蘇少輝

摘要:高校預(yù)算管理是學(xué)校財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容,它貫穿于預(yù)算資金的籌集、分配和使用的全過(guò)程,是高校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)。本文分析了高校在財(cái)務(wù)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)控和考評(píng)等一系列內(nèi)部管理活動(dòng)存在的問(wèn)題,提出高校加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的措施和對(duì)策。

關(guān)鍵詞:高校;預(yù)算管理;存在問(wèn)題;解決措施

一、高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問(wèn)題

高校預(yù)算管理是學(xué)校財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容,它貫穿于預(yù)算資金的籌集、分配和使用的全過(guò)程,是高校進(jìn)行各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)。自2000 年我國(guó)開始實(shí)施部門預(yù)算改革以來(lái),財(cái)政部門在預(yù)算方面幾乎年年都有新舉措,說(shuō)明了預(yù)算在財(cái)政改革及高校財(cái)務(wù)管理中的重要性。但是,由于高校自身的復(fù)雜性,以及其資金來(lái)源渠道的多元化,高校的預(yù)算管理又不能完全等同于財(cái)政的預(yù)算,高校在適應(yīng)財(cái)政預(yù)算改革要求的同時(shí),暴露了一些問(wèn)題,主要表現(xiàn):

1.財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系不健全,管理制度不完善

目前各高校根據(jù)高校財(cái)務(wù)制度,結(jié)合本身的規(guī)模特點(diǎn),都制定了自己的一套財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制,但是很多高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系并不健全,管理制度也不完善,缺乏完整、規(guī)范有序的財(cái)務(wù)預(yù)算審批程序。國(guó)家對(duì)高校編制財(cái)務(wù)預(yù)算的原則是:收支平衡、不搞赤字預(yù)算,但實(shí)際上有的高校并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制度的要求,特別是擴(kuò)招以來(lái),隨著高校辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大,很多高校面臨著巨額債務(wù)無(wú)法償還的狀況;有的高校即使每年都編制財(cái)務(wù)預(yù)算,但沒(méi)有嚴(yán)格遵守“兩上兩下”的預(yù)算編制與審批程序,也沒(méi)有很好地執(zhí)行,形同虛設(shè),沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.預(yù)算編制方法缺乏科學(xué)性

目前部分高校的校內(nèi)預(yù)算雖然細(xì)分到了具體項(xiàng)目和內(nèi)容,但沒(méi)有預(yù)算編制相關(guān)文件規(guī)定(或會(huì)議紀(jì)要)和文字說(shuō)明,預(yù)算編制缺乏制度依據(jù)和保障?，F(xiàn)行高校采用的固定預(yù)算、增量預(yù)算及定期預(yù)算等傳統(tǒng)編制方法,主要是以上年實(shí)際發(fā)生額為基礎(chǔ),根據(jù)下年預(yù)算收入情況,在基數(shù)基礎(chǔ)上增加或保持不變。這種方法簡(jiǎn)單易行,便于操作,但不利于控制、考核和評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行情況,容易造成各部門不切實(shí)際競(jìng)相增加預(yù)算支出,造成學(xué)校資源的浪費(fèi)。

3.預(yù)算內(nèi)容不完整,不全面,預(yù)算的透明度不夠

由于高校資金來(lái)源日趨多元化,下屬諸多院、系、部、處多渠道創(chuàng)收的收入和相應(yīng)的支出往往沒(méi)有全部納入到學(xué)校的綜合預(yù)算中,繼續(xù)搞資金的體外循環(huán),從而脫離了預(yù)算的監(jiān)督管理,嚴(yán)重破壞了學(xué)校正常的經(jīng)濟(jì)秩序。另外,當(dāng)前在許多高校,預(yù)算一般由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制,學(xué)校的教學(xué)、科研、設(shè)備等職能部門要么給多少錢辦多少事,不積極主動(dòng)地參與預(yù)算編制,只是被動(dòng)地接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算指標(biāo);要么從本部門的自身利益出發(fā)盲目上項(xiàng)目爭(zhēng)資金,由于信息不對(duì)稱,財(cái)務(wù)部門也很難對(duì)各部門上報(bào)項(xiàng)目材料一一核實(shí)。編制的預(yù)算因?yàn)槿鄙賵?zhí)行人的有效參與而缺乏細(xì)致可靠的依據(jù),加之預(yù)算編制本身是建立在一定假設(shè)基礎(chǔ)上的,實(shí)際情況變化很快,從而導(dǎo)致預(yù)算的透明度不夠,預(yù)算缺乏科學(xué)性、可行性。

4.預(yù)算執(zhí)行過(guò)程控制乏力、監(jiān)督不力

高校在預(yù)算下達(dá)后的執(zhí)行過(guò)程中,缺少監(jiān)督、跟蹤和分析,不少高等學(xué)校重編制,輕執(zhí)行,削弱了預(yù)算執(zhí)行的有效性,沒(méi)有建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度,特別是對(duì)于項(xiàng)目支出的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)控和預(yù)算目標(biāo)績(jī)效考評(píng)。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目不按規(guī)定使用,挪用、占用、串用經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,一旦發(fā)生經(jīng)費(fèi)短缺,就向?qū)W校申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi),影響了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,造成預(yù)算失控。

二、高校加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的措施與對(duì)策

1.建立預(yù)算管理組織體系

為了有效地進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理,保證預(yù)算管理的效果,按照《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》第五條規(guī)定:“高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),集中管理的財(cái)務(wù)管理體制,規(guī)模較大的學(xué)校實(shí)行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理的財(cái)務(wù)管理體制?！钡囊?高校首先應(yīng)根據(jù)自身規(guī)模特點(diǎn),建立各級(jí)預(yù)算管理組織體系,明確各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任,做到權(quán)責(zé)明確,管理到位。主要包括:(1)明確學(xué)校黨委常委會(huì)(或校長(zhǎng)辦公會(huì)、或董事會(huì))為學(xué)校預(yù)算管理的最高決策機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)批準(zhǔn)學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算。(2)建立由行政一把手領(lǐng)導(dǎo)、教學(xué)副校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)、財(cái)務(wù)處長(zhǎng)、審計(jì)處長(zhǎng)和教授代表為主體的財(cái)務(wù)預(yù)算管理委員會(huì),實(shí)行民主預(yù)算,既提高全校理財(cái)意識(shí),又為嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。我校自2006年成立了由7名教授代表為主體的預(yù)算委員會(huì),負(fù)責(zé)審核學(xué)校下一年度財(cái)務(wù)預(yù)算,此做法可以增強(qiáng)學(xué)校各方面人員對(duì)預(yù)算的認(rèn)可程度,有助于確保將教學(xué)需要作為預(yù)算安排考慮的重點(diǎn)。財(cái)務(wù)預(yù)算委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審議學(xué)校年度總預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、審議學(xué)校年度預(yù)算的調(diào)整、審議學(xué)校年度決算,審議通過(guò)后,報(bào)學(xué)校黨委常委擴(kuò)大會(huì)討論批準(zhǔn)。(3)明確財(cái)務(wù)部門是學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的職能部門,負(fù)責(zé)具體匯總編制學(xué)?？傤A(yù)算及具體編報(bào)學(xué)校決算,送財(cái)務(wù)預(yù)算委員會(huì)審議;(4)明確各院(系)務(wù)會(huì)為院(系)級(jí)預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)院(系)級(jí)預(yù)算的編報(bào)和預(yù)算的調(diào)整;(5)學(xué)校各職能部門、直屬單位負(fù)責(zé)編制本單位年度預(yù)算以及由管理職能決定的涉及全校的校級(jí)預(yù)算項(xiàng)目;(6)發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督職責(zé),參與高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制和執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督。

2.建立財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度

為了保證高校財(cái)務(wù)預(yù)算的順利進(jìn)行,高校還應(yīng)建立和完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度。主要包括:財(cái)務(wù)預(yù)算管理制度;財(cái)務(wù)預(yù)算委員會(huì)工作制度;財(cái)務(wù)預(yù)算審批制度;財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況分析和考核制度等。建立完善的財(cái)務(wù)預(yù)算制度,不僅可以進(jìn)一步反映財(cái)務(wù)預(yù)算為實(shí)現(xiàn)高校管理目標(biāo)的宗旨,而且可以使財(cái)務(wù)預(yù)算的實(shí)施有章可循、有法可依、有據(jù)可查。

3.充分調(diào)動(dòng)學(xué)校各級(jí)部門參與預(yù)算編制的積極性,提高預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性

預(yù)算管理是學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指揮棒,預(yù)算編制是預(yù)算管理的核心和起點(diǎn),預(yù)算編制應(yīng)在充分考慮各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)因素,摸清現(xiàn)有學(xué)校資源狀況、真實(shí)反映學(xué)校事業(yè)需求的基礎(chǔ)上,建立科學(xué)的預(yù)算管理體系和合理預(yù)算定額,確保預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性和效益性。首先應(yīng)當(dāng)開展摸底調(diào)查,掌握基礎(chǔ)資料。其次,在摸清家底的基礎(chǔ)上,高校應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方參與預(yù)算管理,為更好地實(shí)施預(yù)算管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。明確各院系、部處等職能部門在學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理中的職責(zé)和地位。將預(yù)算責(zé)任層層分解落實(shí)到各部門,這樣既可以提高各部門工作積極性,又可以促進(jìn)信息更廣泛的傳遞、交流和反饋,使預(yù)算編制更具科學(xué)性,預(yù)算項(xiàng)目更具合理性和操作性。同時(shí),要強(qiáng)化對(duì)各部門負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn),強(qiáng)化其預(yù)算管理意識(shí),提高其預(yù)算管理技能,使其既能自覺(jué)重視預(yù)算管理工作,又具有一定的預(yù)算管理水平,為整個(gè)學(xué)校的預(yù)算編制和管理夯實(shí)基礎(chǔ),提高學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算管理水平。

4.改進(jìn)預(yù)算編制方法,引入零基預(yù)算法

高校要加強(qiáng)增收節(jié)支,提高學(xué)校的生財(cái)聚財(cái)理財(cái)能力,除了拓寬籌資渠道,增強(qiáng)學(xué)校創(chuàng)收能力以外,更重要是要充分發(fā)揮預(yù)算的抓手作用,改變以往傳統(tǒng)的以投入為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)管理模式,建立以產(chǎn)出效果為導(dǎo)向的預(yù)算管理體制和財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式,從預(yù)算源頭上改變?cè)瓉?lái)“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法,推行零基預(yù)算法,整合學(xué)校資源,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。零基預(yù)算法就是假設(shè)在每個(gè)預(yù)算年度開始時(shí)對(duì)于所有的預(yù)算支出一切為零,不考慮以往情況如何,從根本上研究分析每項(xiàng)預(yù)算是否有支出的必要和支出數(shù)額的大小。這種預(yù)算根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要,重新核定每項(xiàng)開支對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的意義和效果,并在費(fèi)用——效益分析的基礎(chǔ)上,重新分配和安排各項(xiàng)支出活動(dòng)的先后次序,并據(jù)此決定資金和其他資源的分配。與傳統(tǒng)預(yù)算編制方法比較,零基預(yù)算有以下優(yōu)點(diǎn):(1)有利于提高員工的“投入——產(chǎn)出”意識(shí)。傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法,主要由專業(yè)人員完成的,零基預(yù)算是以“零”為起點(diǎn)觀察和分析所有業(yè)務(wù)活動(dòng),并且不考慮過(guò)去的支出水平,因此,需要?jiǎng)訂T全體員工參與預(yù)算編制,這樣使得不合理的因素不能保留下去,從投入開始減少浪費(fèi),通過(guò)成本——效益分析,提高產(chǎn)出水平,從而能使“投入——產(chǎn)出”意識(shí)得以增強(qiáng)。(2)有利于合理分配資金。每項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)過(guò)成本——效益分析,對(duì)每個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目是否應(yīng)該存在、支出金額多少,都要進(jìn)行分析計(jì)算,量力而行,能使有限的資金流向富有成效的項(xiàng)目,所分配的資金能更加合理。(3)有利于提高預(yù)算管理水平。零基預(yù)算大大地增加了預(yù)算透明度,預(yù)算支出中的人員經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)一目了然,各級(jí)之間爭(zhēng)吵的現(xiàn)象可能緩解,預(yù)算會(huì)更加切合實(shí)際,會(huì)更好地起到控制作用,整個(gè)預(yù)算的編制和執(zhí)行也能逐步規(guī)范,預(yù)算管理水平得以提高。

5.完善支出定額標(biāo)準(zhǔn),適度細(xì)化管理

運(yùn)用零基預(yù)算法的關(guān)鍵是定員、定額標(biāo)準(zhǔn)的制訂,定員和定額是編制高?；局С鲱A(yù)算的重要依據(jù)。基本支出包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分,對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算要按在職職工、離退休人員、學(xué)生的數(shù)量與結(jié)構(gòu)、支出定額以及各種補(bǔ)貼的支出標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助比例進(jìn)行測(cè)定;對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)要根據(jù)各院系、部處等經(jīng)費(fèi)性質(zhì)不同,實(shí)行分類分檔管理。教學(xué)院系可以按照教師人數(shù)、學(xué)生人數(shù)和教學(xué)課時(shí)等綜合定額方式確定;黨政機(jī)關(guān)、行政單位等職能部處根據(jù)職責(zé)范圍不同,制定不同標(biāo)準(zhǔn)的分類分項(xiàng)定額,并對(duì)特殊支出如引進(jìn)人才、學(xué)科建設(shè)、教改項(xiàng)目等實(shí)行專項(xiàng)核算;后勤經(jīng)費(fèi)應(yīng)區(qū)別社區(qū)管理,校園保潔、水電等按照經(jīng)費(fèi)的不同用途,分別按學(xué)生人數(shù)、保潔面積和實(shí)際成本消耗,采用不同的定額標(biāo)準(zhǔn)確定。

6.嚴(yán)格財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行和控制

財(cái)務(wù)預(yù)算的編制,是預(yù)算管理前期工作的必要步驟,預(yù)算的執(zhí)行與控制是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先,財(cái)務(wù)部門要把事前預(yù)算控制關(guān),嚴(yán)格執(zhí)行按規(guī)定程序標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)預(yù)算,嚴(yán)禁超預(yù)算支出,并按照預(yù)算的審批簽字權(quán)限進(jìn)行報(bào)銷工作,對(duì)于不符合財(cái)務(wù)管理制度和預(yù)算審批程序的支出項(xiàng)目,財(cái)務(wù)部門一律拒絕付款和報(bào)銷。其次,要做好事中控制,要求各預(yù)算執(zhí)行單位認(rèn)真組織好本部門財(cái)務(wù)預(yù)算的實(shí)施,對(duì)本部門分管的專項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行不定期的追蹤、檢查,及時(shí)了解和掌握預(yù)算執(zhí)行情況,對(duì)執(zhí)行中出現(xiàn)與預(yù)算不符的情況,要認(rèn)真分析原因,及時(shí)提請(qǐng)預(yù)算委員會(huì)審批調(diào)整財(cái)務(wù)預(yù)算,未經(jīng)批準(zhǔn),不得擅自調(diào)整預(yù)算。再次,做好事后分析、考核工作。對(duì)年度財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況,要結(jié)合年終財(cái)務(wù)決算的編審情況,搞好綜合分析,對(duì)每項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行情況都要作出詳細(xì)分析說(shuō)明及評(píng)價(jià),對(duì)出現(xiàn)偏離預(yù)算、超預(yù)算或無(wú)預(yù)算的項(xiàng)目,要查明原因,提出考核意見,并與經(jīng)濟(jì)責(zé)任制考核掛鉤。

7.建立有效的預(yù)算管理激勵(lì)與約束機(jī)制

對(duì)預(yù)算管理實(shí)施激勵(lì)與約束機(jī)制,將預(yù)算管理納入各部門的工作考核,并制定相應(yīng)的配套獎(jiǎng)懲措施。對(duì)積極增收節(jié)支、將相關(guān)收入納入學(xué)校預(yù)算管理、預(yù)算情況執(zhí)行良好的部門,經(jīng)考核給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)有隱匿收入、預(yù)算執(zhí)行情況差的部門給予一定的批評(píng)或處理,如通報(bào)批評(píng)、取消部門評(píng)優(yōu)資格等。通過(guò)考核與獎(jiǎng)懲的結(jié)合,維護(hù)高校預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性。

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(作者單位:汕頭大學(xué)財(cái)務(wù)處)