商詩洋

摘要公共政策的公平問題首先是一個價值問題。經(jīng)過百年的討論與嘗試,在政治領(lǐng)域內(nèi)人們始終無法擺脫這一問題的困擾。什么才是公平?如何做到公平?如何保障公平?總結(jié)近現(xiàn)代各國政策的公平取向和思想家們各種公平理念,不難看出期間政策理念上多種多樣的差別。盡管不同的公平理念之間可以總結(jié)出一些相同點(diǎn),然而對于一個國家在公共政策中體現(xiàn)公平只能是一種有前提,有重點(diǎn)的選擇。我國在新的時期提出了新的執(zhí)政理念——科學(xué)發(fā)展觀,同時也為公共政策的公平指向提供了方法論指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞科學(xué)發(fā)展觀公共政策公平

中圖分類號:C0文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-211-02

公共政策的指向之一是社會公平。公平問題始終是一個困擾著公共政策學(xué)者的價值問題。我國計劃經(jīng)濟(jì)時期的平均主義深刻的說明了完全的公平是不可能做到的。而我國的政治文化對于結(jié)果的要求顯然也很難讓古典自由主義公平理念產(chǎn)生。在西方難以擺脫功利主義窠臼的同時,我國的政策取向似乎接近于羅爾斯主義。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常認(rèn)為,有效率的市場經(jīng)濟(jì)并不自動帶來公平。為了實(shí)現(xiàn)某種程度的公平,政府就要有所舉措。而這種舉措就直接體現(xiàn)在公共政策上。公共政策立足于解決公平,是不是公平問題就此迎刃而解?顯然,這是極其復(fù)雜的問題。即使公共政策本身就是絕對體現(xiàn)公平的,也難于保證政策實(shí)施結(jié)果會完全實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)豍。正如沃爾夫指出的那樣,任何公共政策都是取之于一些人而使另外一些人獲益?？茖W(xué)發(fā)展觀提出以人為本,說明了人公共政策指向的終極目標(biāo)。統(tǒng)籌發(fā)展體現(xiàn)了緩解城鄉(xiāng)二元差異,促進(jìn)整體發(fā)展,共同富裕。可持續(xù)發(fā)展則從以更長遠(yuǎn)的眼光來看待公平問題,強(qiáng)調(diào)公共政策要在代內(nèi)體現(xiàn)公平,也要在代際體現(xiàn)公平。

一、公平的差異性前提

差異性是體現(xiàn)在個體、區(qū)域、文化等多方面的社會存在。談公平而不談差異性就會陷入平均主義。平均主義要求分享一切社會財富,進(jìn)而消滅一切差別,在各個方面實(shí)現(xiàn)絕對平均。這種公平理念對差異的無視不僅無法使社會財富合理分配,反而形成了一種剝削方式。改革開放以前中國社會普遍實(shí)行的分配方式是“人均一份”式的平均主義分配方式。這種分配方式十分不公正。它其實(shí)是一種剝削形式,是貢獻(xiàn)較小者、能力較弱者對貢獻(xiàn)較大者、能力較強(qiáng)者在分配方面的剝奪豎。所以差異性是談公平問題的必要前提。然而當(dāng)差異性得到了起點(diǎn)的認(rèn)同,卻在結(jié)果上存在爭議。功利主義的公平觀在承認(rèn)差異性的基礎(chǔ)上,從大多數(shù)人的最大幸福出發(fā),主張公平的社會分配應(yīng)當(dāng)有助于促進(jìn)個人效用總和的最大化。西方世界在批判功利主義的同時,卻不得不承認(rèn)其公共政策的指向在某種程度難以擺脫功利主義的影響。功利主義給我們帶來了道德上的公平思考,是對結(jié)果差異性的道德取向的思考。我們應(yīng)該維護(hù)大多數(shù)人而犧牲小部分人的利益,還是重新回歸平均主義的公平?約翰.羅爾斯的正義論是與功利主義針鋒相對的。社會是為獲取共同利益組成的協(xié)同事業(yè)體,因而各社會成員在通過建立社會及其相互協(xié)作以增加利益這點(diǎn)上,具有互相一致的利害關(guān)系。至于社會總體所獲得的利益,如何向每一個社會成員進(jìn)行分配,卻構(gòu)成了人與人之間表現(xiàn)在利害關(guān)系上的相互對立的態(tài)勢③。在這種分配結(jié)果上的對立態(tài)勢下,羅爾斯反對功利主義差異性的觀點(diǎn)而是強(qiáng)調(diào)差異性原則要保障社會底層民眾的利益?？茖W(xué)發(fā)展觀的公平理念從全社會出發(fā),強(qiáng)調(diào)“共享”基礎(chǔ)上的差異。即在充分考慮到個人理性差異,沿海內(nèi)陸的地域差異,和歷史沿革的文化差異的基礎(chǔ)上,去合理共享社會發(fā)展成果。顯然是把社會底層民眾的利益作為出發(fā)點(diǎn)。十七大上的政府報告樸實(shí)而簡練,據(jù)統(tǒng)計直接就為群眾送上了4778億元民生“大禮包”④。公共政策上更多的傾向如三農(nóng)問題,弱勢群體等,目標(biāo)直指社會財富分配不公,貧富懸殊過大。差異性的存在說明了我們的需要對公共政策做更好的制度安排和設(shè)計,有更好的理念作為指導(dǎo),這是科學(xué)發(fā)展觀的要求。以上便是筆者對于公共政策公平理念的前提,即差異性的理解和推演。

二、我國公共政策的公平現(xiàn)狀

公共政策的公平實(shí)現(xiàn)是一個過程,體現(xiàn)在公共政策公平的輸出,輸出的公共產(chǎn)品公平的分配,分配的結(jié)果要達(dá)到公平。而整個過程都要以人民群眾的根本利益為主。公共政策就是要通過合理的安排使人民得到發(fā)展成果中應(yīng)得的份額。從公平角度來說,是全體人民“各得其所”,也就是使在不同社會地位生存的社會成員獲得公平的對待,使每一個社會成員在分配過程中獲得其應(yīng)得的份額⑤。誠然,我國的公共政策存在各方面的問題。以收入分配為例,我國的基尼系數(shù)保守估算已接近0.5。按照孫立平教授的觀點(diǎn),上世紀(jì)90年代以來,我國的社會財富從分散到重新聚集。出現(xiàn)了“高工資,低收入”,“低工資,高收入”的奇怪現(xiàn)象。貧富懸殊,兩極分化已使部分人被拋出了社會結(jié)構(gòu)之外,分配制度已經(jīng)“斷裂”。相對于收入分配,更為嚴(yán)重的是起點(diǎn)不公平,而過程不公平最為嚴(yán)重⑥。壟斷企業(yè)職工特別是高層管理人員收入過高,不同所有制企業(yè)實(shí)行區(qū)別對待的企業(yè)所得稅,國有企業(yè)改制中內(nèi)外勾結(jié)低價處置國有資產(chǎn),利用內(nèi)部信息或散布虛假信息惡意炒作股票獲取暴利,通過征地剝奪農(nóng)民,通過關(guān)系或賄賂低價獲得國有土地,以及農(nóng)民工工資得不到保障等就屬于過程的不公平。在進(jìn)入市場的機(jī)會上的不平等,很多是與規(guī)則的設(shè)定和對規(guī)則的把握有關(guān)的。從總體上看,規(guī)則設(shè)立很嚴(yán),執(zhí)行偏松;對裁量權(quán)的把握又因人而異。前者如人們要辦一個企業(yè),哪怕一個非常小的個體戶都要很高的初始門檻;不必要地設(shè)立行政許可,創(chuàng)造尋租的機(jī)會。后者如審批和審判,在裁量權(quán)的把握尺度上或多或少地存在著與關(guān)系和財富掛鉤的現(xiàn)象,這就導(dǎo)致了進(jìn)入市場的機(jī)會不平等。起點(diǎn)不公平,過程不公平,結(jié)果自然不公平。當(dāng)然這僅僅是公共政策領(lǐng)域內(nèi)的一方面,諸如社會保障,就業(yè),教育等存在的問題都亟待解決。探尋問題的根源自然主要是政治結(jié)構(gòu)的問題,而筆者在這里主要談的是如何從理念上入手,理性的看待我國的公平問題。科學(xué)發(fā)展觀中內(nèi)涵的公平理念正是為公共政策的輸出,分配提供了方向。在正視我國存在的公平問題后,我們需要認(rèn)真的學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀,并在科學(xué)發(fā)展觀的所提供的公平原則下,對公共政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行改革。

三、科學(xué)發(fā)展觀——公共政策的公平理念的一種選擇

科學(xué)發(fā)展觀指的是黨在十六屆三中全會中提出的“堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展”,按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的要求推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的改革和發(fā)展的一種方法論。其內(nèi)涵豐富的內(nèi)容,其中對于公平的理念,我們將其歸結(jié)為四種原則:以差異性原則為前提的應(yīng)得原則、整體原則和時空原則。差異性原則的前提在前面已經(jīng)表述,這是公平不可回避的問題。

應(yīng)得原則指的是從人民的根本利益出發(fā),在自由、平等的基礎(chǔ)上共同分享社會財富和發(fā)展果實(shí)。需要有所說明的是,古典自由主義的公平理念強(qiáng)調(diào)個人的選擇和自利行為,要求程序公平而認(rèn)為對任何分配結(jié)果的關(guān)心都是對個人自由的侵犯。應(yīng)得原則的自由,指的是尊重人民主體地位,使人民首創(chuàng)精神自由發(fā)揮;應(yīng)得原則的平等,指的是保障人民的基本權(quán)利,共享發(fā)展成果。公共政策不僅在于維護(hù)人民的選擇權(quán),維護(hù)人民個人財產(chǎn),更是要把以人為本的全民共享體現(xiàn)在結(jié)果當(dāng)中,達(dá)到共同富裕。

如果說應(yīng)得原則體現(xiàn)的是一種人際公平。那么科學(xué)發(fā)展觀中關(guān)于對全面協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌兼顧的整體原則體現(xiàn)了一種區(qū)際公平。我國的現(xiàn)實(shí)情況要求我們貫徹這種公平的理念。由于我國社會構(gòu)成的“不均質(zhì)”,導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),地區(qū)發(fā)展差異,收入分配不公,社會保障不健全等等諸多問題,使得“不公平”的現(xiàn)象表面化。雖然是“效率優(yōu)先,兼顧公平”,其實(shí)卻只講究的是效率。過度開發(fā)建設(shè),導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境惡化。出口經(jīng)濟(jì)活躍,而內(nèi)需不足。一方面加快城市化,一方面設(shè)置戶籍壁壘。盡管不講究效率的公平是不公平。社會主義原則,第一是發(fā)展生產(chǎn)力,第二是共同致富⑦。然而如果把握不好尺度,只講究經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不平衡發(fā)展其他方面,只保障東部發(fā)達(dá)地區(qū)的既得利益而不在乎對其他地區(qū)的影響,只看到大把的美元而不將目光投向人民幣都是一種不公平的體現(xiàn),也加深了潛在的危害,使矛盾突出升級。在20世紀(jì)80年代,經(jīng)濟(jì)政策對于社會政策具有很大的替代性。但在90年代以來,這種替代性的基礎(chǔ)已經(jīng)不復(fù)存在。在這種情況下,社會政策具有了越來越大的獨(dú)立性。社會政策的指向應(yīng)該是社會公平,秩序和社會安全和穩(wěn)定⑧。區(qū)際公平既是區(qū)域公平的體現(xiàn),也是領(lǐng)域公平的體現(xiàn)。這都要求我們?nèi)鎱f(xié)調(diào)的發(fā)展和制定公共政策。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展之間的斷裂直接體現(xiàn)了這種領(lǐng)域和區(qū)域的不公平。全面發(fā)展指的是全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè),促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各個環(huán)節(jié)、各個方面相協(xié)調(diào),促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌兼顧指的是要正確認(rèn)識和妥善處理中國特色社會主義事業(yè)中的重大關(guān)系,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放,統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系,統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益,充分調(diào)動各方面積極性。四個“全面”和五個“統(tǒng)籌”給公共政策的具體輸出方向做了明確的指引,也說明什么是整體原則。整體原則就是要保證發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的公平,如經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等,和區(qū)域內(nèi)的公平,如我國的東西部,城鄉(xiāng),國內(nèi)國外等,而這種指向在維護(hù)和諧發(fā)展,社會主義建設(shè)上體現(xiàn)出了新的公平理念。作為政府或社會公共權(quán)威對社會資源和利益進(jìn)行權(quán)威性分配的方案,政策具有十分重要的利益調(diào)控功能⑨。這種調(diào)控不僅應(yīng)體現(xiàn)在人際公平的調(diào)控,同時也更應(yīng)該體現(xiàn)在區(qū)際公平的調(diào)控?？茖W(xué)發(fā)展觀中公平理念的整體原則就是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào),領(lǐng)域的全面發(fā)展,體現(xiàn)出平等參與下整體發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展觀為公共政策的公平理念提供了新思維,這個“新”主要是體現(xiàn)在對代內(nèi)公平和代際公平的闡述上。我們將這種可持續(xù)的公平理念歸結(jié)為時空原則。時空原則是針對代內(nèi)公平和代際公平關(guān)系的原則,是要用發(fā)展的眼光看待當(dāng)前和未來的公平矛盾問題?？沙掷m(xù)發(fā)展指的是堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào),使人民在良好生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會永續(xù)發(fā)展?？偨Y(jié)說來就是,要在當(dāng)代合理發(fā)展的基礎(chǔ)上,考慮到后代的發(fā)展,使代內(nèi)發(fā)展與代際的

發(fā)展達(dá)到時空的統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)社會永續(xù)發(fā)展。代際公平是可持續(xù)發(fā)展原則的一個重要內(nèi)容,指當(dāng)代人為后代人類的利益保存自然資源的需求。這一理論最早由美國國際法學(xué)者愛蒂·B·維絲提出。代際公平中有一個重要的“托管”的概念,認(rèn)為人類每一代人都是后代人類的受托人,在后代人的委托之下,當(dāng)代人有責(zé)任保護(hù)地球環(huán)境并將它完好地交給后代人⑩。我們常說不能吃祖宗本、兒孫飯,就是對代際公平問題的一種思考?，F(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,過度砍伐、放牧、捕撈,過度開發(fā)資源,使得我們后代將面臨資源的匱乏和惡劣的生態(tài)環(huán)境。這對公共政策的公平指向提出了新的要求,在公共政策的取向上充分考慮代際公平與代內(nèi)公平之間的關(guān)系。即如何把握好代內(nèi)發(fā)展的合理性和代際的發(fā)展持續(xù)性,尤其是對代際公平持續(xù)性的把握。對代內(nèi)公平與代際公平何者更為重要,向來就有兩種截然不同的解決方案,一種是從“事實(shí)重要性”的角度認(rèn)為代內(nèi)公平更重要,一種則從“價值優(yōu)先性”角度認(rèn)為代際公平應(yīng)優(yōu)先代內(nèi)公平豘?？茖W(xué)發(fā)展觀提出建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,要求我們在重視代際公平的基礎(chǔ)上立足于先解決代內(nèi)公平,合理利用資源,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。公共政策在其中起到調(diào)整和引導(dǎo)的作用,并有責(zé)任使用政策手段對資源、環(huán)境進(jìn)行保護(hù),維護(hù)未來人們使用資源和享受良好環(huán)境的權(quán)利,包括對資源的選擇性和資源的質(zhì)量上的使用權(quán)利,從而體現(xiàn)出公共政策的時空公平理念。

我們本著立足于當(dāng)前社會的現(xiàn)實(shí),對科學(xué)發(fā)展觀重大思想方法中的公平理念進(jìn)行剖析,以求對公共政策在輸出,分配,結(jié)果中達(dá)到一種符合中國國情的公平理念。進(jìn)而從這種理念出發(fā)歸納出四個基本原則。即差異性原則、應(yīng)得原則、整體原則和時空原則。我國公共政策存在著很多的問題,然而公共政策本身的道德價值取向使得我們很難找到一種令所有人都滿意的公平原則。公平問題本身要依靠的是政治結(jié)構(gòu),一個合理的政治結(jié)構(gòu)對于公共政策起著決定的作用。也許這是我們應(yīng)該看到的關(guān)鍵的問題。值得慶幸的是我們在科學(xué)發(fā)展觀中找到理念上的公平。希望我們能進(jìn)一步在政治結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整,以發(fā)揮這種理念的指導(dǎo)作用。