于凌芝

保險(xiǎn)市場和保險(xiǎn)經(jīng)營監(jiān)管活動是一國市場經(jīng)濟(jì)體系的有機(jī)組成部分。保險(xiǎn)監(jiān)管是一種政府行為，市場需要監(jiān)管力量的維護(hù)，否則保險(xiǎn)市場有可能步入歧途；然而，過度監(jiān)管則可能反過來遏制保險(xiǎn)市場的生機(jī)和活力，使之裹足不前。因此，一國保險(xiǎn)監(jiān)管的政策、力度和完備性，是實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的關(guān)鍵。由于中國的保險(xiǎn)監(jiān)管歷史較短，理論和實(shí)物中有許多問題尚處于探索階段，因此中國的保險(xiǎn)監(jiān)管在理念、目標(biāo)、思路和監(jiān)管實(shí)踐等方面還存在著與市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)和開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境不適應(yīng)甚至相沖突的地方，這些狀況急需得到改變。尤其是中國已經(jīng)加入世貿(mào)組織，中國保險(xiǎn)業(yè)面臨著挑戰(zhàn)和機(jī)遇，因此，中國的保險(xiǎn)監(jiān)管也應(yīng)加以完善，以應(yīng)對入世的沖擊。本文結(jié)合中國保險(xiǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀，對完善中國保險(xiǎn)監(jiān)管提出了若干意見。

一、我國保險(xiǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀

由于我國的保險(xiǎn)市場發(fā)展起步較晚，還不成熟，因此我國至今還沒形成完善的保險(xiǎn)監(jiān)管體系，保險(xiǎn)監(jiān)督管理乏力，存在著不少缺漏。

（一）保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全。

我國的保險(xiǎn)市場缺乏市場經(jīng)濟(jì)條件下所必需的信息披露制度、外部審計(jì)制度，市場力量和公眾監(jiān)督作用沒有充分發(fā)揮出來。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況和經(jīng)營業(yè)績?nèi)狈Ρ匾耐该鞫龋瑢π畔⑴哆€沒有明確的規(guī)定和要求，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和投保人之間的信息不對稱問題比較突出,對保險(xiǎn)產(chǎn)品消費(fèi)者的基本知情權(quán)保障不夠。外部審計(jì)制度不健全，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)報(bào)表、數(shù)據(jù)等信息資料的公允性和真實(shí)性缺乏有效的監(jiān)督認(rèn)證機(jī)制。由于保險(xiǎn)產(chǎn)品和保險(xiǎn)公司經(jīng)營狀況的透明度不夠，投保人和潛在消費(fèi)群體缺乏選擇依據(jù)，市場力量和公眾監(jiān)督對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的約束力不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)問題容易長期潛伏和積累。

另外，保監(jiān)會受地方政府制約的現(xiàn)象還很嚴(yán)重，導(dǎo)致對地方保險(xiǎn)公司監(jiān)管乏力。從體制上看，保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)制的建設(shè)還很薄弱，監(jiān)管隊(duì)伍沒有真正壯大起來，監(jiān)督管理的水平不高。從監(jiān)管環(huán)節(jié)上來看，只注重對機(jī)構(gòu)的管理，忽視對保險(xiǎn)公司人員的監(jiān)督管理；只注重對業(yè)務(wù)事件的監(jiān)督管理，忽視對內(nèi)部機(jī)制的監(jiān)督管理。

（二）保險(xiǎn)立法嚴(yán)重滯后。

我國保險(xiǎn)立法尚處于初級階段，這對于我國蓬勃發(fā)展的保險(xiǎn)業(yè)現(xiàn)狀并不相稱。

首先，從目前我國現(xiàn)有的保險(xiǎn)法規(guī)來看，只有保險(xiǎn)業(yè)和人民銀行指定的一些規(guī)章，而且保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)過于陳舊，其中一些法律條款已經(jīng)不能適應(yīng)我國保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展?fàn)顩r，在許多方面（如對外資保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司的監(jiān)管、反不正當(dāng)競爭、網(wǎng)絡(luò)保險(xiǎn)監(jiān)管）和很多環(huán)節(jié)（如保險(xiǎn)企業(yè)高層管理人員的資格審定、保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理、核保核理賠規(guī)則、保險(xiǎn)企業(yè)的評估準(zhǔn)則）都缺乏法律依據(jù)或?qū)嵤┘?xì)則。這些法規(guī)是在我國保險(xiǎn)市場還不很健全的情況下制定的，在立法上存在著許多不足之處，沒有形成一個系統(tǒng)、清晰的保險(xiǎn)監(jiān)管法律核監(jiān)管規(guī)章體系框架。

其次，我們的監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件紛繁雜亂，它們之間，以及它們和《中華人民共和國保險(xiǎn)法》之間缺乏明晰的關(guān)系，沒有形成科學(xué)的監(jiān)管理念。

再次，這些法規(guī)沒有兼顧我國保險(xiǎn)市場對外開放的實(shí)際情況，沒有對進(jìn)入我國保險(xiǎn)市場的外國公司予以詳盡的規(guī)范。

最后，沒有規(guī)定對擅自經(jīng)營商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法人或自然人及違規(guī)保險(xiǎn)公司的罰則，保險(xiǎn)法規(guī)缺乏強(qiáng)制性核可操作性。

（三）保險(xiǎn)監(jiān)管方式、措施落后。

首先，監(jiān)管手段落后，主要依靠現(xiàn)場檢查和手工操作，建立在電子計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化手段基礎(chǔ)上的非現(xiàn)場監(jiān)控系統(tǒng)尚未形成，制約了監(jiān)管效率和水平。

其次，因人力、機(jī)構(gòu)條件的限制，我國保險(xiǎn)監(jiān)管處于被動性監(jiān)管狀態(tài)，保險(xiǎn)監(jiān)管人員疲于奔命，監(jiān)管工作缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、主動性和前瞻性。

最后，監(jiān)控的重點(diǎn)仍在費(fèi)率、手續(xù)費(fèi)等細(xì)節(jié)問題上，對關(guān)系到保險(xiǎn)公司經(jīng)營穩(wěn)定的償付能力、再保險(xiǎn)安排、資產(chǎn)負(fù)債配置和內(nèi)控機(jī)制等重大問題監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管手段不到位，監(jiān)管方式單一。

二、完善我國保險(xiǎn)監(jiān)管的若干建議

（一）加快完善保險(xiǎn)監(jiān)管法律法規(guī)體系，確立合理的保險(xiǎn)監(jiān)管框架。

需要完善的保險(xiǎn)法律法規(guī)，包括對各類專業(yè)機(jī)構(gòu)（代理人、經(jīng)紀(jì)人、公估人）的監(jiān)管、保單持有人權(quán)益保障、反壟斷、反不正當(dāng)競爭、反保險(xiǎn)欺詐及會計(jì)制度等諸多內(nèi)容。建議國務(wù)院和全國人大的有關(guān)立法部門盡快將《保險(xiǎn)法》的修改與完善納入議事日程；同時，建議保監(jiān)會抓緊制訂和出臺與《保險(xiǎn)法》相配套的行政法規(guī)和規(guī)章制度。為了提高監(jiān)管部門的權(quán)威性和獨(dú)立性，提高監(jiān)管效率，修改后的法律應(yīng)進(jìn)一步明確中國保監(jiān)會對保險(xiǎn)業(yè)所擁有的專屬監(jiān)管權(quán)利，其行為能力不得受有關(guān)各方的干預(yù)和牽制，并適度增加保監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)的編制。此外，在法律上應(yīng)進(jìn)一步確立以保監(jiān)會為主、其他相關(guān)機(jī)構(gòu)為輔的多重監(jiān)管體系，明確各職能部門的分工和職責(zé)以及保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會、專業(yè)性的保險(xiǎn)同業(yè)協(xié)會（如代理人協(xié)會、經(jīng)紀(jì)人協(xié)會、公估人協(xié)會、精算師協(xié)會等）的地位和作用。

需要強(qiáng)調(diào)的是，立法部門要盡快扭轉(zhuǎn)求全、求穩(wěn)、求嚴(yán)的心態(tài)，克服現(xiàn)實(shí)中存在的“立法周期長、法律有效期短”和“立法過嚴(yán)、執(zhí)法過松”等問題。可以參照國外做法，一是根據(jù)情況的變化，及時出臺法律“修訂案”，使法律的修訂工作經(jīng)?；?；二是實(shí)現(xiàn)專家立法，并委托專家對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行跟蹤研究；三是及時、充分公布有關(guān)信息，以便于集思廣益。

（二）進(jìn)一步充實(shí)保險(xiǎn)監(jiān)管力量。

1998年11月中國保監(jiān)會的成立，標(biāo)志著我國保險(xiǎn)監(jiān)管在建制上已經(jīng)獨(dú)立化和專門化。但保監(jiān)會仍存在著人員、網(wǎng)點(diǎn)不足的問題，無法在全國主要城市形成一個自足的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，在某些地區(qū)、城市還必須依靠中國人民銀行代為監(jiān)管。加入WTO前后，應(yīng)努力在外資保險(xiǎn)公司集中的城市增設(shè)保監(jiān)會分支機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管人員，只有這樣才能從人員和機(jī)構(gòu)上保證對保險(xiǎn)公司的有效監(jiān)管。

（三）完善和創(chuàng)新保險(xiǎn)監(jiān)管方法。

在監(jiān)管方法上，現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查應(yīng)雙管齊下。必要時，可參照國外的三級管理制度，建立保險(xiǎn)公司資信等級制度，根據(jù)保險(xiǎn)公司的資金實(shí)力、經(jīng)營管理水平、經(jīng)濟(jì)效益和遵紀(jì)守法情況，綜合評定其資信等級，并定期給予公布。同時，還應(yīng)創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一的保險(xiǎn)公司報(bào)表體系和科學(xué)的預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)，以求緊密跟蹤檢測保險(xiǎn)公司的經(jīng)營狀況，有效地防范和控制保險(xiǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（四）應(yīng)盡快建立起保險(xiǎn)自律監(jiān)管機(jī)制。

實(shí)踐證明，行業(yè)自律作為外部監(jiān)管必要和有益的補(bǔ)充，對于協(xié)調(diào)外部監(jiān)管矛盾，規(guī)范市場競爭秩序具有外部監(jiān)管難以企及的良好效果。我國的保險(xiǎn)同業(yè)公會雖已正式成立，但相應(yīng)的規(guī)章制度尚未建立，會員納入程序也未予明確，今后應(yīng)加強(qiáng)和完善其自律職能，尤其應(yīng)將所有保險(xiǎn)公司納入保險(xiǎn)行業(yè)組織中，從行業(yè)自律的層面加強(qiáng)對其的監(jiān)管和規(guī)范。

（五）調(diào)整監(jiān)管重點(diǎn)，加強(qiáng)對保險(xiǎn)公司償付能力的監(jiān)管。

保險(xiǎn)公司的償付能力是保障保險(xiǎn)公司經(jīng)營安全和投保人合法權(quán)益的最重要因素，償付能力監(jiān)管目前已成為世界各國保險(xiǎn)監(jiān)管的核心內(nèi)容。為加強(qiáng)償付能力監(jiān)管，一是要建立保險(xiǎn)監(jiān)管信息系統(tǒng)，及時掌握保險(xiǎn)公司償付能力的變化情況。二是要進(jìn)一步細(xì)化保險(xiǎn)監(jiān)管指標(biāo)體系，并根據(jù)情況的變化及時加以修訂，制定保險(xiǎn)資金運(yùn)用比例框架，明確對再保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)資本的要求。三是可以參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，建立財(cái)務(wù)分析和償付能力跟蹤系統(tǒng)，重點(diǎn)對大保險(xiǎn)公司進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。

由于我國保險(xiǎn)業(yè)尚處于發(fā)展初期，因此保險(xiǎn)公司的法人治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制很不完善，在一定時期內(nèi)還需要監(jiān)管部門繼續(xù)規(guī)范保險(xiǎn)市場行為。但是即使是市場行為監(jiān)管，也應(yīng)該有所為有所不為。監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)主要放在：1.對惡性競爭、保險(xiǎn)欺詐、壟斷等嚴(yán)重干擾保險(xiǎn)市場秩序的違規(guī)行為進(jìn)行整頓和治理；2.進(jìn)一步規(guī)范代理人市場，提高代理人素質(zhì)，清理整頓保險(xiǎn)兼業(yè)代理機(jī)構(gòu)。至于對保險(xiǎn)商品的條款費(fèi)率等業(yè)務(wù)活動的具體項(xiàng)目則應(yīng)逐步放寬。