和利益要求的政治制度，構(gòu)筑有效的政治參與平臺(tái)，推進(jìn)外來人員政治參與的制度化和程序化建設(shè)。修改現(xiàn)行不適宜的制度，制定出一系列的有中國(guó)特色的制度化參與機(jī)制，為外來人員有序化參與提供制度保障。亨廷頓說過，“在處于現(xiàn)代化之中的社會(huì)里，擴(kuò)大政治參與的一個(gè)關(guān)鍵就是將鄉(xiāng)村群眾引入國(guó)家政治?！惫蚀?，當(dāng)前最重要的是積極推進(jìn)政治體制改革，健全和完善外來人員政治參與機(jī)制，真正把他們納入到本地政治體系中來。如進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)和民主自治為核心的基層民主制度，減少外來人員參與的制度性障礙，減少參政的中間環(huán)節(jié)。建立保障外來人員政治參與的法律保障體系，用法律保障外來人員能夠有條件地參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)選舉和人大代表選舉，為外來人員參與政治生活開辟途徑。

2、切實(shí)建立新型外來人員組織平臺(tái)，維護(hù)其合法權(quán)益。提高外來人員政治參與的組織化程度，可以在外來人員流入比較集中的社區(qū)建立外來人員自治組織，如奉化的力邦社區(qū)。這樣做，既有利于表達(dá)和保護(hù)外來人員的權(quán)益，又方便政府對(duì)外來人員的管理服務(wù)。外來人員流入地和流出地可通過工、青、婦等社群組織加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，切實(shí)保障外來人員的政治參與權(quán)利，并及時(shí)提供各種信息。要探討使外來人員組織化的方式，使他們利益和意見能集中起來，便于政治參與，也便于對(duì)他們提供公共服務(wù)和進(jìn)行管理。在外來人員比較集中的社區(qū)建立和改進(jìn)工會(huì)組織，積極吸納外來人員加入工會(huì)，加強(qiáng)對(duì)外來人員的教育、管理和疏導(dǎo)等工作。當(dāng)然，也可針對(duì)當(dāng)今外來人員過于分散、工作流動(dòng)性強(qiáng)的實(shí)際情況，在現(xiàn)行體制下已經(jīng)建立的工會(huì)無法真正維護(hù)職工的合法權(quán)益時(shí)，可嘗試向職業(yè)化和社會(huì)化的方向改進(jìn)工作，如慈溪的和諧促進(jìn)會(huì)，在居民與外來人員之間架構(gòu)協(xié)商平臺(tái)，有效地彌補(bǔ)了原來傳統(tǒng)的居(村)委會(huì)管理模式的弱項(xiàng)，順應(yīng)了“小政府大社會(huì)”的現(xiàn)代社會(huì)治理格局，促進(jìn)地區(qū)社會(huì)的和諧建設(shè)。

3、探索外來人員社區(qū)化管理平臺(tái)，促進(jìn)其政治成長(zhǎng)。政府要轉(zhuǎn)變管理中的地域本位觀念，采取以常居地為依據(jù)的管理方式，清理各種歧視外來人員的規(guī)章制度，讓外來人員與本地居民享有同樣的、平等的待遇。在當(dāng)前，政府應(yīng)積極支持外來人員組織化建設(shè)，對(duì)他們的政治參與要從政策上予以引導(dǎo)，行政上予以合作，法律上予以規(guī)范。建立權(quán)利和義務(wù)明確的外來人員組織，培育成熟的政治參與主體，是實(shí)現(xiàn)外來人員參政的一種可行性選擇。將外來人員納入社區(qū)管理平臺(tái)當(dāng)中，使其成為所居住社區(qū)的一員，是改善其自身形象，與當(dāng)?shù)鼐用窠⒘己藐P(guān)系的契機(jī)。有效構(gòu)筑各類教育平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)外來人員的教育，引導(dǎo)他們遵紀(jì)守法、調(diào)整心態(tài)、改進(jìn)行為方式。同時(shí)也要引導(dǎo)本地居民要以平等的心態(tài)寬容地接納外來人員，加強(qiáng)與外來人員的交流，在互動(dòng)中增進(jìn)感情，促進(jìn)融合，從而使外來人員在思想觀念、行為方式、文明素養(yǎng)等方面更多地受到潛移默化的影響。大眾傳媒和公眾輿論平臺(tái)要多宣傳外來人員群體中健康、積極的方面，發(fā)揮正確的導(dǎo)向作用，以消除本地居民對(duì)外來人員的偏見和誤解。概言之，對(duì)于政府而言，組織外來人員起來，將外來人員政治參與納入政府決策和政治體系中去，形成良性磋商機(jī)制，有利于當(dāng)?shù)氐暮椭C穩(wěn)定；對(duì)外來人員而言，有了組織依托，形成集體力量，達(dá)到了對(duì)政府權(quán)利的有效監(jiān)督，即使本身的權(quán)益受到保護(hù)，又使其經(jīng)受了民主鍛煉。

責(zé)任編輯：閆生金