何歡歡

摘要：《中華人民共和國政府信息公開條例》從制定到正式實施以來，給我國的政府信息公開開創(chuàng)了新的局面，也給我國的檔案開放工作提出了一系列挑戰(zhàn)。如何改革檔案開放制度，使之與《政府信息公開條例》相互銜接，引起了眾多檔案人的思考。文章從政府信息公開與檔案開放的關(guān)系入手，對檔案開放制度改革提出一系列建議。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；檔案開放；制度改革

《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)于2008年5月1日起正式施行，它的施行標志著公開政府信息、保障公民知情權(quán)具備了強有力的法律支撐。在增強政府工作透明度、保障公民知情權(quán)、打造民主政府的背景之下，各級各類檔案機構(gòu)要采取有利措施，為政府信息公開提供服務，最關(guān)鍵的是必須進一步完善檔案開放工作，因為檔案開放與政府信息公開之間具有緊密的難以割裂的聯(lián)系。

1政府信息公開與檔案開放的聯(lián)系

1.1政府信息公開與檔案開放具有相同的目的。從政治層面而言，政府信息公開和檔案開放的目的都是為了促進民主社會的形成，構(gòu)建透明政府，滿足人民參政議政的需要：從法律層面而言，政府信息公開和檔案開放都是為了滿足公民的信息權(quán)和知情權(quán)。

1.2政府信息公開與檔案開放具有相同的信息來源。政府公開信息主要來源于政府部門在經(jīng)濟、社會管理和公共服務中形成的文件。而檔案形成規(guī)律告訴我們，檔案由文件轉(zhuǎn)化而來，文件辦理完畢后，經(jīng)過鑒定、整理、歸檔最終形成檔案。文件是檔案的前身，檔案是文件的歸宿。記載政府公開信息的文件，絕大部分在法定歸檔期內(nèi)將轉(zhuǎn)化為檔案，因此，檔案包含經(jīng)歸檔處理的政府公開信息，相互之間存在一定的前后演變關(guān)系，具有同源性的特點。因此，可以說，檔案開放就是政府信息公開的一部分。

1.3政府信息公開與檔案開放具有相同的服務對象?！墩畔⒐_條例》第一章第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政。充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。制定本條例。”由此可知，政府信息公開的服務對象為“公民、法人和其他組織”。

《檔案法》第四章第二十條規(guī)定：“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?！庇纱丝芍瑱n案開放的服務對象為“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民”，這與政府信息公開的服務對象是一致的。

1.4政府信息公開與檔案開放具有相同的公開方式?！墩畔⒐_條例》第三章規(guī)定：“行政機關(guān)應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。行政機關(guān)可以根據(jù)需要設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設施，公開政府信息?！?/p>

《檔案法實施辦法》第四章第二十三條規(guī)定：“《檔案法》第二十二條所稱檔案的公布，是指通過下列形式首次向社會公開檔案的全部或者部分原文，或者檔案記載的特定內(nèi)容：

①通過報紙、刊物、圖書、聲像、電子等出版物發(fā)表：

②通過電臺、電視臺播放；

③通過公眾計算機信息網(wǎng)絡傳播：

④在公開場合宣讀、播放；

⑤出版發(fā)行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編：

⑥公開出售、散發(fā)或者張貼檔案復制件；

⑦展覽、公開陳列檔案或者其復制件?！?/p>

由上述法律條文可知，政府信息公開與檔案開放具有同樣的公開渠道和方式，

1.5政府信息公開與檔案開放具有共同的執(zhí)行主體。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，“政府信息公開工作的組織領(lǐng)導為各級人民政府，各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機關(guān)應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”，我們可以知道，作為檔案開放執(zhí)行主體的檔案館同時也是政府信息公開的執(zhí)行主體之一。因此，檔案館應該積極配合各級人民政府，貫徹實施《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，擴大文件或檔案形式的政府信息的利用范圍和渠道，保障公眾對政府信息的方便獲取。

政府信息公開與檔案開放之間的客觀聯(lián)系要求二者在實踐中相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管從80年代“檔案開放”方針的提出到2004年我國萬卷外交檔案的開放。每一次開放工作的重大突破都得到了民眾的熱情回應，讓檔案界贏得了久違的關(guān)注和贊譽。但是，與國外檔案開放率普遍在90％以上相比，與政府信息公開最短時間為一小時相比，近兩年外交檔案開放的斐然成績，浙江、廣東等地“文革”檔案開放的喜人現(xiàn)象，并不能徹底改變?nèi)珖鴻n案開放的尷尬狀況和落后局面。我國的檔案開放依然具有內(nèi)向性和封閉性的弱點，由于其工作程序的不完善，導致其被社會認可程度較低，而由于沒有及時與《政府信息公開條例》相銜接，客觀上導致在政府信息公開的大環(huán)境下，檔案開放遠遠滯后于政府信息開放的發(fā)展。

為此，在政府信息公開破除堅冰的大背景下，檔案開放工作必須克服原本內(nèi)向和封閉的弱點，積極回應社會公眾對于承載政府歷史信息的檔案的需求，審視并調(diào)整舊有制度和工作模式，采取新的措施和對策，促進檔案開放工作的長足發(fā)展。

2檔案開放制度改革

我國的檔案開放工作應該從根本上進行革新，而這個根本就是檔案開放制度。只有對檔案開放的舊有制度進行改革，才能更好地適應政府信息公開的需求。

一路走來，我國的檔案開放制度已經(jīng)形成了一套相對完整的體系，該體系涵蓋了《檔案法》、《檔案法實施辦法》以及各級各類檔案館關(guān)于檔案開放利用的規(guī)定。這一整套制度體系與新出臺的《政府信息公開條例》以及各級政府所制定的政府信息公開配套法規(guī)存在“斷層”和“不銜接”的問題。如《政府信息公開條例》規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的：反映本行政機關(guān)機構(gòu)設置、職能、辦事程序等情況的：其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應當主動公開的政府信息應該在該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開。

但是，《檔案法》第四章第十九條卻規(guī)定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。”一般檔案形成后都要經(jīng)過30年才能開放。公眾不能及時利用到對自己有用的檔案，影響了利用檔案的積極性。即使對于開放期限的規(guī)定允許存在例外，但是30年作為一個通行的期限存在，例外的情況無論如何也沒法縮短到《政府信息公開條例》所規(guī)定的20個工作日。因此，政府信息公開時間的縮短從另一方面反證了現(xiàn)有檔案開放期限設置的不合理。尤其是已經(jīng)列入政府信息公開范圍的文件材料，

如反映政府有關(guān)經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務等職能活動情況的文件在政府機關(guān)已經(jīng)予以公布，待移交檔案館歸檔保存后反倒要經(jīng)歷“封閉30年”的過程，從邏輯推理上似乎具有諷刺意義。這就反映出政府信息公開與檔案開放工作的矛盾。為了改變諸如此類的尷尬狀況，檔案開放制度改革可以從以下幾方面著手：

2.1重新確立檔案開放的原則。長期以來，我國的檔案保管機構(gòu)一直站在維護檔案完整和安全的角度，以檔案的“守護者”自居，奉行“檔案不開放為原則，開放為例外的”宗旨，這一宗旨滲透在各種關(guān)于檔案開放的法律和規(guī)定之中，

然而，在政府信息公開方面，早在2004年1月1日，廣州市政府在全國率先施行的《廣州市政府信息公開規(guī)定》中就提出了一系列嶄新理念——政府是信息公開的義務人，人民群眾是信息公開的權(quán)利人：政府信息以公開為原則，不公開為例外：信息不被依法公開，公民可依法起訴政府等。隨后，深圳、北京、上海、成都、重慶、杭州、武漢、寧波等省市也相繼出臺了政府信息公開方面的規(guī)定，一直到國家《政府信息公開條例》正式實施，這些理念都始終貫穿其中。

有專家評論道，從“紅頭文件”的神秘莫測到有所選擇地公開一部分政府事務，再到現(xiàn)在除個別情況外政府必須向社會公開信息，這體現(xiàn)的是納稅人對政府事務知情權(quán)逐漸回歸的過程。

在這種背景之下，我們有理由提出，檔案應以開放為原則，以不開放為例外，按照檔案文件的秘密程度隨時間流逝而遞減的一般規(guī)律，檔案理應比現(xiàn)行文件具有更大的開放度。這一理念應當在以《檔案法》為代表的一系列檔案法規(guī)制度中得到確立，

2.2重新定位檔案機構(gòu)的角色。受傳統(tǒng)檔案文化思想的影響，我國檔案機構(gòu)一直扮演的是檔案保管者的角色，機構(gòu)工作人員的工作重心也集中在如何保管好所收藏檔案上，這就導致檔案機構(gòu)及其工作人員主動為公眾提供檔案信息服務的意識薄弱。造成的客觀后果就是“館藏豐富。乏人問津”，檔案館在一般公眾眼中都是高墻深院，難以接近。

為此，在政府信息主動公開行動如火如荼開展的情況下，檔案機構(gòu)應當迅速轉(zhuǎn)變角色，從檔案“保管者”轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁n案信息的“服務者”，這就有必要在檔案制度中加以規(guī)定。

在這方面，美國國家檔案和文件署的做法就值得我們學習。早在美國“信息自由法案”誕生之前，美國國家檔案和文件署就已經(jīng)承擔了開放政府信息的職責。

在“信息自由法案”誕生之后，美國國家檔案和文件署更進一步加強了自身的服務意識，在他們所制定的檔案開放制度中，包含諸如下列條款：

①美國國家檔案和文件署的基本任務就是盡可能快速和有效地提供檔案文件給用戶訪問，同時對敏感信息進行適當保護。

②美國國家檔案和文件署確立了政策和流程，對美國政府文件進行管理。設立了專門的文件服務部門以及地區(qū)文件服務部門，由最熟悉文件情況的工作人員來處理公民對于文件訪問的要求。同時，加強工作人員與信息申請者之間的交流和溝通，并及時反饋信息，調(diào)整服務方式，為用戶提供更優(yōu)質(zhì)的服務。

③對于因客觀原因被延遲處理的用戶信息申請，必須給予解釋；對于信息利用的收費項目，說明收費理由和依據(jù)。

④建立信息公開網(wǎng)站和信息利用指南，幫助用戶更好更有效地了解信息公開的事宜。擴大在線數(shù)據(jù)庫的數(shù)量并增強其可用性，提供流線型的服務，使其更有效更加面向用戶。

2.3重新界定檔案開放的時間和范圍。為了呼應《政府信息公開條例》中的規(guī)定，檔案開放制度應該縮短檔案開放的時間，對檔案開放的一般時限30年進行調(diào)整，并確立“隨時開放為原則，延時開放為例外”的宗旨?！墩畔⒐_條例》第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定了行政機關(guān)必須主動公開的政府信息，對于這些信息轉(zhuǎn)化而來的檔案，必須實施隨時開放的原則。對于行政機關(guān)主動公開信息范圍之外的政府信息所轉(zhuǎn)化而來的檔案和檔案機構(gòu)所保存的尚未到公開期限的檔案，必須盡快對其進行鑒定，盡可能縮短其公開期限。對于歸檔后確實不能隨時開放，必須具有封閉期的檔案，可以采用“延時開放”的例外條款對其進行界定。

此外，我國檔案開放范圍過于狹窄。目前我國的檔案開放僅限于各級國家檔案館保存的檔案，由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織保存的檔案都不在法定開放之列。盡管各單位應定期向檔案館移交檔案，但移交的時間過長。依照《檔案法實施辦法》第十三條第二款的規(guī)定：“屬于中央級和省級、設區(qū)的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿20年即向有關(guān)的國家檔案館移交；屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿10年即向有關(guān)的縣級國家檔案館移交?！?/p>

因此，盡快改革制度、重新界定檔案開放的范圍是必要的，在此過程中，擴大檔案開放主體范圍是當務之急，可以參照《政府信息公開條例》的立法思路，將法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位的檔案機構(gòu)納入檔案開放主體范圍，并規(guī)定這些檔案機構(gòu)開放檔案的范圍、條件、程序、法律責任和救濟手段，避免單位以本單位檔案機構(gòu)無義務開放為由將文件提前“檔案化”而加以封閉。

2.4加強對公民權(quán)利的保護并監(jiān)督實施?！墩畔⒐_條例》將公民權(quán)利細化于各項條文之中，其中規(guī)定的公民權(quán)利主要包括：公民有權(quán)要求對涉及自身不準確的政府信息記錄予以改正：公民可主動向政府申請獲取相關(guān)政府信息：公開政府信息應通過政府網(wǎng)站等便于公眾知曉方式進行：公民合法的知情權(quán)被侵犯可申請行政復議或提起行政訴訟。

與此形成鮮明對比的是，在我國檔案領(lǐng)域的最高法律《檔案法》和《檔案法實施辦法》中，并未出現(xiàn)關(guān)于公民權(quán)利保護的條文，更加沒有提出當公民查閱檔案的權(quán)利被侵犯時所能采取的維權(quán)措施。在保護公民知情權(quán)日益成為大眾關(guān)注焦點的今天。修改以《檔案法》和《檔案法實施辦法》為代表的檔案開放制度顯得尤其重要。筆者認為，在檔案開放制度中，應該弱化檔案形成者以及保管機構(gòu)的公布權(quán)。而強化公民對檔案的自由利用權(quán)，從制度上確立公民在檔案利用中的主動權(quán)，并由公眾以及中立的第三方機構(gòu)對制度實施和權(quán)利保障進行監(jiān)督。暢通利用者申訴或者投訴的渠道。

綜上所述。檔案開放制度革新刻不容緩，制度革新之后才能帶來檔案工作的新氣象，我們期待檔案開放制度設計者能夠真正傾聽民眾以及檔案研究者的呼聲，盡快將檔案開放制度改革提上日程，早日實現(xiàn)檔案開放與政府信息公開的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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