王　琿

一、引言

1998年，我國(guó)住房改革正式開始，實(shí)施商品房、經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房的城市住房供應(yīng)體系；1999年建設(shè)部頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，把廉租房的建設(shè)管理規(guī)范化；截至2005年底，全國(guó)291個(gè)地級(jí)市以上城市中，已經(jīng)有221個(gè)城市實(shí)施了廉租房制度。占地級(jí)以上城市的75.9％，福建、河南、云南等6個(gè)省市(區(qū))，實(shí)施廉租房制度城市不足50％。目前全國(guó)仍有70個(gè)地級(jí)以上城市沒有建立廉租房制度。這與國(guó)家規(guī)定的廉租房建設(shè)比例為5％是不符合的，即使這是最低的標(biāo)準(zhǔn)(商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)之間比例為15％、80％、5％)。當(dāng)前的討論焦點(diǎn)就是要不要建設(shè)廉租房以及如何在商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房建設(shè)之間保持一個(gè)合理的比例，更或者是用廉租房終結(jié)經(jīng)濟(jì)適用房。對(duì)于廉租房的建設(shè)，政府責(zé)無(wú)旁貸。但問(wèn)題是政府怎么建以及采取怎樣的有效的形式建設(shè)才能滿足中低收入者在城市里的住房需求?有學(xué)者認(rèn)為可以采取“借富濟(jì)貧”的政策途徑，即政府作為擔(dān)保人，向銀行借款為中低收入者(包括進(jìn)城農(nóng)民)建廉租房，然后再以“廉租房+職業(yè)教育”配套的形式，提高進(jìn)城農(nóng)民的技能和素質(zhì)，從而提高他們的個(gè)人信用及還貸能力，更進(jìn)一步的推進(jìn)“借富濟(jì)貧”建設(shè)廉租房的方式。還有學(xué)者認(rèn)為通過(guò)政府制度創(chuàng)新，采取房地產(chǎn)證券化、租賃、信托投資資金、項(xiàng)目融資等金融創(chuàng)新手段提高廉租房融資程度和水平。從以上建議來(lái)看，建設(shè)廉租房過(guò)程中，政府是必不可少的主體，而資金才是關(guān)鍵。那么在目前政府財(cái)力不足的情況下如何保證有充足資金投入到廉租房建設(shè)中是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。吸引或者準(zhǔn)人各種專業(yè)的機(jī)構(gòu)投資到廉租房中不失為一個(gè)解決的好辦法，既可以滿足中低收入者的住房需求又可以提高建設(shè)廉租房的效率，更為重要的是，可以幫助政府緩和社會(huì)住房矛盾。然而關(guān)于廉租房的機(jī)構(gòu)投資在國(guó)內(nèi)的研究中還是比較少的，因此本文通過(guò)介紹國(guó)外一些國(guó)家的廉租房建設(shè)中的機(jī)構(gòu)投資情況，希望能對(duì)國(guó)內(nèi)廉租房的建設(shè)有啟發(fā)作用。

二、當(dāng)前我國(guó)廉租房建設(shè)的狀況

(一)現(xiàn)有廉租房的來(lái)源。

《城鎮(zhèn)廉租房住房管理辦法》規(guī)定，廉租房的來(lái)源有五類：第一類是符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的廉租房標(biāo)準(zhǔn)的原有公有住房；第二類是最低收入家庭承租的符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定面積和裝修標(biāo)準(zhǔn)的公有住房；第三類是政府和單位出資興建的用于廉租的住房；第四類是政府和單位出資購(gòu)置的用于廉租的住房；第五類是社會(huì)捐贈(zèng)的符合廉租房標(biāo)準(zhǔn)的住房。但是在快速城市化過(guò)程中，城中村農(nóng)民的自建房雖然不屬于法律和政策規(guī)定的廉租房的范圍，卻承擔(dān)著廉租房的功能，因?yàn)樗鼮橥鈦?lái)流動(dòng)人口提供了本來(lái)應(yīng)由政府提供而政府沒有能力提供、開發(fā)商有能力提供卻不愿提供的住房。因此，這一類住房也應(yīng)該屬于廉租房。

(二)廉租房建設(shè)的投資融資渠道窄。

我國(guó)現(xiàn)階段的廉租房住房資金來(lái)源主要有以下渠道：

(1)市、區(qū)縣財(cái)政撥付的專項(xiàng)資金，也就是財(cái)政撥款的方式，但各地財(cái)政收入不均衡，投入廉租房建設(shè)的資金存在缺口；(2)住房公積金的增值部分。這部分收益普遍很少且不穩(wěn)定，不足以支持廉租房住房制度建設(shè)；2007年國(guó)家審計(jì)部門通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中高收入群體從公積金中受益更大，而低收入群體的居住條件卻沒有因此改善。(3)直管公房售房款中提取一定比例；(4)社會(huì)保障的資金；(5)城市政府提取5％的土地出讓金，但落實(shí)和監(jiān)督這部分資金較難；(6)接受社會(huì)捐贈(zèng)的資金，這部分資金基本上是很少的。

融資渠道沒有多元且實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式，政府起主導(dǎo)作用但處于被動(dòng)地位，資金需要量大但供應(yīng)存在不穩(wěn)定性；機(jī)構(gòu)投資或者金融融資的渠道尚未開通，這就使得廉租房建設(shè)乏力。原因之一在于，地方政府不會(huì)因?yàn)榻?、?shí)施了廉租房制度而受到獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)也不會(huì)因?yàn)闆]有建立廉租房制度而受到懲罰或問(wèn)責(zé)。而且廉租房每增加5％，就會(huì)迫使房?jī)r(jià)下降3—4％，這對(duì)于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的地方政府來(lái)說(shuō)是不可容忍的。

(三)廉租房市場(chǎng)亂而無(wú)序，發(fā)育不完善。

廉租房市場(chǎng)存在嚴(yán)重的供需結(jié)構(gòu)失衡，一方面中低收入者買不起商品房，買不到經(jīng)濟(jì)適用房，只能采取租房的方法解決住房問(wèn)題，從而對(duì)廉租房的需求增加；但另一方面，作為供應(yīng)方主體的各級(jí)政府沒有足夠的財(cái)力提供，能夠提供廉租房的企業(yè)、開發(fā)商等因?yàn)闆]有利潤(rùn)或者利潤(rùn)不如開發(fā)商品房那么豐厚，不愿在這個(gè)領(lǐng)域投資。這表明，為了達(dá)到低成本供應(yīng)廉租房的增加，需要政府采取合適的政策去干預(yù)這個(gè)市場(chǎng)。事實(shí)上，廉租房的增加一方面可以吸引勞動(dòng)力，形成居住多元化的宜居城市，抑制房?jī)r(jià)上升，改善金融質(zhì)量，降低泡沫風(fēng)險(xiǎn)；另一方面可以減緩社會(huì)中低收入者居住邊緣化、分層、對(duì)立的趨勢(shì)，創(chuàng)建和諧的社區(qū)，解決三農(nóng)問(wèn)題建立和諧社會(huì)，縮小貧富差距完善社會(huì)保障，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。

三、國(guó)外廉租房建設(shè)的機(jī)構(gòu)投資的經(jīng)驗(yàn)

(一)英國(guó)廉租房機(jī)構(gòu)投資的經(jīng)驗(yàn)。

英國(guó)政府通過(guò)對(duì)新建經(jīng)濟(jì)適用房和把地方當(dāng)局手中的已經(jīng)存在的住房置換到住房協(xié)會(huì)部門和業(yè)主手中的方式，從而成功地把私人金融引進(jìn)到社會(huì)住房(即廉租房)和經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)中來(lái)。在過(guò)去的20多年，英國(guó)中央政府全部的住房政策指向是改組或者重塑社會(huì)住房部門，這種改組或重塑是通過(guò)限制地方當(dāng)局的公共住房的角色從而有利于建立住房協(xié)會(huì)部門，這些部門通過(guò)私人金融機(jī)構(gòu)為其提供額外的資金的這樣的方式提供更多社會(huì)住房，也就是通過(guò)私有化運(yùn)動(dòng)，如買權(quán)，抵押，租房大規(guī)模的折扣給私人或者機(jī)構(gòu)從而轉(zhuǎn)換租房的所有者關(guān)系，即從社會(huì)所有轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主自主所有，因?yàn)榇蟛糠值纳鐣?huì)住房是由地方當(dāng)局(市級(jí))通過(guò)借款和從中央政府那里取得的稅收補(bǔ)貼來(lái)投資而擁有的，只有一小部分的社會(huì)住房是由住房協(xié)會(huì)來(lái)提供的。英國(guó)社會(huì)住房的提供機(jī)構(gòu)主要有以下幾種：

1、地方當(dāng)局住房部門(Local Authority Housing)：自從1988年這個(gè)部門的角色由“住房提供者”清楚界定為“戰(zhàn)略制定者”，中央政府的市級(jí)的住房補(bǔ)貼渠道主要通過(guò)地方當(dāng)局的住房稅收帳戶(“housing revenue accounts”HRAs)，所有有關(guān)市級(jí)住房的供應(yīng)的當(dāng)前成本和償還都是通過(guò)這個(gè)帳戶來(lái)運(yùn)作的。每個(gè)地方住房當(dāng)局都有這樣的帳戶，而帳戶的收入包括租金和補(bǔ)貼。

2、住房協(xié)會(huì)(Housing Association)：是非贏利機(jī)構(gòu)。從1981到1994年，這個(gè)機(jī)構(gòu)在社會(huì)住房中的份額從2.3％到4.1％。它是由住房公司(Housing Companies)管理的，如果協(xié)會(huì)要得到資金必須經(jīng)過(guò)公司的登記。(HAG)住房公司資金的集中來(lái)自于批準(zhǔn)的發(fā)展項(xiàng)目(ADP)，這個(gè)發(fā)展項(xiàng)目是受很多方面的因素影響的。住房協(xié)會(huì)的資金運(yùn)作模式是這樣的：(如下圖)住房協(xié)會(huì)的資金來(lái)源于私人的借貸，在綜合外部因素和內(nèi)部因素的基礎(chǔ)上，住房協(xié)會(huì)采取一定的措施新建、管理社會(huì)住房，租金剩余就用來(lái)償還向私人借

貸的利息，而房屋的凈資產(chǎn)就用來(lái)償還本金。由地方當(dāng)局所管的住房轉(zhuǎn)換為有已經(jīng)存在的住房部門組成的住房協(xié)會(huì)，那么地方當(dāng)局愿意這么的做的動(dòng)因在于這樣的轉(zhuǎn)換恢復(fù)了投資的自由，即補(bǔ)貼減少的時(shí)候可以增加房租。

3、地方住房公司(Local Housing Companies)：這些公司是依法成立的，公司的委員會(huì)對(duì)公司放松管制，他們的資金支出是獨(dú)立于公共部門之外的，他們的財(cái)政安排以“轉(zhuǎn)換未償債務(wù)”(bans—fer at outstandmg debt)或“稅收償還轉(zhuǎn)換”(revenue payment transfer)的形式獲得的。

4、地方住房機(jī)構(gòu)(Local Housing Corporation)：地方住房機(jī)構(gòu)是由地方當(dāng)局所擁有的，因此他們能夠合法地轉(zhuǎn)移住房資產(chǎn)，而且易于對(duì)大規(guī)模的私人資金的進(jìn)入社會(huì)住房這個(gè)部門進(jìn)行限制。用公共部門借款需求(PubHe sector borrowing requirement(PS—BR))評(píng)估政府的赤字這個(gè)手段，那么公共住房機(jī)構(gòu)就能夠在一個(gè)少管制的金融環(huán)境里進(jìn)行合法的借款和花費(fèi)，這樣就能夠比目前地方當(dāng)局提供更多的住房投資機(jī)會(huì)。

英國(guó)社會(huì)住房的機(jī)構(gòu)投資的做法主要有：

1、買權(quán)(Right to Buy)：買權(quán)就是用補(bǔ)貼來(lái)買斷地方當(dāng)局手中的房子。把住房協(xié)會(huì)作為潛在的房屋所有者一樣的合作者來(lái)擴(kuò)大房屋的所有者范圍。這些面向社會(huì)租戶和關(guān)鍵工人的項(xiàng)目，是由社會(huì)住房總團(tuán)(Social Housing Grant(sHG))、私人抵押金融和居民的股份來(lái)決定的。在1980年的“買權(quán)”立法中，由于買賣所得的20％用來(lái)每年的重新投資，剩下的作以后的重新投資。但1989年規(guī)定了收入的25％用來(lái)每年的使用，其余的75％必須被預(yù)留贖回債務(wù)或?yàn)槲磥?lái)債務(wù)留出收兌。

2、大規(guī)模自愿置換(Large Scale Voluntary Transfers：LSVTs)。大規(guī)模的自愿轉(zhuǎn)換項(xiàng)目開始于1985年，發(fā)展于1988年。大規(guī)模自愿置換的置換價(jià)格是由政府來(lái)決定的，并且政府還要考慮潛在的收人流(包括買權(quán)的影響)，項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)成本和所必須的投資的影響。這樣的置換通常伴隨要求提高房屋資產(chǎn)和在這些資產(chǎn)周邊的基礎(chǔ)設(shè)施的管理水平。到目前為止，這樣的項(xiàng)目使得有100萬(wàn)套房子從地方當(dāng)局置換到住房協(xié)會(huì)手中。

金融機(jī)構(gòu)活躍在社會(huì)住房的供給上主要是由以下幾個(gè)因紊促成的：

(1)州政府手中的財(cái)政增多，可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼；

(2)金融市場(chǎng)放松管制，競(jìng)爭(zhēng)激烈，這就使他們追求新的產(chǎn)品特別是住房的按揭上；

(3)管理體系的完善，住房機(jī)構(gòu)采用有效的監(jiān)控與記錄方法，并且配以合適的流程鑒別和協(xié)助住房協(xié)會(huì)在財(cái)政和運(yùn)行困難上的解決，而住房協(xié)會(huì)的獨(dú)立，且允許小規(guī)模的住房協(xié)會(huì)的合并，體現(xiàn)了商業(yè)原則的應(yīng)用和專業(yè)管理的技能；

(4)運(yùn)用混合的資金體系。

由于英國(guó)的社會(huì)住房部門重點(diǎn)不是在新建房子而是盤活已建好存在的社會(huì)住房或者對(duì)其進(jìn)行所有者關(guān)系的轉(zhuǎn)換，所以社會(huì)住房的機(jī)構(gòu)投資是在政府的引導(dǎo)下，利用發(fā)育完善的金融市場(chǎng)、引進(jìn)機(jī)構(gòu)和私人的資金進(jìn)行收購(gòu)、投資、管理，從而達(dá)到增加社會(huì)住房的目的。滿足大眾的住房需求。

(二)澳大利亞的廉租房機(jī)構(gòu)投資的經(jīng)驗(yàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)澳大利亞的私人出租房屋的投資市場(chǎng)是由擁有一兩套出租房屋的小房東占主導(dǎo)的，專業(yè)的、規(guī)范的機(jī)構(gòu)投資者不敢問(wèn)津出租房的投資是基于可以預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)的回報(bào)太低了。這些風(fēng)險(xiǎn)是：房屋價(jià)值的資本風(fēng)險(xiǎn)；利率波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)行成本的風(fēng)險(xiǎn)；大量信息不完全、不對(duì)稱的風(fēng)險(xiǎn)；還有就是由于相關(guān)政府政策可能的變化引起的政治風(fēng)險(xiǎn)。然而由于缺乏大機(jī)構(gòu)投資者的進(jìn)入，在20世紀(jì)的最后十幾年，即使有澳大利亞的聯(lián)邦和州政府的如補(bǔ)貼、分房住房政策，低成本租房數(shù)量仍持續(xù)下降而商品房的房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，特別明顯的是悉尼和墨爾本這樣的大城市。因此，政府的決策層就改變了政策，通過(guò)一系列的“政策包”以及借債模式，吸引大的專業(yè)機(jī)構(gòu)投資廉租房建設(shè)。

1、“政策包”的框架：

決策者為了填補(bǔ)這些租金缺口通過(guò)以下的投資戰(zhàn)略組合吸引機(jī)構(gòu)投資：

(1)在有風(fēng)險(xiǎn)的情況下提高凈回報(bào)，如提供補(bǔ)貼給投資者或者對(duì)投資者減稅；

(2)有回報(bào)的情況下減少風(fēng)險(xiǎn)，如通過(guò)制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)移如交易成本之類的風(fēng)險(xiǎn)；

(3)以上兩種方式的混合。

政府的支持措施通過(guò)一些機(jī)制來(lái)運(yùn)行，如對(duì)于需求方的低收入租戶以現(xiàn)金補(bǔ)貼或者住房券的形式進(jìn)行補(bǔ)助，對(duì)于供應(yīng)方的機(jī)構(gòu)支持通過(guò)政府借款抵押或者減稅等。運(yùn)行這些機(jī)制所需要的政府支持的政策包的標(biāo)準(zhǔn)有四個(gè)：一是平等性；二是效率；三是資金的保證；四是可行性。

2、借債的模式：

這種模式就是要求每個(gè)州發(fā)行長(zhǎng)期的固定利率的公債債券，如20年的，發(fā)行公債的過(guò)程用來(lái)買入或者新建廉租房，這個(gè)由州住房管理局進(jìn)行管理。州政府是需要舉債投資的同時(shí)還需要管理風(fēng)險(xiǎn)。此外，聯(lián)邦政府支出補(bǔ)貼給州政府用來(lái)吸引機(jī)構(gòu)投資的。這個(gè)模式的關(guān)鍵步驟如下：

(1)聯(lián)邦政府決定為了達(dá)成交易所需要的總的補(bǔ)貼支出。

(2)聯(lián)邦政府分析并且分配每個(gè)州為了得到機(jī)構(gòu)投資的廉租房所需要的補(bǔ)貼。

(3)如果州政府期望機(jī)構(gòu)的所要求的租金低些，那么就需要增加資金到房屋的交易中。

(4)州政府發(fā)行公債，房屋管理部門建立運(yùn)作機(jī)制管理資金的補(bǔ)貼，進(jìn)行管理安排和獲得房屋。

3、效果：一個(gè)能夠提供14900套房子需要20億資金的運(yùn)作項(xiàng)目聯(lián)邦政府只需要提供4.4億的補(bǔ)貼投入，也就是說(shuō)大概每一美元的聯(lián)邦補(bǔ)貼就可以吸引四美元的機(jī)構(gòu)投資。這些低成本的住房供應(yīng)的增加使得房?jī)r(jià)和房租下降，減輕了很多中低收入者的住房壓力。此外這個(gè)模式的意義還在于，它構(gòu)筑了一個(gè)在聯(lián)邦政府和州政府之間戰(zhàn)略合作的基礎(chǔ)平臺(tái)；對(duì)于聯(lián)邦政府而言有明確的收益，如成本比較低，更有效率；有利于州政府的管理控制的靈活度的發(fā)揮。

四、結(jié)論與啟示

(一)政府廉租房補(bǔ)貼對(duì)象的改變：從單一的需求方到供求房與需求方并存。

以往中國(guó)廉租房補(bǔ)貼的對(duì)象在需求方，即低收入者，如下崗職工、特困戶等等，但是效果不是很明顯，一個(gè)表現(xiàn)就是廉租房的建設(shè)源源滿足不了需求，這當(dāng)然與政府的職能有關(guān)，更與廉租房的供應(yīng)主體單一、其他機(jī)構(gòu)沒有動(dòng)力進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域有關(guān)，而這深層的原因是政府的管理理念、管理手段、管理技術(shù)和方法的落后，沒有營(yíng)造一個(gè)良好的投資氛圍。因此，政府應(yīng)該在這個(gè)方面加大財(cái)政扶持的力度以外，還應(yīng)該如參照澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)，把補(bǔ)貼的對(duì)象的方向由原來(lái)的需求方補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為向供求方與需求方都補(bǔ)貼，并且通過(guò)一定的政策手段使得廉租房的機(jī)構(gòu)投資者認(rèn)為收益雖然沒有商品房那么大，但是少風(fēng)險(xiǎn)，有長(zhǎng)期的收益保證，從而吸引其他機(jī)構(gòu)進(jìn)入廉租房建設(shè)，實(shí)現(xiàn)廉租房補(bǔ)貼的“輸血不如造血”的效果，緩解大眾住房需求。

(二)利用金融市場(chǎng)，進(jìn)行多方渠道的融資。

英國(guó)的金融市場(chǎng)發(fā)育比較完善，有利于各種機(jī)構(gòu)，如公共機(jī)構(gòu)、非贏利機(jī)構(gòu)，私人部門等的借貸投資，同時(shí)也刺激各機(jī)構(gòu)之間的投資競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到了在社會(huì)住房上多元融資的效果。因此我國(guó)應(yīng)該參照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，完善金融市場(chǎng)，吸引各種機(jī)構(gòu)參與到廉租房建設(shè)上的運(yùn)作，形成一個(gè)有序的、長(zhǎng)效的運(yùn)作機(jī)制，穩(wěn)定地增加廉租房的供給。

(三)廉租房市場(chǎng)的培育與完善。

我國(guó)廉租房市場(chǎng)存在的低效率甚至“市場(chǎng)失靈”的情況，表明需要加以培育和完善，因此政府除了以經(jīng)濟(jì)手段吸引機(jī)構(gòu)投資外，還需要通過(guò)政策、法律、制度等手段以及配套措施保護(hù)廉租房市場(chǎng)供應(yīng)主體的利益。只有這樣才能營(yíng)造一個(gè)良好的投資氛圍，達(dá)到市場(chǎng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

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