張　雪　王海祥

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)改革；民營化；市場(chǎng)化；國有化；非營利化；公民社會(huì)

摘要：民營化作為會(huì)共事業(yè)改革的一種新模式，在西方國家取得了成功，但其發(fā)展卻伴隨著爭(zhēng)議和矛盾。借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，中國漸進(jìn)地推行了公共事業(yè)的民營化改革。但囿于固有的集權(quán)體制和公民社會(huì)的弱小，特別是公共事業(yè)改革取向定位的不明確，使這種以政府為主導(dǎo)的民營化改革模式存在理論滯后、指導(dǎo)思想缺失、規(guī)制不健全、政事不分、效率低下以及腐敗等問題。唯有加強(qiáng)理論研究，堅(jiān)持政府集權(quán)而不能越權(quán)、公平優(yōu)先于效率等原則，準(zhǔn)確定位“民營化”內(nèi)涵，確立以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為核心的公共事業(yè)運(yùn)作機(jī)制，才能使公共事業(yè)領(lǐng)域的民營化改革得到良性發(fā)展。

中圖分類號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-4474(2009)04-00120-06

一、公共事業(yè)民營化的源起及爭(zhēng)議

公共事業(yè)(公用事業(yè))是指政府為了解決市場(chǎng)失靈問題，即出于向社會(huì)公眾提供必不可少的公共產(chǎn)品和服務(wù)、解決外部效用問題、增進(jìn)社會(huì)公正、調(diào)節(jié)和平衡宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目的而建立和經(jīng)營的企業(yè)。由于“公共”的屬性，其在建立之初一般都是由國家經(jīng)營的，但是隨著社會(huì)公眾需求的日益增大和復(fù)雜化，加之官僚供給的效率低下，公共事業(yè)領(lǐng)域的改革已迫在眉睫。

20世紀(jì)70年代歐美滯漲危機(jī)發(fā)生，以新自由主義為指導(dǎo)的英國撒切爾政府和美國里根政府上臺(tái)之后，為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，換取選民支持，“通過各種手段減少對(duì)公共事業(yè)的控制和補(bǔ)貼，使其面向市場(chǎng)，同時(shí)改變公共企業(yè)壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面，允許市場(chǎng)中的眾多主體共同參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，給公共企業(yè)創(chuàng)造一種競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，迫使其在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下不斷提高自身效益”，這就是民營化。

以英美為代表的西方國家公共事業(yè)民營化取得了巨大成功，通過民營化，其在提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益的同時(shí)，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，保證了經(jīng)濟(jì)增長的活力，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定。民營化似乎已經(jīng)成為公共事業(yè)改革的不二法門，正如民營化大師薩瓦斯所言：“民營化發(fā)展方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，民營化甚至已經(jīng)成為一種新的公共哲學(xué)”，“可以說，民營化已超越黨派偏好或意識(shí)形態(tài)，成為了一種務(wù)實(shí)的得到廣泛應(yīng)用的治理方式和公共服務(wù)模式”。

民營化的支持者認(rèn)為：“真正的民營化(trueprivatization)并不是政府責(zé)任的喪失和轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的僅是通過民間的功能所表現(xiàn)出來的成效”。民營化并不會(huì)造成政府角色的消失，更不是所謂的“國家除任務(wù)化”，它僅僅表明一些私人部門對(duì)某些公共事務(wù)不同程度的參與。正如薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和政府在自由健康社會(huì)中相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營化是一種手段而不是目的：目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！?/p>

民營化的反對(duì)者認(rèn)為：“民營化不但會(huì)侵犯主權(quán)的完整性，而且還會(huì)腐蝕民主政治的根基。因?yàn)?，民主政治的基礎(chǔ)乃是政治社群意識(shí)(A Sense of Political Community)，民營化會(huì)動(dòng)搖這種整體意識(shí)。另外，市場(chǎng)組織的盈利取向，亦容易使公共服務(wù)在效率的觀念下，忽略公共責(zé)任和公共利益”。同時(shí)，他們還提出這樣的疑問：從預(yù)防市場(chǎng)失靈到解決政府失靈的民營化選擇，是否會(huì)走向另一種新的失靈?引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是民營化的核心，但是公共事業(yè)“官營”的最初目的就是防止競(jìng)爭(zhēng)的壟斷化，而市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)則可能走向壟斷，即使是存在強(qiáng)有力的政府干預(yù)。這種情況下的公共事業(yè)改革最終還是走不出“諾斯悖論”。

比較中性的觀點(diǎn)認(rèn)為，公共事業(yè)與民營化本身就是一個(gè)矛盾的集合體，用營利的手段去達(dá)到公益的目的只能導(dǎo)致歐文·休斯所說的“公私困惑”：“公共企業(yè)(事業(yè))建立之初是作為政府的一部分，但卻按企業(yè)方式運(yùn)作，它們按企業(yè)方式運(yùn)作卻沒有股東，它們歸政府所有但政府卻不給它們資金，它們有自己的管理部門和董事會(huì)，但卻要對(duì)部長負(fù)責(zé)。政府通常要求公共企業(yè)實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)，而不僅僅局限于像私人企業(yè)那樣追求利潤最大化”。誠然，公共事業(yè)并不存在純粹的市場(chǎng)運(yùn)行或政府管制，市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)相互彌合的模式才是絕大多數(shù)國家的選擇。但不可否認(rèn)，在最近三十年中，“國退民進(jìn)”的民營化成為新公共管理的主流，甚至影響到公共管理的其他領(lǐng)域。薩瓦斯指出：“民營化顯然屬于新公共管理的主流，在新的環(huán)境下，公共管理者正在引入管理者參與的競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)爭(zhēng)性合同外包等方式，更有效地提供公共服務(wù)……正是從這個(gè)意義上講，民營化就是新公共管理”。

盡管在民營化問題上存在諸多爭(zhēng)議，對(duì)于民營化的理解也各有不同，但其核心內(nèi)容——更多地發(fā)揮民間機(jī)構(gòu)的作用，更多地減少對(duì)政府的依賴，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)互動(dòng)機(jī)制，卻取得了廣泛的社會(huì)認(rèn)同。

二、中國公共事業(yè)民營化改革的困境及原因

長期以來，因?yàn)轶w制的原因，我國雖然與西方各國幾乎同時(shí)進(jìn)行民營化改革嘗試，但民營化的理論和實(shí)踐卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國家。直到2004年，國家建設(shè)部公布了《公共事業(yè)民營化管理?xiàng)l例》，規(guī)定民營資本和外資可以進(jìn)入原屬國營的城市公用事業(yè)領(lǐng)域，中國公共事業(yè)民營化(簡(jiǎn)稱民營化)改革才逐漸步入正軌。然而，與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國的公共事業(yè)民營化還存在許多問題，民營化改革任重而道遠(yuǎn)。

(一)民營化改革的困境

從歷史上看，我國改革開放三十年來的歷次改革均是由政府主導(dǎo)，自上而下推行的，這種缺少必要制衡的改革必然會(huì)帶來官僚化的弊病。公共事業(yè)改革過程中所出現(xiàn)的一些問題，例如決策過程中的盲目性，缺少規(guī)劃以及應(yīng)變能力不強(qiáng)等，在本源上都是政府問責(zé)缺失的結(jié)果。

問責(zé)政府必須有強(qiáng)有力的問責(zé)主體，這是前提，否則，改革的成本往往被“人為”地忽略。從20世紀(jì)70年代起，以英美為代表的西方發(fā)達(dá)國家紛紛進(jìn)行行政改革，以期“再造政府”，超越科層官僚體制，建立“大社會(huì)，小政府”的格局。在這場(chǎng)變革中，最明顯的特征就是：政府空間的讓渡和社會(huì)領(lǐng)域的擴(kuò)展以及經(jīng)濟(jì)界限的模糊，政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、社會(huì)多元化進(jìn)程進(jìn)一步加快，進(jìn)而逐步從“國家一經(jīng)濟(jì)”或者“國家—公民社會(huì)”的二分模式過渡到“國家一經(jīng)濟(jì)一公民社會(huì)”的三分模式，日益成長的公民社會(huì)逐漸成為制約國家(政府)專權(quán)的主要力量，并與市場(chǎng)構(gòu)成問責(zé)政府的兩個(gè)主體。

作為公共事業(yè)的主人，公民社會(huì)是問責(zé)政府的最佳主體。然而這首先基于一個(gè)前提：公民社會(huì)的強(qiáng)大。國內(nèi)學(xué)者有的認(rèn)為我國公民社會(huì)是不存在的，大多數(shù)則認(rèn)為其處于成長之中，但還不足以對(duì)政府形成有力的制約，我國權(quán)力結(jié)構(gòu)依然是“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”?！八麄兓诜▓F(tuán)主義的觀點(diǎn)質(zhì)疑社會(huì)是否真正具有‘自我整合能力的問題，并指責(zé)多元主義突出國家與社會(huì)之間的沖突，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定和整

合，即如何將社會(huì)沖突轉(zhuǎn)化為秩序”。由于歷史文化背景以及體制的制約，目前我國的公民社會(huì)還無法對(duì)政府的一些行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，基于問責(zé)的缺失所導(dǎo)致的民營化失靈具體體現(xiàn)為政府方面的責(zé)任。

1宏觀理論準(zhǔn)備不充分

我國現(xiàn)有的民營化理論研究主要集中在為公共事業(yè)民營化尋找理論支持，缺少冷靜的反思。當(dāng)前比較流行的觀點(diǎn)是：“在公用事業(yè)這樣具有自然壟斷特性的行業(yè)也可以引入市場(chǎng)機(jī)制，以民營替代公營具有效率優(yōu)勢(shì)，民營化改革會(huì)提高中國公用事業(yè)的整體水平”。但我國的民營化與西方國家相比根植于不同的文化、制度背景，僅僅借用西方民營化理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，遠(yuǎn)不能解決我國民營化改革中存在的問題。

2缺乏明確的指導(dǎo)思想

我國近代以來的不少改革理論大多是吸收和借鑒外國經(jīng)驗(yàn)，自我創(chuàng)新能力及理論適用性差，民營化改革也概莫能外，目前主要是缺乏明確的指導(dǎo)思想。舉例來說，英國民營化通過三屆政府的努力確立了其發(fā)展的道路，撒切爾政府成立了雷納評(píng)審委員會(huì)，通過了《改變政府管理：下一步行動(dòng)方案》報(bào)告，梅杰政府的“公民憲章”運(yùn)動(dòng)、“為質(zhì)量而生存”運(yùn)動(dòng)等鞏固了民營化的成果。而我國卻僅有建設(shè)部的民營化管理?xiàng)l例，還沒有形成全國性的規(guī)劃框架和明確的指導(dǎo)思想，地方的民營化改革也是各自為政，缺乏統(tǒng)一指揮。

3法律規(guī)制不健全

目前，我國規(guī)范公共事業(yè)行為的法律主要有兩類：一類是部門行政法，如鐵路法、民用航空法、電力法等法律法規(guī)；另一類是規(guī)范一般市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律，即1993年9月頒布的《中華人民共和國反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》及其配套的規(guī)章。當(dāng)前我國還沒有一部真正意義上的民營化法典，并且現(xiàn)存的有關(guān)行政法規(guī)由于制定的時(shí)間較早，在以后的實(shí)踐中也沒有及時(shí)地對(duì)之加以修改和完善，因而其明顯落后于時(shí)代的發(fā)展。

4改革程序不透明

當(dāng)前我國并沒有制定一部統(tǒng)一、明確的《行政程序法》，這使得在公共事業(yè)民營化改革的過程中，對(duì)政府的行政權(quán)力沒有嚴(yán)格的程序性限制，因此損害了公民、社會(huì)、私營企業(yè)的知情權(quán)和參與權(quán)?！瓣柟馐亲詈玫南緞?，從這個(gè)意義上講，程序的缺失或不透明可能會(huì)導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。

5“政事”不分

我國的國企改革的難點(diǎn)之一便是政企不分，而民營化改革中“政事不分”的情況更為嚴(yán)重。目前我國各城市政府幾乎都設(shè)有公用事業(yè)管理局或類似的政府機(jī)構(gòu)，政府既負(fù)責(zé)城市公共事業(yè)的管理工作，又由其所屬的單位垂直壟斷公共事業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。公用事業(yè)的投資決策由公用事業(yè)管理局制定，公用事業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營計(jì)劃由公用事業(yè)管理局編制；公用事業(yè)運(yùn)營企業(yè)的經(jīng)營者由公用事業(yè)管理局委派和考評(píng)；公用事業(yè)的虧損通過公用事業(yè)管理局獲取財(cái)政補(bǔ)貼。這種體制的負(fù)面影響會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的尋租及“規(guī)制的捕獲”等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

6生產(chǎn)效率低下，服務(wù)質(zhì)量差

雖然我國的某些公共事業(yè)也進(jìn)行了股份制改造，對(duì)壟斷行業(yè)進(jìn)行了拆分，引入了一些競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，但往往又形成更多的壟斷主體，并沒真正的市場(chǎng)法則可以遵循，直接導(dǎo)致了企業(yè)缺乏顧客導(dǎo)向精神，效率低下，服務(wù)質(zhì)量差，難以滿足社會(huì)大眾的需要。

7改革中出現(xiàn)腐敗

“我們每一次雙軌制的轉(zhuǎn)軌過程都是腐敗的高峰”。一些地方政府正是利用自己手中所掌握的行政優(yōu)勢(shì)和潛在的經(jīng)濟(jì)利益與公共事業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行“灰色”交易，出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，這樣會(huì)嚴(yán)重?fù)p害民眾的信心，因而公共事業(yè)民營化改革需要從制度上進(jìn)行嚴(yán)格設(shè)計(jì)。

此外，中國公共事業(yè)民營化改革還存在諸如民營化之后國有企業(yè)職工的安置問題、民營化過程中民眾的參與問題以及公共事業(yè)改革中行政權(quán)力的變相膨脹問題等。

(二)原因分析

目前，我國民營化改革種種困境的出現(xiàn)，源于對(duì)公共事業(yè)改革取向定位的混亂。我國自實(shí)行改革開放以來，一直在探尋一種屬于自己的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，即建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而前提便是保持公有制的主體地位。雖然“國退民進(jìn)”的市場(chǎng)化模式一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流趨勢(shì)，但隨著改革的進(jìn)一步深化，市場(chǎng)化的一些弊端業(yè)已顯現(xiàn)，國企改革中國有化的重塑迫在眉睫，民營化那種近乎于市場(chǎng)化運(yùn)行的模式受到越來越多的質(zhì)疑。

在政治領(lǐng)域，隨著政治民主化改革的推進(jìn)，公民社會(huì)逐漸壯大，第三部門特別是非營利組織在公共治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”之后公共治理的有益替代，正如薩拉蒙所說“真正的‘全球結(jié)社革命已經(jīng)出現(xiàn)”。盡管我國公民社會(huì)的發(fā)育還很不成熟，但相較于民營化的近乎私營的模式，公民社會(huì)的非營利組織更為正義積極的公益形象更容易獲得民眾的信任。加之民營化的領(lǐng)域即公共事業(yè)多屬事業(yè)單位，也正是我國非營利組織的活動(dòng)范疇，兩者天然的重合必將會(huì)產(chǎn)生理論和實(shí)踐上的碰撞。

正如前文所言，公共事業(yè)領(lǐng)域的民營化采用市場(chǎng)化的手段，這本身就會(huì)導(dǎo)致一種兩難的境地，加之我國獨(dú)特的國情以及傳統(tǒng)文化的影響，市場(chǎng)化、國有化和非營利化必將成為新形勢(shì)下對(duì)民營化改革的一種理論詰責(zé)。具體分析如下。

1國營與民營之爭(zhēng)

國營化是指公共事業(yè)在股份制的改革過程中，由政府獨(dú)資或者控股，同時(shí)自己經(jīng)營或者委托他人代為經(jīng)營。支持國營化、反對(duì)民營化的理由主要有兩點(diǎn)：

其一，民營化之后，經(jīng)營者的個(gè)人利益和公共利益會(huì)產(chǎn)生沖突，由于政府監(jiān)管可能出現(xiàn)缺位，出于理性經(jīng)濟(jì)人的考慮，公共事業(yè)的經(jīng)營者就會(huì)憑借自然的壟斷地位，片面追求經(jīng)濟(jì)利潤而忽視公共利益，造成“民營化失靈”。

其二，公共事業(yè)國營的效果并不比民營差。政府可以在國營化的基礎(chǔ)上，賦予公共企業(yè)以更大的自主權(quán)，放松對(duì)于公共事業(yè)的準(zhǔn)入限制，允許私營企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，即自主經(jīng)營，放松管制，引入競(jìng)爭(zhēng)，從而使公共事業(yè)市場(chǎng)化，以提高效率。并且在國營化的條件下，由于經(jīng)營者與政府之間存在委托代理關(guān)系，經(jīng)營者領(lǐng)取固定的薪俸獎(jiǎng)勵(lì)，不存在損公肥私的條件。

2市場(chǎng)化與民營化之辯

市場(chǎng)化主要是相對(duì)于舊有的計(jì)劃體制而言，支持市場(chǎng)化質(zhì)疑民營化的主要論點(diǎn)是：

其一，公共事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化，而民營化的主張很可能把我國的公共事業(yè)市場(chǎng)化改革變成一場(chǎng)所有制改革，忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革，期望通過民營化促進(jìn)個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠。如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)很可能會(huì)犧牲社會(huì)整體利益和運(yùn)行效率。我國公共事業(yè)效率低下的根本原因在于舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，也就是政事不分，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，而不在于“國有”事業(yè)的存在。事實(shí)證明在保持國有的情況下，通過體制改革和制度創(chuàng)新，國營也能達(dá)到“民贏”，其中的關(guān)鍵在于按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行。

其二，按照西方國家的經(jīng)驗(yàn)，市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)是公共事業(yè)改革的唯一法寶。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬丁與帕克在對(duì)英國各類企業(yè)私有化后的經(jīng)營績(jī)效進(jìn)行

廣泛的比較研究后發(fā)現(xiàn)：在競(jìng)爭(zhēng)比較充分的市場(chǎng)中，企業(yè)私有化后的平均效率提高顯著；而在壟斷市場(chǎng)上，企業(yè)私有化后平均效率的提高并不明顯，相反，像倫敦鐵路，還出現(xiàn)了服務(wù)水平下降的情況。

3非營利化與民營化之思

民營化理論所針對(duì)的是公共事業(yè)領(lǐng)域的改革，而在我國幾乎絕大多數(shù)的公共事業(yè)單位都可以算作是非營利組織，因此，非營利組織的迅速發(fā)展必然對(duì)我國民營化發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。

雖然公共事業(yè)民營化改革順應(yīng)了非營利組織發(fā)展的需要，但在內(nèi)在精神上，兩者是有沖突的。民營化改革注重的是效率的提高，而我國非營利組織的行政職能禁錮的正是效率；民營化的成功關(guān)鍵在于引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而非營利組織公共服務(wù)的壟斷性則成了民營化改革的最大障礙。因而競(jìng)爭(zhēng)對(duì)壟斷的替代應(yīng)成為非營利組織實(shí)行民營化的首要目標(biāo)，只有在該目標(biāo)達(dá)到以后，民營化才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的效果。相反，若是在民營化的過程當(dāng)中，不強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)壟斷的替代性原則，很可能在進(jìn)行改革以后，非營利組織的壟斷會(huì)從政府壟斷變成私人壟斷，而非營利組織國營的缺陷恰恰是由于壟斷所致。

三、中國民營化的重塑：公共事業(yè)改革的善治之道

英美等發(fā)達(dá)國家二十多年民營化改革的實(shí)踐表明：民營化在一定程度上可以促進(jìn)公共事業(yè)的自我改革和創(chuàng)新，從而為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的輔助性支持。但在公共事業(yè)的改革過程中，民營化的方案也暴露了不少問題，最根本的問題在于：民營化在本質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)化而不是所有制的轉(zhuǎn)換。

但民營化不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的代名詞，同樣非營利化和國有化也不是壟斷的象征。民營化與市場(chǎng)化、非營利化及國有化之間既存在一致性，也存在矛盾和沖突。綜上所述，民營化是非營利組織(特別是它所代表的公共事業(yè)組織)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展和自我減負(fù)的一種重要手段；而市場(chǎng)化則是民營化改革的一種主要方式，國營化則是對(duì)民營化之不足的有益補(bǔ)充；民營化及市場(chǎng)化統(tǒng)一于非營利組織自我完善的過程之中，而重要公共部門的國有化則是公共事業(yè)民營化、市場(chǎng)化以及非營利化的前提。

中國的公共事業(yè)改革也是一個(gè)不斷強(qiáng)化“競(jìng)爭(zhēng)”的過程。公共事業(yè)效率的提高在很大程度上取決于政府所采取的促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)與改進(jìn)管制效率的政策措施，而不僅僅是民營化。因?yàn)槊駹I也會(huì)導(dǎo)致壟斷，民營不等于競(jìng)爭(zhēng)?！霸诓淮蚱茐艛嘟?jīng)營的前提下，試圖以改革產(chǎn)權(quán)的方式，或者以特許方式讓私人資本來介入公共服務(wù)，雖然在表面上迎合了改革的潮流，但如果我們沒有注意壟斷對(duì)公共利益的侵害，那么我們既可能創(chuàng)造新的權(quán)錢交易空間與市場(chǎng)，同時(shí)還可能因此而擴(kuò)大兩極分化，妨礙競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造財(cái)富的積極價(jià)值觀的培養(yǎng)。拋棄市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營化，還有將我們引向‘官僚壟斷資本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的危險(xiǎn)””一。

中國的公共事業(yè)民營化改革還處于探索和學(xué)習(xí)階段，對(duì)于民營化的利弊我們要認(rèn)真分析，冷靜思考，只有這樣才能找到適合我國國情的公共事業(yè)改革之路。

1加強(qiáng)理論研究：吸收而不單是引進(jìn)

應(yīng)該承認(rèn)，我國的經(jīng)濟(jì)管理理論特別是民營化理論研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方國家。落后必須學(xué)習(xí)，這是真理。但我國的理論研究卻存在一種普遍現(xiàn)象：盲目跟風(fēng)，只重引進(jìn)，不重吸收，于是便導(dǎo)致了我國許多理論工作者把民營化這一命題當(dāng)作中國公共事業(yè)改革的結(jié)論，再由結(jié)論去逆向推導(dǎo)命題，為民營化尋求理論支持，這顯然是不可取的。當(dāng)代中國的改革理論研究，特別是民營化理論研究亟待加強(qiáng)，但需要的不是加溫而是降火：冷思考。

2中樞指揮系統(tǒng)的建立：集權(quán)而不是越權(quán)

在英美的公共事業(yè)改革中，撒切爾政府建立了雷納績(jī)效評(píng)估委員會(huì)，美國則有“格魯斯”委員會(huì)，并由其負(fù)責(zé)把私營部門的成功經(jīng)驗(yàn)引入公共事業(yè)部門，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量。在這一過程中，這些部門被賦予相當(dāng)大的權(quán)力。但在改革成功之后，除了監(jiān)督機(jī)構(gòu)之外，這些部門的所有機(jī)構(gòu)都被撤銷，這既防止了部門機(jī)構(gòu)膨脹，又保證了改革的順利進(jìn)行。中國公共事業(yè)民營化改革也需要建立一個(gè)中央決策指揮機(jī)構(gòu)，以統(tǒng)一行動(dòng)，權(quán)衡利弊。它既要保證能消除地方阻力，又盡量不干預(yù)地方正常的行政活動(dòng)，要?jiǎng)澢寮瘷?quán)與越權(quán)的界限。

3注重社會(huì)公正：公平不是效率的吞噬者

薩瓦斯認(rèn)為，民營化政策必須兼顧公平與效率，“一個(gè)決定性的挑戰(zhàn)是對(duì)引進(jìn)私營部門的過程進(jìn)行管理，在保證公眾利益的前提下，允許私營部門在這些領(lǐng)域的投資有一個(gè)合理的回報(bào)”。民營化運(yùn)動(dòng)發(fā)展至今，它追求的一直是經(jīng)濟(jì)、效率和效能即“3E”(Economy，Efficiency and Effectiveness)的統(tǒng)一。在私營營利性企業(yè)中，追求利潤最大化是其根本目標(biāo)；但是，對(duì)公共事業(yè)來說，它們只能在保障社會(huì)利益(即公共利益)最優(yōu)化的前提下，追求經(jīng)濟(jì)利益的較大化。換句話說，利潤最大化不是公共事業(yè)的優(yōu)先戰(zhàn)略，而只是它們的次要目標(biāo)。我們認(rèn)為，公共事業(yè)必須始終圍繞著“公平”等“4E”(Equality，Economy，Efficiency and Effectiveness)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)這個(gè)主題，且公平的價(jià)值始終優(yōu)先于效率的價(jià)值，這是公平與效率在公共事業(yè)民營化的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)兼容的根本性前提。

在公共事業(yè)民營化的改革中，公平與效率既互為矛盾，又互為前提。公平的增進(jìn)和效率的提高統(tǒng)一于公共事業(yè)的發(fā)展過程中，以效率促公平，以公平帶效率，是達(dá)成政府善治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。正如羅爾斯所說：“如果整體的公平能夠得到良好而持久的保障，那么，公共事業(yè)的效率將受益于秩序良好的社會(huì)”。

4機(jī)制的健全：有效而不是替代

公共事業(yè)民營化改革需要有一個(gè)健全完善的政府監(jiān)督機(jī)制。在民營化的過程中，政府監(jiān)督的缺失，會(huì)使公共利益被經(jīng)濟(jì)利潤所取代；相反，如果是政府包辦一切，又不利于市場(chǎng)機(jī)制的成長。所以政府在民營化過程中要做到“有所為，有所不為”，做一個(gè)有效而“有限”的政府。

當(dāng)前我國的改革，包括公共事業(yè)民營化的發(fā)展，都存在這樣一個(gè)問題：法制的缺失和落后。由于我國沒有專門的民營化法典，“法無禁止即許可”，這便成為我國公共事業(yè)改革的天然漏洞。但法制并不專指無所不包的“限制性法規(guī)”，過猶不及，限制過多同樣會(huì)阻礙我國公共事業(yè)民營化改革的步伐。

5市場(chǎng)化經(jīng)營：競(jìng)爭(zhēng)而不是壟斷

競(jìng)爭(zhēng)有利于資源配置效率的提高，但也存在這樣的市場(chǎng)法則：不加干預(yù)的競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致壟斷。在民營化過程中，一些大型的“公共企業(yè)”可憑借自己的先天優(yōu)勢(shì)，擠壓其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的生存空間，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的壟斷。所以公共事業(yè)民營化改革開始之后，政府的主要任務(wù)之一便是：確立以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為核心的公共事業(yè)運(yùn)作機(jī)制，培育合理有序的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，防止競(jìng)爭(zhēng)走向壟斷。

注釋：

①見諾斯1995年3月9日在北京的演講，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》，1995年4月8日。

②見萊斯特·M·薩拉蒙著、賈西津等譯《全球公民社會(huì)——非營利部門視界》，社會(huì)科學(xué)出版社2002年出版。

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