趙 宇 杜克丹

摘要隨著社會的發(fā)展,行政管理的范圍不斷拓展,行政權(quán)力也就不斷擴大,健全和完善對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約,顯得更為必要,特別是我國正處于經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型時期,傳統(tǒng)的監(jiān)督形式相對來說顯得力度不夠,這就要求我們對行政監(jiān)督體制進行改革和完善。行政監(jiān)督是國家民主與法制的重要內(nèi)容,它對于保證國家法律、法規(guī)的正確貫徹實施,對于促進政府機關(guān)及其工作人員勤政廉政,對于規(guī)范行政行為,提高行政效能以及保障行政相對人的合法權(quán)益,都有著重要的意義。

關(guān)鍵詞行政監(jiān)督制度意義對策分析

中圖分類號:D630.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-055-02

一、行政監(jiān)督的內(nèi)涵及理論基礎(chǔ)

(一)行政監(jiān)督的內(nèi)涵

行政監(jiān)督有廣義和狹義之分。狹義的行政監(jiān)督是指國家行政機關(guān)內(nèi)部進行的一種自我監(jiān)督行為,主要包括行政監(jiān)察機關(guān)和專業(yè)部門的監(jiān)督;廣義的行政監(jiān)督是指包括行政機關(guān)在內(nèi)的其他國家機關(guān)、政黨組織、社會團體和公民個人對行政行為的監(jiān)督行為。在此基礎(chǔ)上,本文認為,行政監(jiān)督是行政管理體系中的一個重要部分,它主要是指由國家機關(guān)、社會團體(包括政黨)或者是個人對國家行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政行為多進行的約束、檢查、督促,其目的是為了使行政機關(guān)及其工作人員的政務(wù)活動合法、合理,增強行政領(lǐng)導(dǎo)的“公仆”意識,防止行政權(quán)力的濫用,從而保證行政機關(guān)正常地履行職責(zé),提高行政效能。簡言之,行政監(jiān)督就是對國家行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)察和督促活動。因此,行政監(jiān)督制度就是關(guān)于監(jiān)督主體監(jiān)察和督導(dǎo)國家行政機關(guān)及其工作人員的行政行為以及相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置和運作規(guī)范制度。

(二)行政監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)

馬克思主義的政治學(xué)說是當代中國行政監(jiān)督制度得以建立和發(fā)展的理論基礎(chǔ)。本文認為,馬克思、恩格斯、列寧、毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等對在社會主義革命和建設(shè)改革的不同時期所提出的關(guān)于監(jiān)督的重要性、監(jiān)督的途徑和方法、監(jiān)督的對象、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的重點等的論述,共同構(gòu)成了我國行政監(jiān)督制度的理論基礎(chǔ)。

二、我國行政監(jiān)督的基本特征及健全和完善我國行政監(jiān)督制度的重大意義

(一)我國行政監(jiān)督的基本特征

我國行政監(jiān)督是指政黨組織、國家機關(guān)和人民群眾等監(jiān)督主體,對行政機關(guān)及其工作人員的行政管理活動,是否符合國家和人民的利益,是否符合社會主義民主和法制原則所實施的監(jiān)察和督導(dǎo)活動。我國較完整的行政監(jiān)督體制形成于20世紀80年代,現(xiàn)今已經(jīng)初步建立了一套具有中國特色的、較為完整的、呈網(wǎng)絡(luò)格局的行政監(jiān)督體系。其基本特征如下:

1.行政監(jiān)督主體的多元性。行政監(jiān)督主體的多元性表現(xiàn)在國家機關(guān)、政黨組織、社會團體、新聞機構(gòu)、公民等,都具有行政監(jiān)督主體資格,體現(xiàn)了我國行政監(jiān)督的人民主權(quán)原則。

2.行政監(jiān)督內(nèi)容的廣泛性。行政機關(guān)及工作人員在政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的權(quán)力都應(yīng)該受到廣泛監(jiān)督,行政機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為、社會行為等都可以成為行政監(jiān)督的內(nèi)容。3.行政監(jiān)督行為的統(tǒng)一性。一方面共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,是行政監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)核心,統(tǒng)一協(xié)調(diào)、組織各種監(jiān)督力量,利于提高監(jiān)督效能;另一方面,內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相互結(jié)合,共同構(gòu)成了我國行政監(jiān)督制度的整體。

(二)健全和完善我國行政監(jiān)督制度的重大意義

處于變革和轉(zhuǎn)型期的社會主義中國,發(fā)展民主政治和市場經(jīng)濟是一種必然的趨勢。同時,反腐倡廉也是中國政治生活中面臨的一項長期任務(wù)。建立嚴密有效的行政監(jiān)督制度,是建立社會主義市場經(jīng)濟和建設(shè)廉潔高效政府的必然要求。

1.加強行政監(jiān)督是實現(xiàn)依法行政的基本途徑。依法治國、依法行政是我國行政改革的核心內(nèi)容。依法行政就是要建立起權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任政府。從當前我國行政體制現(xiàn)狀來看,由于缺乏制度化的監(jiān)督,公共權(quán)力所具有的強制性、單向性和擴張性日益明顯,違法的行政工作人員責(zé)任追究問題變得更加困難。行政監(jiān)督的主要任務(wù)是審查行政機關(guān)及其工作人員的行政行為是否符合法律規(guī)定,公共行政活動是否應(yīng)該承擔(dān)應(yīng)有的法律后果。因此,實行全面、系統(tǒng)的監(jiān)督制度,不僅可以保證行政行為的合法性、正確性和高效性,維護憲法、法律、法規(guī)的權(quán)威性,而且為構(gòu)建責(zé)任政府、法治政府提供了重要保障。因此,加強行政監(jiān)督是實現(xiàn)依法治國、依法行政的重要手段。

2.加強行政監(jiān)督是提高行政效率的有效手段。從當前我國行政過程的實踐來看,目前依然存在官僚主義的工作作風(fēng),主要表現(xiàn)在不求進取、思想僵化、墨守陳規(guī);高高在上、脫離群眾;濫用權(quán)力、不負責(zé)任;人浮于事、辦事拖拉等,這些官僚主義的工作作風(fēng)嚴重地影響了我國政府的行政效率。加強行政監(jiān)督,可以把行政管理人員的工作效率和工作成績置于公開的監(jiān)督之下,對各種官僚主義、拖沓推諉和違法亂紀行為進行嚴厲地批評和懲戒,對廉潔奉公、遵紀守法、忠于職守的部門和人員進行表彰,這樣才能從根本上轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),提高我國政府的行政效率。

3.加強行政監(jiān)督是發(fā)展社會主義民主的基本手段。我國是人民民主專政的社會主義國家,人民是國家的主人,為了保護廣大人民的根本利益,實現(xiàn)社會主義民主政治,必須把行政機關(guān)及其工作人員置于廣大人民的監(jiān)督之下,以提高我國政府為人民服務(wù)的水平和意識。建立有效的民主監(jiān)督機制,確立嚴格的民主監(jiān)督程序,有效地監(jiān)督和制約國家權(quán)力,促使政府機關(guān)切實按照人民的意志和愿望,管理國家事務(wù)和社會事務(wù),從而保障社會的政治民主,維護人民的政治權(quán)利。因此,加強行政監(jiān)督,對推進政治民主化和推進政治文明建設(shè)具有重大意義。

三、我國行政監(jiān)督制度運行的狀況及存在的問題

(一)我國行政監(jiān)督制度的運行狀況

我國的行政監(jiān)督記過建國后的幾十年的曲折發(fā)展,到目前已形成了較為系統(tǒng)的具有中國特色的行政監(jiān)督體制,在督促政府機關(guān)及其工作人員勤政廉政,提高行政效能,促進國家政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展等方面,發(fā)揮了重要作用。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律工作取得了重要進展。黨中央一直都十分重視黨風(fēng)廉政建設(shè)。首先,通過對“三個代表”和“構(gòu)建和諧社會”的重要思想的學(xué)習(xí)從思想上強調(diào)黨員干部的廉潔自律。其次,從體制上加大了從源頭上預(yù)防和治理腐敗的力度。主要是通過深化行政體制改革,進一步轉(zhuǎn)變政府職能,建立廉潔高效、行為規(guī)范的行政管理體制和工作機制;逐步完善國家公務(wù)員制度,建立公開、公正、平等競爭的公務(wù)員考試制度,在促進廉政建設(shè)和提高公務(wù)員隊伍的素質(zhì)方面取得了一定的成績。最后,從法律上加大了查辦大案要案的力度。嚴處了一批在國內(nèi)外有重大影響的大案要案,進一步加強了部門、地區(qū)之間密切配合的辦案協(xié)調(diào)機制,加強了查辦案件的整合能力。同時加強了反腐倡廉和反腐敗成果的學(xué)習(xí),使廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部受到了深刻的黨風(fēng)黨紀教育。

2.糾正了部門和行業(yè)的不正之風(fēng)。近年來,各級紀檢監(jiān)察機關(guān)認真抓好糾正不正之風(fēng)的工作,堅持“糾建并舉、標本兼治、綜合治理”的方針和誰主管誰負責(zé)的原則,采取專門部門與廣大群眾相結(jié)合的方法,依靠群眾和社會力量,進一步將強民主監(jiān)督,在維護中央權(quán)威、保證政令暢通、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

3.推進社會主義民主建設(shè),加強了群眾監(jiān)督。在全國政權(quán)機關(guān)全面推行了政務(wù)公開,擴大基層民主,提高了權(quán)力運作的透明度,促進了勤政廉政建設(shè)。

(二)我國行政監(jiān)督體制存在的問題

我國行政監(jiān)督的制度化、體制化發(fā)展在促進政府依法辦事、轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府公務(wù)員素質(zhì)等方面發(fā)揮了不可或缺的作用。同時我們也清醒的認識到,我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制度還不夠完善,從而影響了我國行政監(jiān)督工作的有效性。具體表現(xiàn)在:

1.行政監(jiān)督整體缺乏合力。就當前我國行政監(jiān)督體系來看,我國有著一個復(fù)雜的行政監(jiān)督系統(tǒng)。在這個復(fù)雜的監(jiān)督系統(tǒng)中,各種多元的、互動的監(jiān)督主體,共同發(fā)揮著行政監(jiān)督的職能。然而,從我國行政監(jiān)督的現(xiàn)狀而言,由于多元監(jiān)督主體之間的相互權(quán)責(zé)關(guān)系并沒有完全理清,各種不同的行政監(jiān)督主體雖然都有監(jiān)督權(quán),在權(quán)責(zé)細分上卻缺乏更明確的規(guī)定,或者雖然有明確的規(guī)定,但在實踐中卻無法整合,要么交叉重復(fù),要么監(jiān)督缺位,以至于越權(quán)行事、濫用權(quán)力、互爭管轄權(quán)或互相推諉的現(xiàn)象屢屢發(fā)生,這種現(xiàn)象嚴重影響了我國行政監(jiān)督應(yīng)有的效率和功能的正常發(fā)揮。

2.法制化程度低,監(jiān)督彈性較大。建立和完善行政監(jiān)督的法律和法規(guī),是我國行政監(jiān)督制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。近年來,我國在建立、健全行政法制監(jiān)督方面做了大量工作,完善和出臺了一系列相關(guān)法律和法規(guī),為加強我國的行政監(jiān)督職能發(fā)揮了重要的作用。然而,從總體上看來,我國行政監(jiān)督的法律和法規(guī)還不夠健全,各種法律法規(guī)之間相互匹配性較差,甚至在很多領(lǐng)域還是空白,這就需要盡快出臺行政監(jiān)督相關(guān)的法律法規(guī),如《社會監(jiān)督法》、《新聞監(jiān)督法》等。行政監(jiān)督法律法規(guī)建設(shè)的相對滯后,大大影響了監(jiān)督工作的嚴肅性、權(quán)威性、公正性。另外,行政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)制度的缺乏或者執(zhí)行不力,進一步加劇了我國行政監(jiān)督的隨意性,致使有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象屢見不鮮。

3.重實體輕程序,重事后懲罰輕事前預(yù)防。長期以來,由于我國行政監(jiān)督法律法規(guī)的不夠健全,行政監(jiān)督的程序化建設(shè)嚴重落后,導(dǎo)致在我國當前的行政監(jiān)督過程中,一直存在著“糾偏于既遂”的被動做法,行政監(jiān)督重點往往偏重于追懲性的事后監(jiān)督,忽略了違法行政行為發(fā)生前的預(yù)防工作、行政行為過程中的控制工作和行政監(jiān)督后的經(jīng)驗總結(jié)和學(xué)習(xí)工作。

4.行政監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性和權(quán)威性。就我國行政監(jiān)督的內(nèi)部監(jiān)督體系來看,我國行政監(jiān)督在體制上還存在著一定的問題,行使監(jiān)督權(quán)的專門機構(gòu),如紀檢監(jiān)察部門,都設(shè)置在黨委政府內(nèi)部,實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,既受上級部門的領(lǐng)導(dǎo),又受同級黨委政府部門的領(lǐng)導(dǎo),監(jiān)督機構(gòu)的人事權(quán)、財政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在同級黨委或者行政領(lǐng)導(dǎo)手中,形成一種附屬性的隸屬關(guān)系,致使行政監(jiān)督的主體在有些時候受制于客體。這種體制上的矛盾,很容易導(dǎo)致行政監(jiān)督主體的缺位、監(jiān)督功能的錯位等現(xiàn)象,造成了行政監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性缺失。

四、健全和完善我國行政監(jiān)督制度的對策分析

(一)加強監(jiān)督立法

要通過立法形式明確各監(jiān)督主體的職責(zé)、權(quán)限、地位及活動的范圍、方式和程序等,特別是監(jiān)督程序方面的立法尤顯必須。唯其如此,才能明確各主體之間及主體與客體之間的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系,才能建立起切實有效的行政監(jiān)督責(zé)任追究機制,也才能保證行政責(zé)任的正確實現(xiàn)和追究。

(二)加強行政監(jiān)督

要最大限度地實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督,單靠哪一家都是不現(xiàn)實的,必須建立迅速高效、反應(yīng)靈敏的信息聚合機制和監(jiān)督協(xié)調(diào)機制。

(三)強化權(quán)力制約機制

要以權(quán)力制約權(quán)力,就必然要求制約權(quán)力的權(quán)力即監(jiān)督權(quán)應(yīng)大于或至少應(yīng)獨立地平行于被制約的權(quán)力,否則,監(jiān)督權(quán)就難以充分實現(xiàn)。

(四)修訂現(xiàn)有的行政監(jiān)督法規(guī)

主要是對已過時的、不再適應(yīng)當前實際的行政監(jiān)督法規(guī)進行修改和重新公布;把那些運行良好、效能較高的法規(guī)、規(guī)章以更高的法律形式加以取代;把那些比較成熟的經(jīng)驗和做法以法律、法規(guī)和規(guī)章的形式固定下來,以確保行政監(jiān)督的公開、公平、公正地行使。

(五)強化社會監(jiān)督,推動依法行政

社會監(jiān)督是指公民個人、社會團體和社會組織(主要包括各民主黨派、工青婦組織專業(yè)性群眾團體、輿論機構(gòu)、基層群眾自治性組織等)依據(jù)憲法、法律和法規(guī),運用各種方式(包括運用新聞媒介)對黨政機關(guān)與其工作人員實施的監(jiān)督。社會對政府的監(jiān)督主體是公民個人及其群眾性組織如社團等,通過各種合法的手段和方式對政府過程實施的監(jiān)督。因為,人民是一切權(quán)力的真正來源,鄧小平指出“要有群眾監(jiān)督制度,讓群眾和黨員監(jiān)督干部,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部?！比绻癖姴荒軈⑴c到行政過程中去、不能運用各種合法的方式特別是新聞媒介對行政過程實施有效的監(jiān)控,那么其行政的正當性和合法性是值得懷疑的。