郭瑞萍

摘要：采用比較分析等方法探討農村基礎設施建設這一新農村建設的重點，認為目前農村基礎設施養(yǎng)護機制的不健全已嚴重影響了農村基礎設施作用的發(fā)揮。農村基礎設施養(yǎng)護機制不健全的主要原因在于農村基礎設施養(yǎng)護上市場失靈和政府失靈的存在，只有克服這種雙重失靈，才能建立符合新農村建設需求的農村基礎設施養(yǎng)護機制。

關鍵詞：農村基礎設施；養(yǎng)護；新農村建設

中圖分類號：F323.3文獻標識碼：A文章編號：1000-2731(2009)04-0091-04

一、問題的提出

農村基礎設施是指那些為農民的生產和生活服務的基礎性物質條件的總和，主要包括農村道路、電網、通訊、農田水利等等。自黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設的目標以來，農村基礎設施建設一直是新農村建設的重點，但農村基礎設施養(yǎng)護機制的不健全，已使其作用大打折扣，嚴重影響到新農村基礎設施建設的效果。

農村基礎設施屬于農村公共產品。對于公共產品供給問題，傳統(tǒng)的公共產品理論認為，市場在提供公共產品時存在失靈，所以政府是公共產品天然的提供者。但林達爾(E，R，Lindshl)、科斯(R，H，Coa。se)、波斯納(R，Posner)、布坎南(J，M，Buchanan)等人探討了公共產品的私人供給[1]，奧斯特羅姆(E，Dstrom)等人探討了第三部門對公共產品的供給[2]，從而形成了公共產品的多中心供給理論。我國學者以西方公共產品理論為基礎，廣泛探討了我國農村公共產品供給制度，將我國農村公共產品供給不足的主要原因歸結為農村公共產品的政府制度外供給模式[3][4][5]，從而開啟了我國農村財政體制的改革；他們將農村公共產品供給結構失衡的原因主要歸結為農民需求表達機制的缺乏，從而加快了農村民主政治制度的建設。但對于農村基礎設施養(yǎng)護機制的研究來說，已有理論存在明顯的局限性，主要表現在兩個方面：一是現有理論未對農村基礎設施養(yǎng)護機制進行專門研究，以致在農村基礎設施供給制度建設中對其養(yǎng)護機制的建立、健全重視程度不夠。二是目前對農村基礎設施養(yǎng)護機制的研究，還更多處在實踐探索和經驗總結階段，缺乏理論上的歸納和解釋，所以在養(yǎng)護政策的設計上缺乏理論指導，造成現行養(yǎng)護政策的眾多缺陷。本文試圖將農村基礎設施養(yǎng)護機制納入農村基礎設施供給制度中來思考，在公共產品理論的基礎上探尋農村基礎設施養(yǎng)護機制不健全的原因并提出相應建議，以期有助于我國農村基礎設施供給效率的提高。

二、農村基礎設施養(yǎng)護機制不健全的根本原因

目前我國農村基礎設施養(yǎng)護機制的不健全主要表現在養(yǎng)護主體不明、養(yǎng)護資金不足、養(yǎng)護技術缺乏、養(yǎng)護方式單一等等方面，而這些問題產生的根本原因在于農村基礎設施養(yǎng)護上的“市場與“政府”的雙重失靈。

(一)農村基礎設施建設與養(yǎng)護上的市場失靈

在產品屬性上，農村基礎設施屬于農村公共產品。農村公共產品供給制度是包括決策制度、成本分攤制度、生產管理制度和使用分配制度在內的制度體系[6]。農村基礎設施養(yǎng)護制度從屬于農村基礎設施生產管理制度。從我國農村基礎設施供給制度的演變來看，政府在農村基礎設施建設和養(yǎng)護上的缺位是造成目前農村基礎設施養(yǎng)護主體不明、養(yǎng)護資金缺乏的一個主要原因，也反過來說明了市場在農村基礎設施供給上的“失靈”。

我國農村基礎設施基本上是在20世紀50、60年代的人民公社時期興建起來的。在人民公社時期，農村基礎設施由人民公社及下屬的大隊、生產隊供給?；I資渠道有國家財政和人民公社兩個，且后者是主要渠道。如按照林萬龍的計算，新中國30年興修的水利工程中，國家總投資共763億元，而社隊自籌及勞動積累估計達到580億元，且主要用于大型農田水利工程，小型農田水利工程幾乎全部由社隊承擔[7]?？梢姡嗣窆鐣r期農村基礎設施的供給是一種政府制度外供給的模式。在這一模式下，政府雖沒有在公共財政范圍內承擔絕大部分農村基礎設施的供給職責，但由于政府的強大動員力量，農村基礎設施的建設取得了空前的成就。

改革開放以后，農村基礎設施的供給主體由原來的人民公社轉變?yōu)猷l(xiāng)政府、村委會?；I資渠道由政府財政和人民公社轉變?yōu)閲邑斦袜l(xiāng)鎮(zhèn)收費，但制度外籌措仍是最主要的方式，具體表現為“三提五統(tǒng)”、“兩32"政策和集資、收費等形式。農村公共產品政府制度外供給模式造成了農民負擔過重的局面，引發(fā)農民的不滿和反抗，減輕農民負擔問題因而成為維護“農村穩(wěn)定”的政治問題。所以從2000年開始，我國進行農村稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外收費被禁止，農村“三提五統(tǒng)”和“兩工”被逐步取消，最后，農業(yè)稅也被取消。與農村稅費改革同步進行的是財政體制的改革，其目的是將農村基礎設施納入公共財政體系。但實踐的結果是，農村稅費改革的確解除了農民的負擔，但“三提五統(tǒng)”和“兩工”取消后，農村基礎設施主要靠政府補助和“一事一議”來提供。政府補助的有限性和“一事一議”的高成本使得一些農村急需的基礎設施無法興建，過去利用“兩工”這個主渠道興建的農村基礎設施嚴重毀壞后又無力修復，農村基礎設施的建設和養(yǎng)護陷入困境?？梢?，隨著農村基礎設施供給制度的變遷，當政府無力將農村基礎設施的供給充分納入到公共財政支出中去的時候，原來的政府制度外供給方式的取消實際上把農村基礎設施的養(yǎng)護推向市場，市場在農村基礎設施供給上的失靈必然顯現，農村基礎設施養(yǎng)護主體錯位、養(yǎng)護資金缺乏問題隨之產生。

(二)農村基礎設施建設、養(yǎng)護上的政府失靈

雖然西方公共經濟學家提出了公共產品的多中心供給理論，但仍認為，政府在多中心供給公共產品中有著無可替代的重要作用，政府要為其他公共產品供給主體提供激勵；要為其他主體從事公共經濟活動中可能會出現的某些負外部性問題進行必要的規(guī)制，等等。我國政府在農村基礎設施供給上的局限性主要表現在以下幾個方面：

1在政府投資興建的農村基礎設施上：重大型、輕小型；重建設，輕養(yǎng)護

一直以來，政府財政都是農村基礎設施的一個籌資渠道，按財政部的財稅統(tǒng)計數據，在經濟恢復時期為3.84億元，“九五”時期為1533.45億元，期間雖有波動，但政府對農村基礎設施的投資從總體上呈現出不斷增加的態(tài)勢，已在全社會農業(yè)基本建設投資中占一半以上，起著主導作用。然而，在政府投資興建的農村基礎設施建設上存在著“重大型，輕小型”的現象。按照現行的財政體制和投資體制，中央政府投資主要搞大中型基礎設施項目，絕大多數用于水利等設施建設，2001～2005年中央農業(yè)基礎設施投資為2840億元，其中用于重大水利工程和生態(tài)建設的占70％以上，直接用于農業(yè)綜合生產能力建設的占11％[8]。而省級政府投入也主要用于同中央投入配套搞大中型項目，由于目前中國許多地區(qū)的地(市)、

縣以下基本是“吃飯”財政，連國家投資項目的配套都難以真正落實，對農村基礎設施的投入更是力不從心，這樣一來，農村小型基礎設施建設主要靠農民自己的集資和投勞。從2001年起，中央開始關注農村小型基礎設施的建設，“十五”期間用于“六小”工程的資金共達1080億元，但中央投資主要是采取投資補助的方式，小型基礎設施的建設資金大部分仍須農民自己承擔。

基礎設施的投資是巨大的，而財政資金是有限的，這就決定了政府在投資農村基礎設施時重建設、輕養(yǎng)護。改革開放以前，政府投資興建的農村基礎設施一般是由農村集體組織中的農民進行養(yǎng)護的。改革開放以后，中央在對農村基礎設施進行投資時，基本上是采取中央投資、地方配套的方法。在壓力型行政體制下，政府官員一般將完成上級任務作為自己的第一要務。地方財政的主要任務就是首先完成上級下達項目的資金配套，這樣從中央到地方政府仍是將農村基礎設施的建設放在第一位，而原來由農村集體組織承擔的養(yǎng)護任務主要依賴于“兩工”來完成。農村稅費改革以后，“兩工”取消，如果不改變只建設、不養(yǎng)護的農村基礎設施政府投資制度，農村基礎設施必然處于“無資可養(yǎng)”的地步。

2對原集體興建的農村基礎設施：產權改革不徹底導致無人養(yǎng)護

計劃經濟時期，農村小型基礎設施都是集體建、集體管。農村實行家庭聯產承包責任制后，農村集體經濟組織逐漸退出小型農村基礎設施建設和管理的主體地位，小型農村基礎設施工程的產權歸屬不明確，管理責任不落實，農民的分散經營和農村基礎設施集體受益之間的矛盾日漸加劇。農民習慣用“集體設施”，只用不管；管理單位只負責較大型的基礎設施工程，小型基礎設施老化失修嚴重，甚至喪失功能。近年來，雖然各地進行了小型基礎設施管理體制改革，如受益范圍明確并且受益對象少的基礎設施工程(如機井、水窖、蓄水池等)，有一定直接經濟收益的工程，一般可以通過承包、租賃、拍賣、股份合作等形式進行產權或管理體制改革。以公益性為主的基礎設施工程，如灌溉排水渠道、道路等，所有權、管理權還是屬于農村集體。但此時的集體管理主體地位又是虛置的：“兩工”的取消使得集體喪失了基礎設施養(yǎng)護所需要的勞力，“一事一議”的高成本和人均“一事一議”年不突破15元的政策限制使集體喪失了基礎設施養(yǎng)護所需的資金，運行管理和維護責任因而難以得到落實，農村基礎設施老化失修的走勢無法得到遏制。

3對私人興建的農村基礎設施：扶持不夠導致無力養(yǎng)護

農村基礎設施也有純公共產品和準公共產品之分，大部分農村基礎設施屬于準公共產品。由于準公共產品建設的效益不能完全排斥他人分享，“免費搭車”現象嚴重，而且所有相關成員聯合達成一+l／oY~為的協(xié)議的談判成本會非常高，從而使得私人投資進行農村基礎設施建設的激勵大大降低。這就需要政府為私人供給農村基礎設施提供激勵：包括明晰產權、稅收優(yōu)惠、財政支持等，使其外溢效益內部化，形成私人介入農村基礎設施領域的激勵機制。

改革開放以后，私人已成為我國農村基礎設施的投資主體之一，但由于我國政府扶持力度不夠，大大制約了私人對農村基礎設施的建設和養(yǎng)護。如按照《全國農村沼氣工程建設規(guī)劃(2006～2010)》的建設標準，戶用沼氣西北和東北地區(qū)中央支持每戶1200元，西南地區(qū)每戶1000元，其他地區(qū)每戶800元。但一般農村戶用沼氣投資，西北和東北地區(qū)平均每戶總投資3200元左右，其他地區(qū)平均每戶3000元左右。由于政府財政支持不夠，所以延緩了“一池三改”的推廣。

三、健全農村基礎設施養(yǎng)護機制的相關建議

以上分析表明，目前我國農村基礎設施養(yǎng)護機制不健全的主要原因在于市場失靈和政府失靈。所以，要建立符合我國新農村發(fā)展需要的農村基礎設施養(yǎng)護機制，必須克服農村基礎設施養(yǎng)護上的雙重失靈。

(一)按照農村基礎設施的屬性。明確農村基礎設施養(yǎng)護責任主體

農村基礎設施養(yǎng)護制度從屬于農村基礎設施供給制度，所以農村基礎設施的供給主體決定了農村基礎設施的生產和養(yǎng)護主體，這一決定作用并不意味著供給主體就是生產和養(yǎng)護的具體主體，而是指農村基礎設施的生產和養(yǎng)護主體是由供給主體來決定的，它決定由誰來生產和養(yǎng)護、籌措生產和養(yǎng)護資金、監(jiān)督生產和養(yǎng)護等。所以，農村基礎設施的供給主體是農村基礎設施養(yǎng)護的最終責任主體。

農村基礎設施供給主體的選擇是按照農村基礎設施的公共屬性來劃分的。公益性越強的農村基礎設施應由政府來供給，公益性越弱的農村基礎設施應由私人來供給、由政府給予扶持。由此可將農村基礎設施分為兩類，一類是公益性強的農村基礎設施，如農村道路、農村電網、農村跨區(qū)域的水利設施等，應由政府來承擔其建設和養(yǎng)護任務；另一類是可排他、效益可內化的農村基礎設施，如小型水利設施等，應由政府制定扶持政策，由私人來承擔其建設和養(yǎng)護職責。

(二)建立穩(wěn)定的農村基礎設施養(yǎng)護資金籌措制度

農村基礎設施的公益程度不同，其供給主體也不同，供給主體的不同決定籌資主體的不同。由政府供給的農村基礎設施，必須由各級政府在財政制度內籌措資金，這就要求改變以往只重建設不重養(yǎng)護的農村基礎設施投資制度，在建設之初就明確養(yǎng)護制度?，F在，我國政府已開始重視到這一點，如交通部、國家發(fā)改委和財政部2006年聯合下發(fā)《關于進一步做好農村公路管理養(yǎng)護體制改革的通知>，明確提出完善以“縣”為主的農村公路管養(yǎng)體系。建立穩(wěn)定的農村公路養(yǎng)護資金籌集渠道，不斷加大公共財政的支持力度，目前還需將這一做法擴大到政府供給的一切農村基礎設施。

由私人供給的農村基礎設施，政府還需給予一定的財政支持，使其養(yǎng)護機制得以建立?？偨Y各地探索的經驗和做法，主要有三種模式可以借鑒：一是對于單個農戶受益的項目，政府可以按一定標準進行補助，項目建成驗收后核發(fā)產權證，由其自行養(yǎng)護；二是對于受益人口比較分散，產權不好分割的，像節(jié)水灌溉、供水工程等，可以與受益農戶鑒訂協(xié)議，由其養(yǎng)護；三是對于適于經營的基礎設施?？梢酝ㄟ^公開拍賣等方式，轉讓工程的所有權和使用權。由其負責工程的管護。

(三)采取多樣化的農村基礎設施養(yǎng)護方式。提高政府養(yǎng)護的效率

政府供給的農村基礎設施，由政府決策、政府籌措供給資金，但并不一定由政府直接生產和養(yǎng)護。最新的公共產品理論研究表明，公共產品的供給主體和生產主體可以分開。在美國，政府通過簽訂合同形式交由私人生產的公共產品從垃圾收集到自來水供應，也有道路維修、橋梁維護、電力、水處理等等[9]。所以，由政府供給的農村基礎設施，雖然政府是養(yǎng)護的最終責任主體，卻并不一定是具體的養(yǎng)護主體，政府可選擇適當的具體養(yǎng)護主體，采取多樣化的養(yǎng)護方式，以提高養(yǎng)護效率。如在農村道路養(yǎng)護上，縣鄉(xiāng)道的養(yǎng)護可采取招標的方式由養(yǎng)護企業(yè)

養(yǎng)護，村道的經常性養(yǎng)護可由村委會委托農戶兼職養(yǎng)護，路面大修和瀝青路面的坑槽修補可以合同的方式委托專業(yè)養(yǎng)護隊進行。

(四)加強對農村基礎設施養(yǎng)護的管理

無論是政府自行養(yǎng)護，還是采取多樣化的養(yǎng)護方式進行養(yǎng)護，政府還應通過相應的行業(yè)管理部門加強對農村基礎設施養(yǎng)護的技術指導和定期檢查。農村基礎設施作為專業(yè)性較強的工程，其養(yǎng)護需要專業(yè)部門的技術指導。行業(yè)主管部門不僅應制定具體設施的技術標準、養(yǎng)護技術規(guī)范，包括養(yǎng)護范圍、養(yǎng)護定額、養(yǎng)護質量標準等，而且應對具體養(yǎng)護主體進行養(yǎng)護培訓。如在農村公路點多面廣數量大、地方公路站的技術人員又很有限的情況下，采取多樣化的養(yǎng)護方式時，就需公路管理部門做好農村公路養(yǎng)護人員的培訓工作。還有農村沼氣在施工中，應推行“沼氣生產工”持證上崗制度，嚴把建設施工質量關。對建池戶應配發(fā)《農村戶用沼氣池安全管理使用手冊》，填寫“用戶檔案卡片”、“戶用沼氣池花名冊”和“戶用沼氣池驗收登記表”，經常走訪復查，發(fā)現問題及時處理，實行“建、管、修、用”一條龍跟蹤服務，等等。另外，相應的行業(yè)管理部門還應對農村基礎設施的具體養(yǎng)護進行定期檢查。以保證具體養(yǎng)護主體能盡職盡責，隨時對農村基礎設施進行規(guī)范養(yǎng)護，保證農村基礎設施的正常使用。

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