郭　強(qiáng)　邵　波

中圖分類號：F063.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：2008年世界糧食儲備已降至30年來的最低點(diǎn)，僅夠維持53天，遠(yuǎn)低于2007年初169天的水平，同時國際糧價出現(xiàn)大幅上漲，小麥和玉米價格達(dá)到了近10年來的最高價位，而大米價格的漲幅更超過了30%。如何強(qiáng)化農(nóng)民種糧的激勵機(jī)制，增加糧食供給，維護(hù)國家糧食安全是我們面臨的戰(zhàn)略選擇。

關(guān)鍵詞：糧食安全 激勵機(jī)制 糧食供給

我國糧食安全形勢

當(dāng)前我國糧食安全總體形勢是好的，糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，食物供給日益豐富，供需基本平衡。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，人口增加和人民生活水平提高，糧食消費(fèi)需求呈剛性增長；耕地減少、水資源短缺、氣候變化等因素對糧食生產(chǎn)的約束日益突出，我國糧食供需將長期處于緊平衡狀態(tài)，保障糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）我國糧食供求形勢

我國目前糧食市場供求進(jìn)入緊平衡的新時期。自1993年全國糧食市場第一次放開到2004年重新全面放開，政策幾經(jīng)調(diào)整，近幾年我國糧食供求總量大體在9800億斤至10000億斤之間，實(shí)現(xiàn)基本平衡。近幾年總供給趕不上總需求的增長，供需出現(xiàn)一些缺口，主要靠挖庫存和適當(dāng)增加進(jìn)口解決。

1995年到1999年我國糧食連續(xù)5年豐收，產(chǎn)量分別為9332億斤、10090億斤、9883億斤、10246億斤、10167億斤。這5年我國糧食產(chǎn)量連續(xù)較高的原因主要得益于國家政策。我國在1995年大幅度提高了糧食定購價格，極大地刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是由于連年豐收，承擔(dān)向農(nóng)民收購糧食的國有糧食購銷企業(yè)庫存大量積壓，按保護(hù)價收購的糧食無法順價銷售，企業(yè)虧損嚴(yán)重。于是，從1999年起，糧食價格大幅下降，按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧政策在實(shí)際工作中難以執(zhí)行，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到嚴(yán)重挫傷。

（二）我國糧食價格形勢

目前，國際市場糧食價格維持高位運(yùn)行。受美國金融危機(jī)引發(fā)的世界金融動蕩、美元貶值，原油價格上漲，大量糧食用于燃料乙醇生產(chǎn)、需求大幅增加、部分主產(chǎn)國糧食因?yàn)?zāi)減產(chǎn)、一些國家糧食供求緊張等因素影響，2007年以來國際市場小麥、大米、玉米等主要糧食品種都有較大幅度的上漲。我國主要糧食價格穩(wěn)中有升，2007年末小麥、早秈稻、中秈稻、晚秈稻和玉米價格分別比上年同期增長1.3%、7.6%、7.8%、9.2%、12.7%，粳稻價格同比下降3.9%，但小麥、稻谷、玉米的價格上漲幅度大大低于國際市場價格上漲幅度。2008年主要糧食品種價格仍有上漲壓力，糧食生產(chǎn)資料價格的大幅上漲，推高了種糧成本，同時國際糧食價格上漲也在一定程度上影響國內(nèi)糧食價格，2008年1-2月，國內(nèi)早稻米同比價格上升0.6%，國內(nèi)紅小麥平均價格同比上升了9.6%，全國36個大中城市面粉同比上漲8.3%，國內(nèi)玉米銷售平均價格較2007年同期上漲了28.6%。

另外，今年提高糧食最低收購價，導(dǎo)致市場糧價存在較高的心理預(yù)期，對價格具有一定的拉動作用。目前看我國的三大糧食品種小麥、玉米和大米是能夠滿足自給的，與國際市場關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，我國的庫存充足，所以我國糧食價格在這次世界糧食危機(jī)中保持穩(wěn)定。

（三）我國糧食行業(yè)形勢

我國糧食行業(yè)正處在整合的關(guān)鍵時期。糧食流通體制改革過程中，全國糧食職工下崗分流230萬人。國有糧食企業(yè)正處在改制重組的關(guān)鍵時期，多種經(jīng)濟(jì)成份的企業(yè)也處于發(fā)展階段。為計劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的舊的運(yùn)行體制結(jié)束了，但新的糧食流通服務(wù)體系還未建立和健全起來。企業(yè)改制的關(guān)鍵是要重新整合各種資源，構(gòu)建起新型的糧食流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以確保在新形勢下糧食流通的良性循環(huán)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）我國糧食品種結(jié)構(gòu)形勢

隨著人民生活水平的不斷提高，“種什么吃什么”的傳統(tǒng)觀念逐步被打破，現(xiàn)在講究的是吃精，吃細(xì)，糧農(nóng)把粗糧、雜糧出售，買進(jìn)精糧、細(xì)糧，糧食的品種結(jié)構(gòu)矛盾逐漸突出。我國現(xiàn)在糧食作物品種繁多，有主有輔。糧食品種結(jié)構(gòu)中，稻谷、小麥和玉米這 3種作物占我國糧食總產(chǎn)量的 80%以上，是我國最主要的糧食品種。小麥和稻谷作為主要口糧品種，消費(fèi)相對穩(wěn)定，玉米消費(fèi)在加工業(yè)和飼料業(yè)的帶動下增長較快，大豆消費(fèi)則快速增長。谷子、高粱等其他谷物，豆類和薯類等播種面積共占糧食播種面積的24.2%，各品種的比重都在8%以下。

影響糧食安全形勢的因素分析

（一）耕地面積減少且糧食安全基礎(chǔ)不鞏固

耕地是決定糧食供給的基礎(chǔ)，耕地的數(shù)量和質(zhì)量是糧食生產(chǎn)能力的核心要素。我國人均耕地面積只相當(dāng)于世界平均水平的40%，土地供需矛盾突出。1996年我國耕地面積達(dá)到19.51億畝，1997年至1999年耕地面積基本穩(wěn)定，從2000年起耕地面積逐年下降，到2003年減少到18.51億畝，1999年至2003年4年間耕地面積減少了1億畝。至2002年底全國的開發(fā)區(qū)有3500個，占地3.6萬平方公里，超過了新中國成立以來666座城市占地面積的總和。2007年4月，國土資源部公布的《2007年中國國土資源公報》顯示：2007年全國耕地面積為18.26億畝。耕地面積的較少，這既侵害了農(nóng)民利益，又損害了糧食安全基礎(chǔ)。

（二）糧食種植面積減少

1998年我國糧食播種面積達(dá)到17.07億畝，以后幾年逐年下降，到2003年減少到建國以來最低點(diǎn)14.91億畝，5年間減少2.16億畝，年均減少4320萬畝。2004年我國糧食播種面積有所恢復(fù)，達(dá)到15.24億畝，但仍處于較低水平。2005年糧食種植面積繼續(xù)恢復(fù)，達(dá)到15.64億畝，2006年基本與2005年持平。一些地方片面理解農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把調(diào)整結(jié)構(gòu)與糧食生產(chǎn)對立起來，一時間，減少“糧食”種植面積成了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的代名詞，以為結(jié)構(gòu)調(diào)整就是壓糧擴(kuò)經(jīng)，致使一些地方糧食播種面積大幅度減少。

（三）國內(nèi)與國際糧價倒掛

我國農(nóng)產(chǎn)品價格基本與世界農(nóng)產(chǎn)品市場保持緊密的聯(lián)動關(guān)系，但2007年底我國政府不斷出臺政策控制農(nóng)產(chǎn)品價格上漲，導(dǎo)致我國糧食價格低于國際水平。我國糧食種植成本卻不斷提高。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本主要包括：種子、化肥、農(nóng)藥、機(jī)械作業(yè)、排灌費(fèi)以及人工成本。近年化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)等農(nóng)用生產(chǎn)資料價格不斷上漲，雇工成本不斷提高，糧食的比較效益最低。2003-2006年，糧食每畝實(shí)際收益（含補(bǔ)貼）分別為201元、382元、329元和320元，雖然扶持糧食生產(chǎn)政策不斷加強(qiáng)，但農(nóng)民收益甚至有所下降。進(jìn)入2008年后，石油價格上漲帶動了化肥、農(nóng)藥以及機(jī)械作業(yè)的價格。商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，尿素價格比2007年年底上漲10%，鉀肥和磷肥價格漲幅則超過了20%，大大增加了農(nóng)作物生產(chǎn)成本。目前的種糧成本與2007年同期相比上升15%，但糧價僅上升6%，種糧的成本收益率已從去年同期的21%下降到目前的16%。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

長期以來，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)格局，國民收入分配長期不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，農(nóng)業(yè)投資偏少糧食生產(chǎn)抗災(zāi)能力不強(qiáng)。1998年國家實(shí)施積極的財政政策以來，加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，但投資結(jié)構(gòu)不盡合理，主要用于大江大河治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，根本之策是大力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)。近年來，我們堅持并落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，大幅度增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，加快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了重大進(jìn)展。但也要看到，基礎(chǔ)脆弱仍然是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大制約?，F(xiàn)在財政支持“三農(nóng)”建設(shè)，一年增加的有效灌溉面積不到一個百分點(diǎn)，農(nóng)田小型水利設(shè)施在個別地方，甚至逐步萎縮。農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣人員得不到必要的報酬，就有可能轉(zhuǎn)行。農(nóng)民現(xiàn)在外出打工越來越多，留在家里修路、修渠的青壯年勞動力越來越少。只有農(nóng)業(yè)投入增加，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位增強(qiáng)了，農(nóng)業(yè)能提供越來越多的產(chǎn)品，就保證了農(nóng)產(chǎn)品市場的穩(wěn)定和整個社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

（五）糧食流通及糧食市場體系存在缺陷

糧食流通是聯(lián)系糧食生產(chǎn)與消費(fèi)的橋梁和紐帶。由于自然原因，我國存在糧食產(chǎn)區(qū)、銷區(qū)和平衡區(qū)。銷區(qū)要從產(chǎn)區(qū)購買糧食以滿足消費(fèi)需求，產(chǎn)區(qū)要把糧食銷往銷區(qū)以實(shí)現(xiàn)糧食再生產(chǎn)，糧食流通受基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種因素制約，其中糧食市場體系建設(shè)至關(guān)重要。我國糧食市場的發(fā)育程度比較低，距社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還相差甚遠(yuǎn)。一是對糧食集貿(mào)市場監(jiān)管不力，集貿(mào)市場秩序存在混亂現(xiàn)象。二是批發(fā)市場建設(shè)滯后，市場功能不完善，輻射范圍有限，而且存在盲目建設(shè)、定位不準(zhǔn)等現(xiàn)象。三是期貨市場發(fā)展滯后，功能存在缺陷，有待完善。四是電子商務(wù)建設(shè)相對落后，并難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)站間的互聯(lián)共享等。五是市場規(guī)則不完善，糧食交易缺乏法律約束，合同兌現(xiàn)率很低。六是糧食市場仍然存在分割現(xiàn)象，形成全國統(tǒng)一高效的糧食流通市場體系還存相當(dāng)長的路要走。

確保糧食安全的策略選擇

（一）保護(hù)耕地并強(qiáng)化農(nóng)民種糧的激勵機(jī)制

穩(wěn)定和增加糧食供給，首先要保護(hù)耕地。當(dāng)耕地減少速度超過糧食單產(chǎn)增長速度時，就已經(jīng)對糧食安全構(gòu)成了威脅，非農(nóng)用地過快增長是危及我國糧食安全的首要因素。我國己意識到保護(hù)耕地對于糧食安全的重要性，2003年我國政府提出實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，全國耕地保有量應(yīng)不低于18億畝，基本農(nóng)田不低于15.6億畝。雖然目前我國耕地減少的狀況已得到有效控制。但由于我國城市化水平較低，隨著人口的增長，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，以及工業(yè)化、城市化的逐步推進(jìn)，今后相當(dāng)長的時間我國將繼續(xù)面臨耕地較大占用的壓力。

其次是鼓勵農(nóng)民多種糧食，調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性的措施除了提高糧食收購最低價格外（今年以來我國兩次提高了稻谷等糧食收購價格，兩次累計稻谷最低收購價提高9%—10%，小麥最低收購價格提高4%—7%），關(guān)鍵是從制度設(shè)計上解決農(nóng)民種糧收益下降的難題。一是要堅持家庭承包經(jīng)營責(zé)任制長期穩(wěn)定不變，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制的創(chuàng)新。二是要整頓農(nóng)資市場，防止農(nóng)資物資持續(xù)漲價。三是要建立與種糧掛鉤的直接補(bǔ)貼制度，通過直接補(bǔ)貼的反周期作用保護(hù)農(nóng)民利益，防止糧食價格的大幅波動，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。四是發(fā)展非常規(guī)金融支農(nóng)。在農(nóng)村，發(fā)展非常規(guī)金融優(yōu)于常規(guī)金融，可以適當(dāng)降低門檻?？梢越o予民間金融以引導(dǎo)，規(guī)范其相應(yīng)的法律地位，使非常規(guī)金融和常規(guī)金融協(xié)調(diào)發(fā)展，相互補(bǔ)充?？山梃b印度的做法，用立法的形式規(guī)定所有商業(yè)銀行服務(wù)農(nóng)村的要求。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2008年，國家發(fā)改委還新增加20億元投資用于加強(qiáng)糧食和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要：一是進(jìn)行小型農(nóng)田水利建設(shè)，發(fā)展節(jié)水灌溉。編制和完善縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃；推進(jìn)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，探索非經(jīng)營性農(nóng)村水利工程管理體制改革辦法；搞好節(jié)水灌溉示范，引導(dǎo)農(nóng)民積極采用節(jié)水設(shè)備和技術(shù)。二是實(shí)施病險水庫除險加固，加強(qiáng)耕地保護(hù)和土壤改良。落實(shí)病險水庫除險加固資金投入；擴(kuò)大實(shí)施山洪災(zāi)害防治試點(diǎn)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作；實(shí)施耕地保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)，切實(shí)控制建設(shè)占用耕地及林地；建立和完善土地違法違規(guī)案件查處協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)控制建設(shè)占用耕地和林地。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。加強(qiáng)先進(jìn)適用、生產(chǎn)急需農(nóng)業(yè)機(jī)械的研發(fā)，完善農(nóng)業(yè)機(jī)械化稅費(fèi)優(yōu)惠政策，對農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)實(shí)行減免稅，對從事田間作業(yè)的拖拉機(jī)免征養(yǎng)路費(fèi)，繼續(xù)落實(shí)農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)免費(fèi)通行政策，繼續(xù)實(shí)施保護(hù)性耕作項(xiàng)目，扶持發(fā)展農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社和農(nóng)機(jī)專業(yè)服務(wù)公司。

（三）增強(qiáng)糧食儲備并確保糧食安全

糧食儲備，通常是指糧食后備儲備。本世紀(jì)初，我國對中央儲備糧實(shí)行垂直管理體制，組建了中儲糧總公司，進(jìn)一步完善了我國的糧食儲備制度，我國糧食儲備分為兩級儲備，即中央儲備和地方儲備，發(fā)揮著調(diào)控糧食市場的重要作用。目前糧食儲備機(jī)制還存在一些缺陷，在一定程度上制約了國家宏觀調(diào)控效率和作用的發(fā)揮。其一，地方儲備管理機(jī)制還存在一些問題，儲備糧食的質(zhì)量還有待于提高，吞吐方式尚欠靈活；其二，有些體制關(guān)系尚未得到完全理順。中央儲備糧管理實(shí)行的是垂直管理，地方儲備糧管理實(shí)行省、市、縣三級儲備制度，其在相互協(xié)調(diào)功能上尚存在一些問題，在收購糧食時，各級儲備企業(yè)為了完成收購任務(wù)，很容易展開盲目競爭，既給市場糧價的波動帶來不利的影響，也給購銷企業(yè)增加了市場風(fēng)險。

糧食儲備規(guī)模和儲備結(jié)構(gòu)應(yīng)該保持適度。從我國國情出發(fā)，國家糧食儲備的安全線應(yīng)該適當(dāng)高于FAO提出的17%-18%的糧食安全警戒線。具體說，我國糧食儲備的規(guī)模應(yīng)維持在相當(dāng)于當(dāng)年全國糧食消費(fèi)量25%-30%的水平上?；谶@一理念，目前國家糧食儲備總量高于FAO提出的糧食安全警戒線是必要的。目前國家糧食儲備總量是充足的，2007-2008年度，中國的小麥、稻米和玉米等三大谷物種類的庫存量將達(dá)到3630萬噸左右，高于上一年度的庫存量。國家糧食儲備不僅需要數(shù)量充足，而且還需要結(jié)構(gòu)合理。首先是品種結(jié)構(gòu)。要以大米、小麥、玉米等三大谷物為主要儲備品種。此外，還需儲存適量的大豆和食用植物油，以備應(yīng)急之用。其次是布局結(jié)構(gòu)。國家糧食儲備適當(dāng)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜是必要的。但是，從確保在任何時候、任何地方、任何人口的糧食安全出發(fā)，應(yīng)該在糧食主銷區(qū)和糧食基本自給區(qū)安排足夠的國家糧食儲備。目前，國家應(yīng)該適量增加稻谷的儲備量，糧食主銷區(qū)應(yīng)該充實(shí)地方糧食儲備。

（四）強(qiáng)化科技支持并倡導(dǎo)節(jié)約用糧

強(qiáng)化科技支撐，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)研究，提高糧食單產(chǎn)?？萍继岣邌萎a(chǎn)關(guān)鍵在三個方面，首先是加強(qiáng)自主創(chuàng)新，尋求技術(shù)上的突破。我國從上世紀(jì)90年代開始，花了十多年的時間，在技術(shù)方面已經(jīng)取得突破，產(chǎn)量在一定面積上可以達(dá)到800公斤，但是仍需要通過自主創(chuàng)新來爭取突破。其次是要提高勞動力的文化素質(zhì)。勞動者的科學(xué)技術(shù)的接受和要領(lǐng)的掌握、技術(shù)的到位是關(guān)鍵的。最后要加快科技成果的轉(zhuǎn)換應(yīng)用和大面積推廣的步伐。目前，國家的科技成果轉(zhuǎn)化只達(dá)到30%左右。

另外，引導(dǎo)科學(xué)、節(jié)約用糧，在全社會形成愛惜糧食、反對浪費(fèi)的良好風(fēng)尚。黨的十七大在提出確保糧食安全的同時，還強(qiáng)調(diào)堅持節(jié)約資源，把建設(shè)資源節(jié)約型社會落實(shí)到每個單位、每個家庭。節(jié)約糧食，人人有責(zé)，以實(shí)際行動促進(jìn)全社會科學(xué)、文明、健康的飲食和消費(fèi)風(fēng)氣的形成。

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