王　赟

我國是一個多民族的國家，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國的最基層政權組織，向服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變是建設社會主義新農(nóng)村，創(chuàng)建社會主義和諧社會的必然要求。這也是我國全面建設服務型政府的關鍵所在。在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能應該是提供公共服務，可是目前在民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中還存在著職能越位，錯位，共存，忽視農(nóng)民的現(xiàn)實需要，重管理，輕服務的現(xiàn)象。民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變明顯滯后于社會主義新農(nóng)村建設的需要。隨著新農(nóng)村建設的推進，廣大農(nóng)民對政府能夠給他們提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的服務的要求日益強烈，他們越來越期望能建設一個公開、透明、廉潔、高效的基層政府，而這些正好是服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特征。從服務型政府建設的視角，去討論民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變是符合社會發(fā)展的需求，具有重要的現(xiàn)實意義的。

一、推動政府轉型。加強政府公共服務職能對農(nóng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展有著重要的意義

在實行改革開放的30年里，我國經(jīng)濟增長取得了巨大的成就，使3億多人口擺脫了貧困，令世界震驚。隨著人們生活水平的提高，我國居民的社會需求發(fā)生了巨大的變化。表1中我們可以看到從1978年到2007年我國恩格爾系數(shù)迅速下降，居民的消費結構正在發(fā)生轉變，這說明了公民用于食品支出總額減少，他們將有更多的支出用于廣闊的公共服務領域。但是由于政府轉型的滯后，各級政府對強化公共服務職能缺乏深刻的理解和緊迫感，公共產(chǎn)品供給的體制尚沒有完全建立起來，這使得政府的公共服務職能相對薄弱，出現(xiàn)了公共需求快速增長與公共服務基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾，而在農(nóng)村以及大部分民族地區(qū)，公共服務與公共產(chǎn)品的缺失尤為嚴重，嚴重影響了這些地區(qū)的經(jīng)濟、社會的協(xié)調發(fā)展。提供滿足農(nóng)村居民基本生活需要的公共物品和公共服務，不僅對受益者本身產(chǎn)生影響，而且還在更大范圍內產(chǎn)生多方面的輻射性影響。如在農(nóng)村實行義務教育，除了提高農(nóng)民自身的文化素質以外，還有利于整個國民素質的提高并推動農(nóng)村地區(qū)的物質文明和精神文明的建設。只有推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉型，加強政府公共服務職能，才能更有利于社會主義新農(nóng)村的建設。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的現(xiàn)狀

從20世紀80年代開始，我國先后進行了五次較大規(guī)模的政府改革，在經(jīng)過1998年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和調整后，我國民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變有了一定的發(fā)展，同時也存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下3方面：

1、城鎮(zhèn)意識逐步形成，管理思想觀念有所轉變。民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始認識到城鎮(zhèn)建設對農(nóng)村社會發(fā)展全局的重要性，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導層加強了對城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設的領導，更加重視城鎮(zhèn)中心區(qū)總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行，使城鎮(zhèn)面貌發(fā)生了明顯的轉變。

2、政府職能配置有所變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌規(guī)劃職能得到了強化，微觀領域的管理職能被弱化，重建了社會保障職能，并對農(nóng)村義務教育職能進行了重新分解?？傮w上看，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能有所加強，但是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對公共服務的需求相比，政府職能轉變尚未到位。

3、政府的職能與政府的目標不一致。政府的職能應該圍繞為人民服務，滿足人民群眾的生產(chǎn)、生活、學習需要這個目標配置運作，但是在許多民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻出現(xiàn)了與這個目標背道而馳的現(xiàn)象。首先，應該取消的職能并未取消，政府仍然執(zhí)行著一些該交給市場的職能，運用行政手段對市場進行封鎖和限制，嚴重阻礙了統(tǒng)一市場的形成。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能很好的提供農(nóng)民在生產(chǎn)中所需要的信息服務、技術服務、資金服務。最后，在某些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務職能被忽視，為了提高收入，他們利用公共權力把政府機關變成了為少數(shù)部門服務和為少數(shù)部門謀利的工具，影響和危及政府職能目標的實現(xiàn)。

三、服務型政府建設視角下民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的定位

在長期的計劃經(jīng)濟體制下，中國基層政府幾乎是通過指令性計劃和行政手段進行經(jīng)濟管理和社會管理，政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，為社會和民眾提供公共服務的職能和角色被淡化。在這種歷史條件下無論在農(nóng)村還是城市，社會管理和公共服務職能無疑是我國政府職能中的“弱項”。對民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進行重新定位，有利于推動服務型政府的建立。

(一)注重引導和服務，推進以生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕為目標的新農(nóng)村經(jīng)濟建設。

民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當加強宏觀管理，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展制定合理的規(guī)劃，提供政策指導與服務，并通過宣傳、示范、給予政策上的支持等方法來引導農(nóng)民參與；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應結合民族地區(qū)的特色和具體實際，找到適合本地區(qū)發(fā)展、有市場潛力的產(chǎn)業(yè)，如發(fā)展具有民族特色的旅游農(nóng)業(yè)，這不僅有利于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，使民族地區(qū)農(nóng)業(yè)具有競爭力，更有利于對該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護。其次應增加對基礎設施建設的投入，改善與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關的水利、道路、電力、能源等設施，為新農(nóng)村經(jīng)濟建設提供一個良好的環(huán)境。

(二)注重宣傳和教育，推進以鄉(xiāng)風文明為目標的新農(nóng)村精神文明建設。

社會主義新農(nóng)村的不僅包括對農(nóng)民物質水平方面的要求，更包括對農(nóng)民精神文化生活方面的要求。在農(nóng)民閑暇之時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過組織一些文體活動，如拔河比賽，唱地方戲，編寫村史等來滿足農(nóng)民精神方面的需求。這既充實了農(nóng)民的生活，同時這還有利于民族地區(qū)特色文化的發(fā)展。除此以外，還應當加強學校、文化館、衛(wèi)生院、圖書館等文化設施的建設，為新農(nóng)村精神文明建設提供一個良好的客觀環(huán)境。

(三)注重指導和幫助，推進以管理民主為目標的新農(nóng)村政治文明建設。

社會主義新農(nóng)村定義中的“管理民主”的內涵也對民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主政治建設提出了要求。當前，農(nóng)村管理民主的重要體現(xiàn)是依法治鄉(xiāng)，依制度辦事，所有管理及行為都應納入法制化軌道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大對《村民委員會組織法》的學習和宣傳貫徹力度，積極理順各種關系，為村民自治打好基礎i。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當對人選到村級班子的干部進行不斷的培訓，提高他們的素質和辦事能力，為新農(nóng)村建設提供組織保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應要按照《村委會組織法》指導好村民自治工作，切實維護農(nóng)民的民主權利。服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開工作，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的監(jiān)督，密切農(nóng)村黨群、干群之間的關系，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨風廉政建設。

四、民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的路徑探討

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會主義新農(nóng)村建設中承擔著為農(nóng)村提供公共服務的重要任務，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變，直接關系到社會主義新農(nóng)村建設成效。本文從下四方面對民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的路徑進行了探討。

(一)樹立服務型政府理念，以觀念轉變帶動政府職能轉變。

服務型政府是在公民本位、社會本位、權利本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務者的角色，

并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務”為宗旨，以公正執(zhí)法為標志，并承擔著相應責任的政府。轉變政府職能首先要求觀念上的轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立公民本位、社會本位、權利本位觀念。確立服務型政府理念，就是要求政府在職能轉變過程中以社會需要、人民需要作為最根本的出發(fā)點和最終評判標準，政府增加或減少職能，應以是否能更好的為人民服務為衡量標準，而不是從政府自身的判斷出發(fā)，以為自己謀利為目的轉變政府職能。

(二)精簡機構，優(yōu)化職能，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心的轉移。

在過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府花費了大量的人力物力用于農(nóng)業(yè)稅的征繳上，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能一直比較薄弱。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應將其工作重心轉移到加強行政引導、提供公共服務和發(fā)展社會事業(yè)上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”脫離了縣鄉(xiāng)要求協(xié)助收稅費的壓力，可以幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成其他中心性工作為農(nóng)民提供生產(chǎn)和生活秩序上的服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應把促進農(nóng)民增收做為目前社會主義新農(nóng)村建設的工作重心，要把發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟作為農(nóng)民增收的主渠道，鼓勵農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應抓好龍頭企業(yè)，建好服務體系，搞好示范引導，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

(三)改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式方法。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅持科學行政、依法行政、民主行政，規(guī)范行政行為，學會運用經(jīng)濟手段和法律手段發(fā)展和管理經(jīng)濟；做到在職能范圍內服務到位不越位，充分發(fā)揮市場主體的作用，積極探索政府與企業(yè)、政府與社會聯(lián)手互動推進經(jīng)濟發(fā)展和社會服務的新機制，重視搞好政策引導、組織協(xié)調和環(huán)境優(yōu)化工作，把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)管理和技術服務等經(jīng)營性職能盡量讓位于龍頭企業(yè)、社會經(jīng)營性服務組織；按照產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化服務要求，大力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能由生產(chǎn)管理型向經(jīng)濟服務型轉變，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自主創(chuàng)新能力。

(四)創(chuàng)新財政管理體制，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自給能力，整合行政資源。

在現(xiàn)行的行政和財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了部分公共服務職能和對農(nóng)村的公共支出，但是卻沒有擁有相應的財權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做為一級政府，必須擁有健全獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉型的一個必要條件就是要調整現(xiàn)行的財政體制，建立財權與事權相對稱的分稅體系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自給能力，按照“一級政府，一級財政”的原則完善以分稅制為基礎的分級財政體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應善于利用行政資源，優(yōu)化行政配置，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由過去的管制型政府向服務型政府轉變。

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