周桂林

摘要:2007年10月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)將“完善公共財(cái)政體系”作為下一步改革的方向。公共財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于改革和完善一系列財(cái)政收支制度,推行政府采購(gòu)制度是其中的重要環(huán)節(jié)。探討新財(cái)政體制下政府采購(gòu)改革趨勢(shì),為完善政府采購(gòu)制度提出政策建議。

關(guān)鍵詞:政府采購(gòu);財(cái)政體制;公共財(cái)政

中圖分類(lèi)號(hào):F810.45文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)17-0240-02

一、政府采購(gòu)的基本理論

關(guān)于政府采購(gòu)的定義,學(xué)界有不同的觀點(diǎn),依據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》定義為:各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！墩少?gòu)法》是我國(guó)政府采購(gòu)的最重要的依據(jù),所以本文以此為基點(diǎn)介紹基本理論。

1.政府采購(gòu)特征

不同的政府采購(gòu)定義有各自的側(cè)重點(diǎn),但概括來(lái)說(shuō)不外乎以下幾個(gè)特征:(1)公共性。包括資金來(lái)源的公共性和目標(biāo)的公共性。(2)經(jīng)濟(jì)主體性。政府在市場(chǎng)上與其他經(jīng)濟(jì)主體的地位相同,不存在等級(jí)貴賤之分,都要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自愿平等的交易原則。(3)經(jīng)濟(jì)性。是指政府采購(gòu)追求效益最大化,這是由經(jīng)濟(jì)主體性決定的。(4)非營(yíng)利性。是指政府采購(gòu)活動(dòng)本身并不以營(yíng)利為目標(biāo),這是由公共性決定的。

2.政府采購(gòu)范圍和當(dāng)事人

《政府采購(gòu)法》規(guī)定的政府采購(gòu)限于中華人民共和國(guó)境內(nèi)的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。從我國(guó)政府采購(gòu)的實(shí)踐來(lái)看,當(dāng)事人主要包括:采購(gòu)單位、政府采購(gòu)機(jī)關(guān)、政府采購(gòu)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、政府采購(gòu)管理機(jī)關(guān)和資金管理部門(mén)等。其中,我國(guó)政府采購(gòu)的主管機(jī)構(gòu)是財(cái)政部,其負(fù)責(zé)全國(guó)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督工作。中央以下各級(jí)地方政府采購(gòu)工作的主管機(jī)構(gòu)是各級(jí)財(cái)政部門(mén),主要負(fù)責(zé)本地區(qū)政府采購(gòu)的管理和監(jiān)督工作。

3.政府采購(gòu)原則與功能

“沒(méi)有規(guī)矩,不成方圓”,代表公共利益的政府在其活動(dòng)中更要遵循一定的原則,具體包括:公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正平等原則和誠(chéng)實(shí)信用原則。只有在堅(jiān)持原則的前提下,政府采購(gòu)才能發(fā)揮應(yīng)有的功能。因?yàn)檎少?gòu)是財(cái)政支出的一項(xiàng)重要內(nèi)容,理所當(dāng)然具有重要的財(cái)政意義,節(jié)約了財(cái)政支出,提高了采購(gòu)資金的使用效率;同時(shí),作為一種經(jīng)濟(jì)行為,會(huì)對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)甚至政治產(chǎn)生一定的影響——強(qiáng)化宏觀調(diào)控、活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)反腐倡廉以及保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)等。但是,這些功能之間既有聯(lián)系,又有矛盾。我們應(yīng)該在矛盾中尋求平衡,在具體的實(shí)踐中爭(zhēng)取使政府采購(gòu)的功能發(fā)揮到最佳水平。

4.政府采購(gòu)運(yùn)作流程

第一,編制政府采購(gòu)預(yù)算。這是建立新型政府采購(gòu)制度的產(chǎn)物,是一個(gè)極為重要的管理程序,也是與傳統(tǒng)的財(cái)政管理和政府資金采購(gòu)體制的最大區(qū)別。政府采購(gòu)預(yù)算應(yīng)該主要包括:經(jīng)常性預(yù)算中專(zhuān)項(xiàng)資金安排的貨物和服務(wù)項(xiàng)目以及建設(shè)性預(yù)算支出中的工程類(lèi)項(xiàng)目。通過(guò)政府采購(gòu)預(yù)算的編制與審批,可以全面反映政府采購(gòu)的狀況,促進(jìn)政府采購(gòu)管理與運(yùn)作科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。

第二,制訂政府采購(gòu)計(jì)劃。一般是采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式,匯編年度實(shí)施政府采購(gòu)的項(xiàng)目、資金來(lái)源、資金預(yù)算等內(nèi)容,目的是指導(dǎo)政府采購(gòu)預(yù)算的執(zhí)行。

第三,確定政府采購(gòu)的方式?！墩少?gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)等。不同的采購(gòu)方式要求的采購(gòu)程序也不一樣,采購(gòu)時(shí)應(yīng)該根據(jù)不同的情況靈活選擇不同的采購(gòu)方式。確切地說(shuō),除有《政府采購(gòu)法》特殊規(guī)定外,達(dá)到財(cái)政部及省級(jí)人民政府規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)以上的單項(xiàng)或批量采購(gòu)項(xiàng)目,均應(yīng)實(shí)行招標(biāo)采購(gòu)方式。

第四,簽訂政府采購(gòu)合同,明確采購(gòu)當(dāng)事人雙方的權(quán)利和義務(wù),還要及時(shí)驗(yàn)收與結(jié)算項(xiàng)目。

二、新財(cái)政體制下政府采購(gòu)改革面臨的新任務(wù)

從1996年10月,財(cái)政部編寫(xiě)第一份政府采購(gòu)簡(jiǎn)報(bào),開(kāi)始上海市政府采購(gòu)試點(diǎn)工作至今,我國(guó)政府采購(gòu)制度改革取得了很大的成效,改革已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期,同時(shí)也面臨著新的形勢(shì)和任務(wù),表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.政府采購(gòu)制度自身要改革和進(jìn)一步完善。隨著改革的深化,政府采購(gòu)本身的操作還不夠規(guī)范、制度不夠健全、采購(gòu)效率不高等問(wèn)題日益凸顯,對(duì)此應(yīng)該有相應(yīng)的措施和辦法予以應(yīng)對(duì),切實(shí)把政府采購(gòu)制度的優(yōu)越性體現(xiàn)出來(lái)。

2.政府采購(gòu)改革要承擔(dān)起為其他改革服務(wù)的任務(wù)。政府采購(gòu)改革不能孤立起來(lái),要服從整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局,要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),為和諧社會(huì)建設(shè)服務(wù),為實(shí)現(xiàn)我國(guó)的相關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策服務(wù),使我國(guó)的各項(xiàng)工作同步推進(jìn),相互促進(jìn)。

3.履行加入世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)議》的承諾。2001年我國(guó)政府做出承諾,在2007年年底前向世界貿(mào)易組織提交開(kāi)放清單,正式啟動(dòng)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判。目前我們應(yīng)該在這方面做出更大的努力,以展現(xiàn)我國(guó)的誠(chéng)信和實(shí)力。

三、新體制下政府采購(gòu)實(shí)踐的政策建議

1.建立政府采購(gòu)需求規(guī)劃和預(yù)算控制體系

正如在第二部分提到的運(yùn)作流程中看到,建立政府采購(gòu)預(yù)算是第一步,只有制定了合理科學(xué)的采購(gòu)預(yù)算才可能實(shí)現(xiàn)高效的政府采購(gòu)。具體來(lái)說(shuō),應(yīng)該樹(shù)立必要功能觀念,堅(jiān)持一切從必要出發(fā),切實(shí)解決好政府采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、為何采購(gòu)、為誰(shuí)采購(gòu)等一系列問(wèn)題,從而保障社會(huì)公共必要功能的實(shí)現(xiàn);然后以必要功能分析為核心,加強(qiáng)政府采購(gòu)需求評(píng)估和規(guī)劃;建立公共產(chǎn)品使用和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系,實(shí)施采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)控制;最后要借助于相關(guān)法律的權(quán)威,加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理和控制,使預(yù)算順利有效的實(shí)現(xiàn)。

2.政府采購(gòu)執(zhí)行“綠色清單”

政府綠色采購(gòu)就是指政府在依法采購(gòu)規(guī)定的產(chǎn)品時(shí),高度重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡,將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法和實(shí)施程序納入并貫穿于整個(gè)政府采購(gòu)體系之中,優(yōu)先選擇符合國(guó)家綠色認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù),確保采購(gòu)到環(huán)境友好型產(chǎn)品,以推動(dòng)社會(huì)與人類(lèi)的可持續(xù)和諧發(fā)展。最基礎(chǔ)的是建立政府綠色采購(gòu)法律制度,明確政府采購(gòu)環(huán)境政策目標(biāo),使各項(xiàng)工作有法可依;制定綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和清單,公開(kāi)綠色采購(gòu)的環(huán)境信息,可建立綠色采購(gòu)產(chǎn)品的環(huán)境信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和公開(kāi)制度,及時(shí)公布政府綠色采購(gòu)的實(shí)際執(zhí)行情況;完善政府綠色采購(gòu)配套制度,同時(shí)健全綠色采購(gòu)評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制,保證綠色政府采購(gòu)的順利進(jìn)行。

3.整合政府采購(gòu)專(zhuān)家資源

現(xiàn)行政府采購(gòu)制度評(píng)審以專(zhuān)家為主導(dǎo),引進(jìn)專(zhuān)家評(píng)審機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了政府經(jīng)濟(jì)支出行為的程序化和規(guī)范化。政府采購(gòu)的政策性、程序性都很強(qiáng),對(duì)評(píng)審專(zhuān)家的要求也很高,評(píng)審專(zhuān)家代表政府依法行使采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審權(quán)利,履行評(píng)審義務(wù),關(guān)系全局、責(zé)任重大,必須加強(qiáng)采購(gòu)專(zhuān)家的整合和管理。首先要組合專(zhuān)家?guī)?可以通過(guò)以下幾種方法:對(duì)現(xiàn)有專(zhuān)家?guī)爝M(jìn)行重新整理、共享當(dāng)?shù)乜茀f(xié)及其他采集機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家資源、向社會(huì)公開(kāi)征集各類(lèi)采購(gòu)專(zhuān)家、組建異地專(zhuān)家?guī)斓?然后要加強(qiáng)專(zhuān)家分類(lèi)、細(xì)化管理,開(kāi)展評(píng)審專(zhuān)家的培訓(xùn)工作,建立評(píng)審專(zhuān)家日?？己酥贫?推行專(zhuān)家年審制度,提高評(píng)審效率,充分發(fā)揮評(píng)審專(zhuān)家的作用。

4.完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作,在我國(guó)開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作必須堅(jiān)持以下幾項(xiàng)原則:全面性和特殊性相結(jié)合、統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合、理論選擇和可操作性相結(jié)合以及定量分析和定性分析相結(jié)合的原則。同時(shí),結(jié)合具體的采購(gòu)事項(xiàng),選擇一種或幾種評(píng)價(jià)方法,如成本—績(jī)效分析法、社會(huì)功能分析法、因素分析法等,從微觀和宏觀績(jī)效兩個(gè)層面上來(lái)衡量。此外,完善政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系還必須有信息技術(shù)的支撐,應(yīng)在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,利用現(xiàn)代化信息技術(shù),加強(qiáng)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)信息的管理。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的廣泛使用,西方國(guó)家在采購(gòu)手段上出現(xiàn)了政府采購(gòu)電子化的新趨勢(shì),電子采購(gòu)在節(jié)省成本、提高效率等方面顯示了十分突出的優(yōu)點(diǎn)。近幾年來(lái),我國(guó)部分省市也開(kāi)始通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行政府采購(gòu),或許電子采購(gòu)也將成為我國(guó)政府采購(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)。政府采購(gòu)的另一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)是關(guān)于采購(gòu)方式。對(duì)大額采購(gòu),一般采用競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)方式和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式;而對(duì)于小額采購(gòu),西方國(guó)家創(chuàng)立了采購(gòu)卡制度,中國(guó)香港地區(qū)也在推行。我國(guó)也準(zhǔn)備對(duì)招標(biāo)限額以下的小額采購(gòu)項(xiàng)目,試行采購(gòu)卡制度,即以資金卡代替現(xiàn)金支付方式。相信在新財(cái)政體制下,依靠完善的體制措施,我國(guó)的政府采購(gòu)改革將會(huì)取得更大的進(jìn)展。