李元壘　陳建偉　肖文光

[摘要]從我國行政性壟斷行業(yè)管理體制改革30年的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，改革取得了很大成績，但也暴露出不少問題。深化我國行政性壟斷行業(yè)管理體制改革關(guān)系到我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和資源配置效率的提高，其中轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開是前提條件；降低準(zhǔn)入門檻、引入競爭機(jī)制是核心內(nèi)容；推進(jìn)價格形成機(jī)制改革是必要條件；構(gòu)建現(xiàn)代政府監(jiān)管制度是重要保障。

[關(guān)鍵詞]行政性壟斷行業(yè)；管制；改革

[作者簡介]李元壘，海軍航空工程學(xué)院青島分院副研究員，碩士，山東青島266041；陳建偉，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院2007級行政管理研究生，山東青島266100；肖文光，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院2007級行政管理研究生，山東

青島266100

[中圖分類號]F121[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0128-04

行政性壟斷行業(yè)，在中國的特定情況下，是指既具有一定自然壟斷特性，同時又帶有較強(qiáng)的行政壟斷色彩，通常以國有獨(dú)資或控股形式存在的企業(yè)集合，主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的電信、電力、民航、鐵路、煙草、食鹽等行業(yè)。所謂行政性壟斷行業(yè)管理體制改革，就是要在這些行業(yè)內(nèi)，構(gòu)建以市場經(jīng)濟(jì)意義上的企業(yè)為基礎(chǔ)，引入必要競爭，同時受到合理管制的新架構(gòu)。以引入和強(qiáng)化競爭為主題的我國兩輪壟斷行業(yè)改革雖已取得了較為顯著的效果，但深層次的管理體制問題遲遲未能解決，滯后于人們的預(yù)期，改革呼聲日漸高漲。

一、我國行政性壟斷行業(yè)管理體制改革現(xiàn)狀及存在的突出問題

從上個世紀(jì)80年代以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步展開，電力、電信、民航等典型的行政性壟斷行業(yè)改革也隨之開啟并不斷深入，取得了不小的成就，但改革進(jìn)程中也暴露出了諸多亟待解決的問題。

(一)政企合一管理體制導(dǎo)致政府與企業(yè)職能錯位

我國行政性壟斷行業(yè)長期實(shí)行國有化體制，政企不分是一個普遍問題。行業(yè)主管部門集多種不同屬性的職能于一身，無法擺正位置并正確履行政府職能；企業(yè)缺乏經(jīng)營自主權(quán)，市場主體地位難以確立；競爭格局無法形成，社會資本投放存在體制性障礙。這是因?yàn)樵谶@些行業(yè)中，政府部門既是權(quán)力機(jī)構(gòu)又擁有國有資產(chǎn)的所有權(quán)以及經(jīng)營管理企業(yè)的職能，這種政企合一的傳統(tǒng)政府管理體制為行政性壟斷提供了土壤和便利。一方面出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)膨脹，另一方面又妨礙公平有序的市場競爭環(huán)境的形成。在這種情況下，如果繼續(xù)保持政企合一，政府既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員；既是經(jīng)營主體，又是執(zhí)行監(jiān)督主體，最終會使競爭走向畸形，出現(xiàn)政府和企業(yè)職能錯位，行政管理企業(yè)化、生產(chǎn)經(jīng)營管理行政化、政府行業(yè)管理職能弱化等系列問題。顯然，不實(shí)行體制改革，不改變政企關(guān)系，就不可能割斷企業(yè)和政府之間的特殊利益關(guān)系。

(二)嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入管制阻礙了有效競爭局面的形成

在我國行政性壟斷行業(yè)的改革進(jìn)程中，國家采取的是逐步深入、有選擇推進(jìn)的形式，迄今為止對市場準(zhǔn)人仍然實(shí)行較為嚴(yán)格的管理，改革從整體上來講很不平衡。以電信和民航兩個市場準(zhǔn)入已經(jīng)較為寬松的行業(yè)為例。目前電信行業(yè)仍對基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)實(shí)施嚴(yán)格的經(jīng)營許可制度；民航業(yè)不僅對航空公司資質(zhì)存在著嚴(yán)格限制，即便在機(jī)票代理市場也實(shí)行了嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制，從而降低了航空運(yùn)輸市場的競爭程度。嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度源于“什么都要管”的舊管理體制，而由于制度慣性，盡管管理體制已發(fā)生了重要變革，但相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然在不同程度地推行保護(hù)、扶植政策，致使國有股“一股獨(dú)大”的勢頭有增無減并對其他社會資本產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”。另一方面，嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度，使得行政性壟斷行業(yè)各大企業(yè)之間的競爭具有很強(qiáng)的“不對等性”和“同質(zhì)性”，因而真正公平、有效競爭的市場環(huán)境還遠(yuǎn)未形成。

(三)不盡合理的價格管理體系損害著消費(fèi)者的利益

行政性壟斷行業(yè)不僅壟斷著市場，同時也壟斷著價格?？傮w而言，行政性壟斷行業(yè)的價格形成機(jī)制改革是沿著由計劃到市場，逐步放開，并引入競爭的方向進(jìn)行的。但由于行政性壟斷行業(yè)的特殊地位，政府在定調(diào)價時，往往考慮這些行業(yè)的利益較多。其突出表現(xiàn)在：一是政府采取召開協(xié)調(diào)會、辦公會等形式越權(quán)直接定價；二是直接干預(yù)價格主管部門定價；三是價格主管部門受各方面因素影響“虛高”定價等。種種原因造成了“價格失真”，這不僅使得那些行政壟斷型企業(yè)獲取了高額壟斷利潤，也使某些價格主管部門有了尋租的可能。此外，當(dāng)前對資源價格的控制，產(chǎn)生了“雙重價格扭曲”問題，壟斷性價格或低于合理價格，或高于合理價格。長期以來的行政壟斷使壟斷企業(yè)得以以低質(zhì)服務(wù)收取高價，直接影響著廣大人民群眾的切身利益，不利于社會公平，進(jìn)而影響和諧社會的構(gòu)建。

(四)科學(xué)合理的現(xiàn)代監(jiān)管制度遲遲未能建立

我國行政性壟斷行業(yè)監(jiān)管制度改革還只能說是在既有體制框架內(nèi)進(jìn)行的初步改革，而從改革的總體進(jìn)展來看，現(xiàn)代監(jiān)管制度尚未真正建立，政府職能亟待轉(zhuǎn)變。一是除電力行業(yè)以外其他行政性壟斷行業(yè)如電信、民航、鐵路等領(lǐng)域均未建立明確、獨(dú)立和專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，責(zé)任主體不明，職能分散，管制低效。二是監(jiān)管體系建設(shè)與開放行業(yè)準(zhǔn)入、推進(jìn)改革重組脫節(jié)，導(dǎo)致電力行業(yè)獨(dú)立發(fā)電商受歧視、電信行業(yè)人為阻礙互聯(lián)互通等，有效競爭格局難以形成，價格昂貴、效率不高、消費(fèi)者權(quán)利屢受侵犯等問題非常突出。三是政府監(jiān)管職能并沒有隨著市場化改革而改變，政府職能缺位與越位問題仍很嚴(yán)重。政府對相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督和制約，人為因素大，決策過程透明度低，尋租風(fēng)險加劇。此外，由于監(jiān)管法律法規(guī)體系還不夠完善，目前無論是在電力、電信、民航還是鐵路等行業(yè)，距離依法監(jiān)管的目標(biāo)都還有很大差距。

二、壟斷行業(yè)管理體制改革的國際經(jīng)驗(yàn)

(一)實(shí)行政企分開的政府監(jiān)管體制

政企分開是壟斷行業(yè)改革的第一步。從英美等發(fā)達(dá)國家壟斷行業(yè)改革歷程來看，改革始終是圍繞開放與競爭這條主線來展開的。改革的中心內(nèi)容是從根本上調(diào)整政府與企業(yè)間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從以政企合一為特征的政府管制體制向以政企分離為特征的體制過渡。以電信業(yè)為例，除美國等少數(shù)幾個實(shí)行電信私營的國家以外，世界上大多數(shù)國家原來的電信行業(yè)都是政企合一的。電信部門既負(fù)責(zé)電信的規(guī)劃和管理，同時也經(jīng)營著電信企業(yè)，所以在這些國家，建立電信業(yè)競爭機(jī)制的第一步基本上都是成立負(fù)責(zé)管理的電信管理局和負(fù)責(zé)經(jīng)營的電信公司。這些國家中最早實(shí)行電信政企分開的是日本；其次是英國，1984年將原來的電信部門分為電信管理局和英國電信公司。實(shí)行政企分開后，管理部門與企業(yè)不再有利益瓜葛，從而真正可以達(dá)到打破壟斷，促進(jìn)行業(yè)快速發(fā)展的目的。

(二)放松管制與激勵性監(jiān)管并存

20世紀(jì)70年代以來，美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家先后對電信、民航等傳統(tǒng)壟斷行業(yè)進(jìn)行了以放松管制、引入競爭為特征的改革。放松管制的主要

內(nèi)容就是在市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對價格和市場進(jìn)入的管制，使企業(yè)在制定價格和選擇產(chǎn)品上擁有更多的自主權(quán)。實(shí)踐證明，放松管制、引入競爭實(shí)現(xiàn)了投資主體和產(chǎn)權(quán)的多元化，極大地提高了企業(yè)效率和社會福利。但從整體上判斷，發(fā)達(dá)國家放松管制的領(lǐng)域主要局限在壟斷行業(yè)中的可競爭性業(yè)務(wù)。而對壟斷性業(yè)務(wù)而言，西方國家繼續(xù)對其進(jìn)行管制，并普遍引入激勵性監(jiān)管方式。實(shí)踐證明，價格上限管制、區(qū)域間競爭、特許權(quán)投標(biāo)等激勵性監(jiān)管的實(shí)行對于促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率具有積極意義。英國最早于1984年將價格上限管制運(yùn)用于電信業(yè)，并以此為開端，在自來水、電力、航空等壟斷行業(yè)中廣泛加以運(yùn)用。

(三)對壟斷行業(yè)進(jìn)行“結(jié)構(gòu)性分離”并分類治理

西方發(fā)達(dá)國家壟斷行業(yè)改革，首先是有效區(qū)分各部門的壟斷環(huán)節(jié)與潛在競爭環(huán)節(jié)，然后在此基礎(chǔ)上根據(jù)壟斷程度的強(qiáng)弱進(jìn)而分離出不同的環(huán)節(jié)或項目，如電力行業(yè)實(shí)行發(fā)電、輸電、配電分離；鐵道、航空實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離，等等。同時，各國在壟斷行業(yè)具體改革過程中，隨著環(huán)境的變化適時剝離可競爭性業(yè)務(wù)，在壟斷性較強(qiáng)的領(lǐng)域?qū)嵭屑钚员O(jiān)管；在壟斷性較弱的領(lǐng)域引入競爭制度。以英國電力行業(yè)為例，英國規(guī)定發(fā)電、輸電和供電業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營。在發(fā)電市場、售電市場引入競爭機(jī)制，鼓勵多家公司展開競爭；輸變電則由全國電網(wǎng)公司獨(dú)家經(jīng)營，國家仍對輸變電價格進(jìn)行管制，從而形成了多家發(fā)電公司、多家配電公司著，一家輸電公司的格局。事實(shí)證明，英國電力生產(chǎn)徹底改變了過去供不應(yīng)求的局面，電價大幅度下降，服務(wù)質(zhì)量也明顯改善。

(四)重建與完善壟斷行業(yè)監(jiān)管體制

西方發(fā)達(dá)國家在壟斷行業(yè)改革過程中，放松管制或產(chǎn)權(quán)變更都對原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在的必要性提出了挑戰(zhàn)。針對這種新情況，各國都對業(yè)已存在的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，或設(shè)立新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以適應(yīng)管制改革的需要。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本模式來看，主要有三種：第一種是設(shè)置獨(dú)立的權(quán)力集中型的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如美國，成立了對跨州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的聯(lián)邦管制委員會和只對州內(nèi)服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的州管制委員會；第二種是在政府相關(guān)部門下設(shè)立相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如英國除成立管制辦公室以外，還在其下設(shè)立了“壟斷與兼并委員會”和“公平交易辦公室”兩個綜合管制機(jī)構(gòu)；第三種是由政府部門直接承擔(dān)自然壟斷領(lǐng)域的控制職能，如日本、韓國。這些做法體現(xiàn)了“管大放小”的原則，提高了政府監(jiān)管效率。此外，各國壟斷行業(yè)在管制改革過程中都預(yù)先制定了較為完善細(xì)致的法律法規(guī)，使整個監(jiān)管過程有法可依。

三、深化我國行政性壟斷行業(yè)管理體制改革的政策建議

通過借鑒西方發(fā)達(dá)國家改革的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的歷史實(shí)踐和基本國情，進(jìn)一步深化我國行政性壟斷行業(yè)管理體制改革，建議按照以下四條思路展開：

(一)加快政府職能轉(zhuǎn)變以便推進(jìn)政企分開

正確區(qū)分政府管理職能與企業(yè)經(jīng)營性活動，科學(xué)界定政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，無疑是打破行政壟斷的前提和關(guān)鍵。作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的四大行為主體：政府行政主管部門、政府行業(yè)監(jiān)督管理部門、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、國有企業(yè)，要明確政府部門在其中的行為邊界，根據(jù)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域中壟斷性質(zhì)的不同來確定管制的程度。凡是在市場機(jī)制已經(jīng)發(fā)揮有效作用的領(lǐng)域，都應(yīng)當(dāng)取消一般性經(jīng)濟(jì)活動的管制，例如，民航票價、發(fā)電上網(wǎng)電價等。但對于破壞市場秩序、結(jié)成市場價格同盟等行為則應(yīng)給予嚴(yán)厲管制。此外，深入推進(jìn)政企、政資分開，必須合理界定壟斷范圍，減少行政審批和公共權(quán)力對資源配置的主導(dǎo)，改革國有企業(yè)組織人事制度，解除政府主管部門與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直屬企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，大量裁減專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和各種行政性公司，大力發(fā)展社會中介組織；加強(qiáng)和改善行政性壟斷企業(yè)的監(jiān)管方式，完善企業(yè)所有制制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，建立和完善新型的政企分開的投融資體制，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。當(dāng)然，“政企分開”主要是指政企職責(zé)分開，不等于政府對企業(yè)放任自流，而是在有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上，給企業(yè)以更多的經(jīng)營自主權(quán)，同時還要加強(qiáng)群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和對資本市場的監(jiān)督。

(二)放松市場管制以期形成公平合理的競爭機(jī)制

可競爭性市場理論從理論上證明了傳統(tǒng)壟斷行業(yè)存在著潛在競爭，而特許投標(biāo)理論和區(qū)域間比較競爭理論在實(shí)踐中的應(yīng)用，證明了即使在壟斷性基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，市場機(jī)制依然可以發(fā)揮作用。就我國的實(shí)際而言，現(xiàn)階段我國行政性壟斷行業(yè)管理體制改革的關(guān)鍵在于培育產(chǎn)權(quán)多元化的可競爭性市場，具體表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)“政府本位”到“市場本位”的轉(zhuǎn)變，放松進(jìn)入管制、引入競爭機(jī)制，并適時對行政壟斷性行業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，實(shí)現(xiàn)行政性壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)相分離。即對于行政性壟斷行業(yè)中可以直接競爭的部分，都應(yīng)該放松乃至取消管制，通過適度的分拆和進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，比較充分地引入競爭，允許國內(nèi)民間投資主體自由進(jìn)入競爭性環(huán)節(jié)，或不受限制地參與壟斷環(huán)節(jié)的特許權(quán)競爭；對于行政性壟斷行業(yè)中具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的行政性壟斷部分，可考慮實(shí)行含有一定競爭刺激的方案，如引入特許權(quán)競標(biāo)或拍賣；實(shí)行某些替代品競爭或異質(zhì)競爭方案等。但值得注意的是，我們鼓勵競爭，引入競爭機(jī)制，但要保持國有經(jīng)濟(jì)的控制力，將競爭限制在一定的程度內(nèi)，將競爭的基本優(yōu)勢和壟斷的有限優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，壟斷和競爭各以其獨(dú)特的機(jī)制和方式在資源優(yōu)化配置方面發(fā)揮互補(bǔ)作用。

(三)積極推進(jìn)行政性壟斷行業(yè)價格形成機(jī)制改革

價格形成機(jī)制改革是行政性壟斷行業(yè)改革過程中最直面民眾的問題。深化以市場為導(dǎo)向的價格形成機(jī)制改革，必須考慮兩個關(guān)鍵因素：一是產(chǎn)品的市場結(jié)構(gòu)。對能夠形成充分有效競爭的業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)，應(yīng)逐步放松價格管制，并引入競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場的資源配置基礎(chǔ)性作用，使價格形成逐步市場化，允許企業(yè)自由競價。而對于具有行政性壟斷的業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)，為了防止形成壟斷高價，政府可采取競爭性投標(biāo)或利用價格上限管制來確定價格。二是產(chǎn)品的公共性程度。對于某些公益性較強(qiáng)的重要產(chǎn)品或服務(wù)，政府要嚴(yán)格按照《價格法》《政府價格決策聽證暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定在推行價格聽證、規(guī)范民主決策的基礎(chǔ)上制定價格，提高政府定價的科學(xué)性與合理性，嚴(yán)格監(jiān)管企業(yè)執(zhí)行定價的行為。除此之外，則完全走政府放開價格、還定價權(quán)于企業(yè)之路，實(shí)行競爭性的市場價格形成機(jī)制。對于價格上浮對低收入群體可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，要通過實(shí)行新思維的社會福利制度來解決，如需方補(bǔ)貼、階梯式價格等。當(dāng)然，在不斷放松價格管制的同時，需要強(qiáng)調(diào)各個運(yùn)營商普遍服務(wù)的義務(wù)。為此，行政性壟斷領(lǐng)域的各個產(chǎn)業(yè)都需要設(shè)立普遍服務(wù)基金，按照可獲得性、可承受性和非歧視性的普遍服務(wù)要求，建立合理的普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，既要讓廣大消費(fèi)者受益，也須保證壟斷企業(yè)獲得合理利潤，有能力為社會提供更多更好的產(chǎn)品與

服務(wù)。

(四)構(gòu)建一套適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代監(jiān)管制度

現(xiàn)代監(jiān)管制度，是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本保障，也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分。結(jié)合我國行政性壟斷行業(yè)改革的實(shí)際狀況，構(gòu)建現(xiàn)代監(jiān)管制度應(yīng)包括樹立現(xiàn)代監(jiān)管理念、組建新型監(jiān)管機(jī)構(gòu)、完善監(jiān)管法律法規(guī)等主要內(nèi)容，具體體現(xiàn)在以下四個方面：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置。從長遠(yuǎn)來看，結(jié)合我國國情，設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)時可根據(jù)“功能線”的要求組建功能強(qiáng)大的綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如可考慮組建交通監(jiān)管委員會(包括鐵路、民航、公路與水運(yùn)等行業(yè))、能源監(jiān)管委員會(包括水電、火電、核電等領(lǐng)域)與通信監(jiān)管委員會(包括電信與有線電視等行業(yè))，對相關(guān)領(lǐng)域統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管，同時進(jìn)一步撤消或改組合并現(xiàn)有行業(yè)主管部門。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。就是在明確政、資、企、監(jiān)四方面各自不同的職能與責(zé)任的前提下，確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府決策職能和被監(jiān)管企業(yè)之外，排除政府和其他組織對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各種干預(yù)和干擾。三是對監(jiān)管者的監(jiān)督問題。首先，監(jiān)管行為必須以法律為依據(jù)；其次，監(jiān)管決策和監(jiān)管程序要公開透明；此外還要貫徹公眾參與原則，加強(qiáng)對監(jiān)督者的社會監(jiān)督，以此形成對監(jiān)管者的有效制約機(jī)制。四是依法監(jiān)管。修改和完善已經(jīng)頒布的行業(yè)法，如《電力法》《鐵路法》等；加快新的行業(yè)立法，包括《電信法》《石油天然氣法》等；嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《反壟斷法》及相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行依法監(jiān)管。

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責(zé)任編輯：青山