楊　濤

某些地方政府官員在公民并沒有直接點名批評某個官員而是直接批評地方政府的違法行為時，竟然創(chuàng)造式地設立了“誹謗政府罪”，對舉報的公民進行抓捕、判刑。

近期，誹謗再次成為各大媒體爭議的焦點。這并非是說老百姓一夜之間對自身的名譽權(quán)突然特別關注起來，也不是說法院對于老百姓的名譽權(quán)突然給予了特別的保障，一切源于“誹謗”一詞被官員、政府生搬硬套地拉郞配，官員、政府頻頻動用公權(quán)力對付那些告狀、舉報的公民。近期發(fā)生的“王帥案”、“吳保全案”等等一系列案件，再次將所謂的誹謗官員、政府的問題突兀在公眾面前。

誹謗官員，狼煙四起

誹謗，從民法的角度，它是指以口頭或者書面形式傳播不利于特定人（包括公民個人、法人和某個特定的群體）名譽的虛偽事實或者以傳播的虛偽事實為依據(jù)進行不利于特定人的不當評論，例如，誣指某人有某種違法行為或者犯罪行為，誣指某人有令人厭惡的疾?。ㄐ圆?、艾滋病、麻風病、精神病等），誣指某人有違反社會公德和倫理道德規(guī)范的行為（如通奸、亂倫、雞奸、獸奸等），誣指某人有嚴重的個人不良習慣、嗜好（如吸毒），誣指某人有某種不良目的，新聞報道事實失實，“拔高”某人影響的虛偽事實，引用已經(jīng)報道某人有不良行為的事實，在媒體上發(fā)表上綱上線的評論等等。根據(jù)《民法通則》的規(guī)定“公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)受到侵害的，有權(quán)要求停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。法人的名稱權(quán)、名譽權(quán)、榮譽權(quán)受到侵害的，適用前款規(guī)定?！钡?，如果誹謗的動機惡劣，造成的后果特別嚴重，則可能上升為刑法中的誹謗罪，追究刑事責任。

然而，現(xiàn)如今，在實踐中，誹謗罪卻異化成為官員打擊報復異己，壓制公民舉報和控告的不法二門。一時間，在神州大地，官員動用公權(quán)力，四處抓捕在網(wǎng)上發(fā)帖舉報或者通過手機調(diào)侃官員的公民，公民因為“誹謗”被行政拘留甚至入獄不乏其人。

2006年8月15日，彭水縣教委的辦事科員秦中飛寫了一首這樣的詞：《沁園春·彭水》“馬兒跑遠，偉哥滋陰，華仔膿胞?？唇袢张硭?，滿眼瘴氣，官民沖突，不可開交。城建打人，公安辱尸，竟向百姓放空炮。更哪堪，痛移民難移，徒增苦惱。官場月黑風高，抓人權(quán)財權(quán)有絕招。嘆白云中學，空中樓閣，生源痛失，老師外跑?；⒖谫e館，竟落虎口，留得沙沱彩虹橋。俱往矣，當痛定思痛，不要騷搞。”

詞寫好后，秦用短信以及QQ轉(zhuǎn)發(fā)給了其他朋友。時隔半月，警察突然找到了他。秦中飛被彭水縣公安局以涉嫌誹謗罪刑事拘留，關押在看守所。10天后，經(jīng)過數(shù)次提審，公安局于9月11日對其正式下發(fā)逮捕令。他在被關押了近30天后，由公安局動員其遠房堂兄“取保候?qū)彙?。其間，公安機關還傳訊了接收短信的十多個人，以及這些短信的二次甚至三次傳播和接收者，“至少有四十多人受到牽連”。

此案經(jīng)媒體曝光后，引發(fā)全國輿論的質(zhì)問，重慶市有關部門組成的調(diào)查組進行了調(diào)查，認定這是一起政法部門不依法辦案，黨政領導非法干預司法的案件，最初司法機關介入，源于黨政領導指示，對嫌疑人的處理，迎合黨政領導意志。2006年12月，重慶有關方面免去藍慶華彭水縣縣委書記、常委、委員職務，并宣告秦中飛無罪，秦也獲得了國家賠償。

2006年3月的一個周末，山西稷山縣人大法工委主任楊秦玉和縣委政策研究室副主任南回榮到稷山縣農(nóng)機局局長薛志敬家里聊天時，提到了該縣一個土地被賣事件，政府本來向社會承諾，要在這塊地上建“稷山標志性建筑”，卻突然賣給個人搞房地產(chǎn)開發(fā)。他們認為政府朝令夕改，認為是縣委書記李潤山失信于民。在隨后十多天的時間里，他們?nèi)怂鸭C據(jù)，斟酌詞句，幾易其稿，完成了“眾口責問李潤山”一文。這篇文章分別郵寄給運城市委書記、市長，稷山縣四大班子及各局辦部分領導，共計37份。

文章寄出10天后，他們招來了警方的調(diào)查，在羈押期間，紀檢委辦案組人員到看守所與他們談話：“你們犯了嚴重錯誤，要深刻地寫檢討，這是最后的機會?！?/p>

8月2日，南和楊被戴著手銬押進警車帶至縣委大樓一間會議室內(nèi)，在全縣所有科級以上干部及部分退休老干部近500人的面前作了檢查。大會上，兩人同時被宣布開除黨籍、撤銷職務。之后，楊秦玉、南回榮分別因誹謗罪被判處有期徒刑一年，緩刑三年。一年后，薛志敬也因犯誹謗罪，被判刑一年，緩刑三年。此案經(jīng)媒體曝光后，有關方面拒不糾正錯誤?？h委書記李潤山在接受記者采訪時還表示，就是這樣的審判結(jié)果，還有自己“寬宏大量”的因素。

2007年10月中旬，在陜西省志丹縣城流傳一條手機短信，短信改編自民間廣為流傳的一個葷段子，內(nèi)容講的是一名遭到強奸的女子在向公安機關描述作案者特征時，編發(fā)短信者張冠李戴將縣上14名領導干部按照個人特點編入短信，并將該短信進行補充修改后，發(fā)給朋友，很快便流行開來。志丹縣委、縣政府對轉(zhuǎn)發(fā)傳播該短信的左某、曹某、高某、劉某等4名科級干部予以免職，并進行相應的紀律處分；對傳播該短信的農(nóng)行某營業(yè)所所長宋某，要求農(nóng)行拿出處理意見，報經(jīng)縣紀檢、組織部門同意后處理；一般干部和職工轉(zhuǎn)發(fā)該短信，由所在黨委拿出處理意見，報經(jīng)縣監(jiān)察、人事部門同意后處理，并由監(jiān)察、人事部門備案，所在單位負責人作出書面檢查。此外，李某、孫某因編發(fā)并傳播此條手機短信，涉嫌誹謗罪，被依法逮捕……

這些所謂的“誹謗案”，每一起被媒體披露后，都引起輿論和民眾的猛烈抨擊，有些案件也在輿論的抨擊下引起上級政府和領導的重視，從而撤銷了案件。

出現(xiàn)這種結(jié)果，絕非偶然。在多起所謂的誹謗官員案件中，事實上就是官員對于公民的舉報、控告的打擊報復，這是對公民的監(jiān)督權(quán)利的粗暴侵犯。在現(xiàn)代民主法治社會，政府官員是公民選舉產(chǎn)生的，政府官員是維護公民權(quán)利存在的，對于政府官員侵犯公民權(quán)利和公共利益的事情，公民就有權(quán)站起來批評、控告政府官員。動輒對公民以誹謗治罪，實際上就是要鉗住公民的嘴，禁止他們行使控告、批評的正當權(quán)利。

而且，即使個別公民的批評、控告有所偏激，甚至可能失實，作為行使公權(quán)力的官員也有容忍的義務。公權(quán)力天然存在越軌的趨勢，如果失去監(jiān)督，那就會肆意妄為，如脫韁之馬，所以，我們要鼓勵公民不斷地站起來監(jiān)督官員、監(jiān)督公權(quán)力，在一定程度上容忍公民的不當批評。因為，正如國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局原局長李毅中所說“不能要求媒體每句話都說得對”——因為“媒體不是中央紀委，媒體不是審計署，媒體不是調(diào)查組”。媒體不能完全調(diào)查清楚事實，公民就更不可能。

尤其值得一提的是，誹謗罪屬于自訴案件，除“嚴重危害社會秩序和國家利益”外，都應當由被害人自己提起訴訟。但是，在諸多所謂的誹謗官員案件中，除了個別退休官員是自己提起民事訴訟外（如安徽省阜陽市張西德控告作家陳桂棣夫婦的作品《中國農(nóng)民調(diào)查》誹謗案），官員幾乎都是動用公權(quán)力抓捕公民，將自訴案件變成公訴案件，只要是所謂涉及“誹謗官員”都“嚴重危害社會秩序和國家利益”，完全置法定程序于不顧。

批評政府，誹謗治罪？

“誹謗官員案”發(fā)展到登峰造極的地步，就是某些地方政府官員在公民并沒有直接點名批評某個官員而是直接批評地方政府的違法行為時，竟然創(chuàng)造式地設立了“誹謗政府罪”，對舉報的公民進行抓捕、判刑，直接加劇了“以言獲罪”的恐怖氛圍。

河南靈寶地方政府以建設五帝工業(yè)聚集區(qū)為名，“租”用了大王鎮(zhèn)農(nóng)地28平方公里，其中大部分是基本農(nóng)田，約3萬余農(nóng)民將失去土地。而“早已不做熱血青年好多年”的公民王帥終于按捺不住，在通過網(wǎng)絡信訪多次向河南省國土廳舉報地方政府違法征地無果的情形下，將相關舉報和照片貼在網(wǎng)上。今年3月6日，王帥被河南靈寶警方以涉嫌誹謗罪為由，從上海帶回到靈寶，并被刑事拘留8天。此事被《中國青年報》披露以后，同樣引起了全國輿論的憤怒，連日來，各大媒體紛紛發(fā)表文章，對靈寶警方的所作所為進行了猛烈抨擊，此事引起了河南省副省長、公安廳廳長秦玉海的高度重視，河南警方對相關責任人進行了紀律處分，而王帥也獲得了共783.93元的國家賠償。

王帥案尚未平息，在內(nèi)蒙古鄂爾多斯市，媒體又曝光出“吳保全誹謗案”：因為網(wǎng)上發(fā)帖指出政府違法征地而被抓的39歲內(nèi)蒙古男子吳保全，已在牢獄中被羈押整整1年。2007年和2008年，他兩度被內(nèi)蒙古鄂爾多斯市警方跨省抓捕，第一次被刑拘10天，第二次以誹謗罪被判刑1年。吳不服而上訴，市中院以事實不清為由裁定重審。結(jié)果，在沒有新增犯罪事實的前提下，刑期卻從1年改判至2年。而且，一審法院還在判決書中稱“辱罵誹謗他人及政府”，把辱罵政府當作定罪的重要理由。此案同樣引起公眾的聲援。據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市中級人民法院有關領導4月21日介紹，鄂爾多斯市中院院長已對“吳保全誹謗案”提起審判監(jiān)督程序，案件已經(jīng)進入再審過程。

所謂誹謗政府也被治“誹謗罪”，開了一個危險的先例。所謂的誹謗罪，根據(jù)刑法規(guī)定，誹謗的對象是自然人，并不包括任何社會團體和國家機關，尤其是政府機關。國家機關沒有名譽權(quán)，既然沒有名譽權(quán)，就不存在誹謗的問題，也就不存在用這一罪名治罪。在我國《民法通則》中，法人也享有名譽權(quán)，那是將自然人的名譽權(quán)向特殊法人（如公司、企業(yè)）的一種延伸，是考慮在市場經(jīng)濟下，一些公司、企業(yè)處于競爭的環(huán)境，對他們公司聲譽的損害，直接導致他們的生產(chǎn)經(jīng)營蒙受損失。但是，對于公法人的國家機關來說，他們無須處于市場環(huán)境之下，沒有競爭和生存壓力，無所謂名譽權(quán)。當然，政府的高效運行，需要有一定的聲譽，但這種聲譽的獲得不是靠遏止民眾的批評來獲得，而是需要公信。

政府所需要的公信，恰恰是建立在允許民眾的批評基礎上，甚至包括不當和失實的批評。從理論上講，政府并不是天然存在的，而是由民眾賦予其權(quán)力，并由民眾納稅養(yǎng)活的，政府的唯一目的就是為民眾服務。但是，政府一旦組成，就容易形成小集體的利益，容易濫用權(quán)力侵犯公民權(quán)利，從而背離組建政府的宗旨。所以，憲法和法律就要鼓勵公民站起來，人人都來批評和監(jiān)督政府，保證政府的權(quán)力在正常的軌道行使。而要讓公民能大膽地批評和監(jiān)督政府，就要倡導一個寬松的輿論氛圍，要容忍公民對政府不當甚至是失實的批評。一個能容忍公民批評的政府才可能有為公眾謀福利的動力，最終才能獲得政府高效運行所必備的公信。

相對于與單個公民而言，掌握了公權(quán)力的政府是強大的，它具有很強的媒體公關能力和眾多公共資源，可以來為自己的行為進行辯解，對失實的批評進行澄清。在國外，政府通常都設立公共關系部門，與媒體進行協(xié)調(diào)與溝通，并且也有進行信息發(fā)布和信息公開的相關平臺。我們國家的許多地方政府更是辦有黨報、黨刊、電視臺、廣播和網(wǎng)站，具有強大的媒體公關能力和新聞發(fā)布平臺。政府完全可以通過自辦的媒體或者通過新聞發(fā)布、信息公開等方式來澄清所謂的失實批評，無須進行名譽權(quán)的訴訟更遑論借助誹謗罪來維護自身的聲譽。

防范官員濫用“誹謗罪”

是什么原因，使得今天的所謂誹謗官員與政府被治罪的現(xiàn)象風起云涌呢？

從大的背景看，雖然我們的經(jīng)濟高速發(fā)展，而法治并不健全，政府權(quán)力仍然得不到有效制約，濫用權(quán)力和腐敗現(xiàn)象凸顯，在征地拆遷、國企改制等方面，利益分化、矛盾突出。

同時，民眾仍然無法通過正常的渠道來舉報腐敗、懲治貪官，權(quán)利意識高漲的公民便通過訴諸傳統(tǒng)媒體或者網(wǎng)絡、手機等新型媒體來舉報腐敗和發(fā)泄不滿。

而官員之所以能借助誹謗罪來將舉報的公民治罪，無外乎利用了幾點：

一是利用了其作為地方黨政領導的職權(quán)優(yōu)勢。在地方司法機關人財物都在地方黨政控制之下，一些地方黨政領導就能左右地方司法機關的意志，他們可以讓公安機關立案、讓檢察機關起訴、讓法院審判；

二是利用了法律上的漏洞。比如法律中關于“誹謗罪”是自訴的規(guī)定中，卻又規(guī)定“嚴重危害社會秩序和國家利益的除外”；再比如在我國民法和刑法中，都沒有“公眾人物”的概念，對于官員起訴公民不需要證明公民有“實際惡意”，這讓官員的治罪很容易得逞；

三是利用了封鎖信息和打壓媒體的辦法。比如官員可以壓制本地媒體不準報道，阻止外地媒體進行報道，使得眾多誹謗治罪案件不為輿論知曉。實踐證明，只要有輿論支持，相當多的案件最終還是能得到上級干擾，得到公正處理。

在“依法治國”方略提出十二年，建設“法治政府”口號提出五年后的今天，仍然出現(xiàn)大量的以誹謗官員對公民舉報治罪的案件，實在令人感到悲哀和震撼。如何遏制官員濫用權(quán)力，以誹謗治罪于舉報公民的現(xiàn)象？

在民法和刑法中，無論是誹謗侵權(quán)和誹謗罪，都應當更完善構(gòu)成要件，應當在法律中確立“公眾人物”概念，要將官員列入“公眾人物”范疇。那么，官員無論對于公民提起民事還是刑事訴訟，都必須證明公民所說的事實失實，并且應當具有“實際惡意”，才能判定公民侵權(quán)或者有罪。而對于批評國家機關的，無論是否失實，都不能以誹謗罪治罪。在關于誹謗罪的訴訟程序上，應當立法明確哪些是“嚴重危害社會秩序和國家利益”的情形，除此之外，一律由官員自訴。

針對地方官員利用控制地方司法機關人財物的權(quán)力來操縱司法，打擊報復舉報人，以“誹謗罪”治罪的情形。應當加大司法改革的力度，可以讓誹謗政府官員的案件由上一級法院來審理，做到相對公正。

防范官員濫用“誹謗罪”來打擊報復，激活地方人大和人大代表手中的權(quán)力也是一個重要措施。對于出現(xiàn)打擊報復的現(xiàn)象，人大代表應當主動使用手中質(zhì)詢權(quán)和罷免權(quán)，來質(zhì)問官員或者將那些不稱職的官員趕下臺。當然，同級和上級紀檢監(jiān)察機關對此也責無旁貸，對于發(fā)現(xiàn)這種案件，發(fā)現(xiàn)一起就必須查處一起。

此外，新聞媒體和輿論監(jiān)督是確保官員不能隨心所欲利用“誹謗罪”來打擊報復公民的重要途徑。因此，加大新聞輿論監(jiān)督的透明度，讓記者能深入采訪和自由報道，也能在一定程度上減少這種現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>

編輯：靳偉華

鏈接：曾格案和沙利文案及其他

從西方法治國家的實踐來看，不但對于誹謗政府和官員極少動用刑事手段，就是在民事訴訟中，要認定所謂誹謗政府和官員侵權(quán)也是極為慎重，適用與普通公民之間誹謗訴訟不一樣的規(guī)則，限制政府與官員隨意動用公權(quán)力甚至是借用訴訟來鉗制公民言論自由和監(jiān)督權(quán)利。

1732年，威廉·科斯比被英王任命為紐約殖民地總督。由于科斯比的貪婪與專制，激起了殖民地人民的憤怒。有一位名叫曾格的德裔移民，辦了一份《紐約周報》，刊登一些批評和諷刺總督的短文和詩歌，因而被科斯比逮捕，并以“煽動誹謗罪”之名移交司法機關。為曾格辯護的是來自美國費城的著名律師安德魯·漢密爾頓。他在辯護中提出兩條原則：一是內(nèi)容真實的言論不構(gòu)成誹謗罪；二是陪審團（而非法官）有權(quán)決定被告是否有罪。最終，陪審團裁決曾格無罪?！霸癜浮钡呢暙I之一在于它顛覆了英國法律史上長期奉行的原則——“對國王及其官員的批評一律構(gòu)成煽動誹謗罪”，而不管所謂批評是否真實，因為真實地揭露官員的惡行會導致民眾起而反之，王土之穩(wěn)定將不復存焉。該原則來源于“國王不可能犯錯”的教條。而“曾格案”樹立了“真實的言論不構(gòu)成誹謗罪”的原則。

1960年3月，《紐約時報》刊登了一個整版的政治廣告，聲援學生抗議種族歧視。蒙哥馬市公共事務委員會的官員沙利文認為，這版廣告構(gòu)成了對自己的“誹謗”，于是提起訴訟，要求賠償。經(jīng)美國法院兩次審理，均判決《紐約時報》敗訴并賠償其50萬美元。對此判決，《紐約時報》不服，又上訴到美國聯(lián)邦最高法院，最高法院又推翻了前兩次法院的判決。在此案中，美國最高法院確立了“實際惡意”原則，即如果政府官員要在與其相關的名譽損失和誹謗案中勝訴，必須舉證說明被告(媒體)在做出那些具有誹謗和誣蔑的報道時帶有“事實上的惡意”，即媒體在進行有關原告的報道時清楚地知道自己使用的材料或信息是“虛假不實的”，或?qū)ζ涫褂玫牟牧虾托畔⒌恼鎮(zhèn)斡枰浴八翢o忌憚的無視”。布倫南法官指出：“錯誤的陳述也有‘呼吸的空間，故也需要保護。如果僅是事實錯誤，并不得抑制言論自由。”

對待誹謗政府的問題，美國法院也態(tài)度明確，不能對所謂誹謗政府治罪。早在1923年，美國伊利諾伊州法院就駁回芝加哥政府對一媒體的指控時就強調(diào)指出：“在這個國家沒有法院曾經(jīng)判決甚至暗示過指控政府的誹謗會在美國的司法體系中占有一席之地”。

在其他一些國家，對待誹謗官員和政府入罪也是禁止的。歐洲人權(quán)法院和美洲人權(quán)法院等國際司法機構(gòu)都已裁定所謂以“侮辱”官員為入罪依據(jù)的法律直接侵犯了言論自由權(quán)與新聞自由權(quán)。印尼憲法法院最近宣布，禁止侮辱本國總統(tǒng)和副總統(tǒng)的法律屬于違憲。在這項裁決宣布后，印尼法院于今年7月裁定兩項以誹謗政府入罪的法律條款無效。印尼憲法法院的裁判說得好：“因為如果新聞記者因擔心被逮捕或遭受其他懲罰而不敢充分監(jiān)督本國公職人員的行動和政策，這些國家的公眾就得不到需要的新聞和信息，無法對本國政府做出明智的判斷和選擇”。不過，侮辱和誹謗官員罪仍然在法國，德國，奧地利和荷蘭等幾十個國家中存在。