陳曉軼 王 鵬

摘要如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是市場經(jīng)濟(jì)體制中公共財(cái)政的重要職能,而怎樣構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制,是中國公共財(cái)政建設(shè)的嶄新課題。本文從公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)是現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)這一基本立論出發(fā),認(rèn)為應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是公共財(cái)政框架中不可缺少的重要組成部分。文中分析了中國當(dāng)前應(yīng)急機(jī)制的現(xiàn)狀與問題基礎(chǔ),最后提出了構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的若干基本思路。

關(guān)鍵詞公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制

中圖分類號(hào):F20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-199-01

年初發(fā)生在中國南方的雨雪冰凍天氣,造成了比較嚴(yán)重的災(zāi)害。而后發(fā)生在四川汶川的大地震所帶來的巨大災(zāi)難也是震驚世界的,同時(shí)在我們這樣的泱泱大國每年都會(huì)發(fā)生一系列的安全事故、公共衛(wèi)生事故……不論是興建應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建信息通訊系統(tǒng)及預(yù)警系統(tǒng)的資金投入,還是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)緊急事件處理、應(yīng)急協(xié)調(diào)的執(zhí)行成本和公共物品的提供,又或是突發(fā)事件后災(zāi)區(qū)重建和災(zāi)民基本生活保障——政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的各個(gè)環(huán)節(jié)的成效都與財(cái)政的支持力度密切相關(guān)。面對(duì)永遠(yuǎn)存在且日益頻繁的公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī),迫切需要在公共財(cái)政框架中建立應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制,提供制度化的財(cái)政資源保障。

在應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制體系中,財(cái)政部門主要承擔(dān)財(cái)力支持和后勤保障兩項(xiàng)職能。在財(cái)力支持方面:各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)按照財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)的原則,為應(yīng)急處理工作提供合理而充足的資金保障。在后勤保障方面:負(fù)責(zé)收集、統(tǒng)計(jì)、評(píng)估應(yīng)急處理工作所需物資儲(chǔ)備;保證藥品、器械和防護(hù)用品的充足供應(yīng)和及時(shí)調(diào)運(yùn);組織協(xié)調(diào)民用防護(hù)用品及食品的正常的市場供給。

一般而言,財(cái)政部門定位于大力增進(jìn)本部門在協(xié)同作戰(zhàn)中的協(xié)作能力,從而加大對(duì)一線部門應(yīng)急工作的財(cái)力物力支持力度,進(jìn)而提高應(yīng)急指揮體系的整體應(yīng)急能力。事實(shí)上,在政府應(yīng)急管理過程中,財(cái)政部門的角色并不僅僅局限于物資管理和后勤設(shè)施保障,還被賦予提供行政救助的法定職責(zé)。

政府資金、政策和措施三者并舉,保證了廣大人民群眾在非常時(shí)期的基本生活需求,也有利于社會(huì)的穩(wěn)定及各項(xiàng)工作的開展,對(duì)應(yīng)對(duì)各種公共事件發(fā)揮了公共財(cái)政的積極作用

但中央和地方兩級(jí)政府財(cái)政應(yīng)急方面都存在共同的缺陷比如說面對(duì)突發(fā)公共事件時(shí),資金保障的“充足”的判斷標(biāo)準(zhǔn)、資金使用“合理”的監(jiān)管途徑,這些都有待形成完整的、具體的、可操作性強(qiáng)的制度安排。

一、公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力不足

從長期來看,缺乏機(jī)制保障的應(yīng)急反應(yīng)能力再強(qiáng)也是靠不住的。公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力不足,這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)預(yù)備費(fèi)的功能弱小

預(yù)備費(fèi),主要用于財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中不可預(yù)測的突發(fā)事件的重大支出。預(yù)備費(fèi)是財(cái)政應(yīng)急能力的基本財(cái)力,也是應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件最常用的手段,預(yù)備費(fèi)的設(shè)置屬于公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的重要內(nèi)容。但從現(xiàn)行情況來看,預(yù)備費(fèi)的設(shè)置偏簡陋,僅僅是一筆機(jī)動(dòng)財(cái)力而已,。這至少說明兩個(gè)問題:一是缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),至少是對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)財(cái)政可能帶來的影響沒有足夠重視。二是在方法上不夠科學(xué)。在預(yù)算編制過程中,對(duì)“不時(shí)之需”這樣的突發(fā)性支出缺乏深入分析和評(píng)估。另外,預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算一同安排,實(shí)行的是流量式管理,預(yù)算年度結(jié)束前,當(dāng)年安排的總預(yù)備費(fèi)傾向于全用掉,這就致使預(yù)備費(fèi)在年度之間進(jìn)行調(diào)度和平衡的機(jī)制不順,大大限制了預(yù)備費(fèi)在化解突發(fā)性支出方面的作用。

(二)應(yīng)急能力的基礎(chǔ)薄弱

這表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

1.制度基礎(chǔ)薄弱。也就是說,在政府財(cái)政方面缺乏一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)成本分擔(dān)的法律框架,公共部門和民間部門的責(zé)權(quán)尚不明確,各級(jí)政府及公共部門之間的關(guān)系和職責(zé)分工尚不明晰。在公共危機(jī)狀態(tài)下,如何分擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)成本,各自分擔(dān)的比例是多少,與什么樣的條件相關(guān)。由于這些制度尚不明確,所以降低了公共突發(fā)事件的處理效率、延長了處理的時(shí)限,容易造成更大的損失,也會(huì)增加中央及地方各級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān),會(huì)使中央財(cái)政在公共危機(jī)中陷入被動(dòng)。

2.管理基礎(chǔ)薄弱。這突出表現(xiàn)在公共財(cái)政管理中“風(fēng)險(xiǎn)管理”缺位。要減少公共危機(jī)造成的突發(fā)性支出,關(guān)鍵在于防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn),我國應(yīng)急財(cái)政管理缺乏具體的、有針對(duì)性的事前制度安排,只有公共支出做出較完備的事前安排,才能較好的防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn),否則公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)能力將會(huì)喪失牢固的基礎(chǔ)。

二、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的建立

建立公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制實(shí)質(zhì)是公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)能力的增強(qiáng)。這首先要樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí),但如果從財(cái)政管理的角度分析,最重要的是風(fēng)險(xiǎn)管理具體就是相應(yīng)的制度建設(shè),我們可以考慮以下幾點(diǎn):

(一)完善預(yù)備費(fèi)管理

第一,提高預(yù)備費(fèi)提取比率,增加應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專項(xiàng)基金;第二,預(yù)備費(fèi)要實(shí)行基金式管理,使上年度未用完的預(yù)備費(fèi)可以得到有效積累;第三,拓寬預(yù)備費(fèi)基金的來源,各級(jí)政府財(cái)政的預(yù)備費(fèi)除按本級(jí)支出額的一定比率設(shè)置外,對(duì)每年的預(yù)算超收收入和財(cái)政盈余建議按一定比例增加預(yù)備費(fèi)基金。

(二)逐步建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架

這就是說,今后要逐步打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”,在各級(jí)財(cái)政之間、在政府各個(gè)部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間等等方面構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架,明確各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任,以減少相互之間的推諉、“不作為”等行為。對(duì)政府提供的各項(xiàng)擔(dān)保、政策承諾進(jìn)行事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,以免政府因財(cái)政能力而導(dǎo)致言行不一,損害政府的公信力。

(三)納入法治化軌道

目前我國公共危機(jī)應(yīng)急處置專門機(jī)構(gòu)并不少,但還沒有建立全國性的危機(jī)管理常設(shè)中樞機(jī)構(gòu),出現(xiàn)危機(jī)事件后形不成統(tǒng)一、權(quán)威、高效的危機(jī)決策核心。

具體來說,在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)之上,進(jìn)一步完善、細(xì)化相關(guān)法律法規(guī),使在公共財(cái)政方面所有應(yīng)急工具的運(yùn)用都有明確的法律依據(jù),規(guī)范應(yīng)急財(cái)政申請(qǐng)、使用等方面的程序,提高危機(jī)決策公開化、程序化、法制化程度,使應(yīng)急機(jī)制的實(shí)施得到較為全面的保證。