楊曉霞　黃　瑩

[摘 要]針對現(xiàn)實中存在的高等教育公益性缺失的情況,有必要進一步強調(diào)政府在堅持高等教育公益性當中不可推卸的責任。它要求政府制定出更為公平合理的教育政策,進一步規(guī)范公立高校辦學行為,并借助市場力量探索多樣化的教育公益性實現(xiàn)方式。

[關(guān)鍵詞]高等教育 公益性 政府 責任

[中圖分類號] G649.21 [文獻標識碼] A [文章編號]1005—5843 (2009)04-0019-03

[作者簡介]楊曉霞,廣州大學高教所;黃瑩,廣州大學商學院(廣東廣州 510006)

近年來,在我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型時期,隨著高校學費飆升、高校貧困生數(shù)量激增以及教育腐敗等情況的出現(xiàn),對于高等教育公益性的探討逐漸引起人們的關(guān)注。傳統(tǒng)意義上認為最應(yīng)當體現(xiàn)教育公益性的公立高校在市場經(jīng)濟的洪流中卻常常迷失辦學方向,造成公益性的缺失,引起社會各界尤其是學生及其家長的諸多不滿。黨的十七大報告中明確提出,要“堅持教育的公益性質(zhì)”。這表明,在堅持高等教育公益性方面,政府具有不可推卸的責任。

一、市場經(jīng)濟沖擊下的高等教育公益性

何謂教育公益性?盡管理論界關(guān)于這一問題的探討頗多,但目前尚無統(tǒng)一的認識。無庸置疑的是,教育的公益性必然是對教育增進社會公共利益的一種屬性的描述,而且,這種“公共利益”具有整體性和普遍性,包括經(jīng)濟利益和非經(jīng)濟利益。在市場經(jīng)濟體制下,人們追求的是私人的教育利益,只有作為公共權(quán)力機構(gòu)的政府才有責任和能力追求公共教育利益。因此,教育公益性是指教育增進社會公共利益、追求平等的一種價值屬性,其實現(xiàn)主要依賴于政府及其財政的支持。

高等教育是教育金字塔的最高一層,在我國當前僅有部分社會成員能夠進入其中。與基礎(chǔ)教育強調(diào)面向所有社會成員的公益性要求不同的是,高等教育公益性主要體現(xiàn)在高等教育資源分配的公平性方面。由于歷史和現(xiàn)實的原因,我國高等教育資源分配存在著嚴重的不均衡。一方面,一些高等教育政策的制定偏離了公益性的要求,造成資源分配的不公平;另一方面,由政府通過財政投資舉辦的公立高校理應(yīng)承擔起高等教育資源公平分配的重任,但在市場經(jīng)濟的沖擊下,部分公立高校缺失了公益性的辦學原則,出現(xiàn)了一些不公正的做法,造成了不良的社會影響。表現(xiàn)在:

(一)高考招生指標分配的地域失衡

目前,我國普通高校招生實行的是分省定額、劃線錄取的辦法。但我國高校的地理分布并不均衡,大多數(shù)重點院校集中在東部發(fā)達省份和直轄市。據(jù)統(tǒng)計,京津滬三市就占了“211工程”院?？倲?shù)的近1/3,而僅北京一市就集中了我國“211工程”院校的22所。這種高校地理分布的嚴重不均衡導(dǎo)致區(qū)域招生名額分配的嚴重不均衡,不同省份高考錄取率出現(xiàn)極大的差異。2004年,清華、北大在北京的招生指標是851個,河南只有171個;其時北京市人口1 300多萬,河南人口9 700多萬。這就意味著,81個北京考生中就有一個人能上北大、清華;而河南考生的這一比例則近三千分之一①。

當前的問題是,一些重點公立高校的招生指標向本地嚴重傾斜。據(jù)《中國青年報》報道:2005年,復(fù)旦大學本科招生總數(shù)3 400人,上海本地生源比例達63.1%;浙江大學招生計劃3 715人,本地生源比例達67.5%;中山大學本科招生7 210人,廣東本地生源占62.4%;武漢大學在湖北的生源超過了50%,南京大學在江蘇的生源也達到了40%。我國公立高校根據(jù)隸屬關(guān)系的不同,大體可以分為兩類:一類是中央財政支持的部屬院校,另一類是地方財政支持的省市屬院校。公眾普遍認為,地方高校招生向本地傾斜可以理解,但部屬院校是國家出資舉辦的,理應(yīng)讓全體納稅人享有平等的入學機會。因此,重點公立高校招生過度向本地傾斜有違教育公平,無法體現(xiàn)教育公益性。

(二)過度向重點高校傾斜的政策取向

公共資源配置的均衡狀態(tài)也影響著高等教育公益性的實現(xiàn)?，F(xiàn)實中,不僅本科院校和高職院校、公辦高校和民辦高校之間存在著巨大的差距,就連公辦本科院校之間也存在著嚴重的資源配置不均衡。重點高校獲得的政府教育投資遠遠高于一般高校,而且這種校際間的差距有越來越大的趨勢。

按照慣例,我國高等學校大致可以分為重點高校、普通高校和私立高校三大類。所謂重點高校主要是指“985工程”高校和“211工程”高校,這些高校長期得到政策傾斜和財政支持,教育經(jīng)費充裕,僅“985工程”高校第一期投入的資金就高達140億元。而眾多的靠地方財政投入建設(shè)的高校特別是高職高專學校大都捉襟見肘、舉步維艱,不少地方性高校教學、生活的基本條件都得不到保障,不得不舉債修學生宿舍、教學樓、圖書館。雖然不同的高校存在一定的差距屬于正?，F(xiàn)象,但是差距過大,而且這種差距是由不公平的政策造成的,則有違教育公益性原則,讓人難以接受。

此外,重點高校和一般高校在高質(zhì)量的師資、生源的競爭方面,也占據(jù)著極大的優(yōu)勢。名牌大學獲取社會資源、吸納社會資金的能力更強,投資的趨利性決定了社會資源愈加集中于優(yōu)質(zhì)高等院校。這種“富者愈富、窮者愈窮”的“馬太效應(yīng)”進一步拉大了校際差距。

(三)缺乏有效約束的高校招生自主權(quán)

《高等教育法》規(guī)定,高校享有包括招生權(quán)在內(nèi)的七項明確的辦學自主權(quán)。隨著我國高校獨立法人地位的確立,高校在招生錄取方面擁有的自主權(quán)逐漸落到實處,并得到了社會的廣泛支持和認可。但是,由于法律不完善,政府對高校招生自主權(quán)缺乏有效的約束,導(dǎo)致現(xiàn)實中部分高校將招生特權(quán)作為謀取個人利益的工具,教育腐敗現(xiàn)象層出不窮。少數(shù)特權(quán)階層、富裕階層的社會成員利用手中的權(quán)力和金錢獲取短缺的高等教育資源,從而擠占了普通階層社會成員的招生名額,由此導(dǎo)致社會成員對社會公正的懷疑,造成嚴重的社會心理傷害,極大地降低了高等教育公益性程度。 另外,研究生教育尤其是在職研究生教育畸形發(fā)展。一些包括政府官員和企業(yè)老總在內(nèi)的優(yōu)勢社會階層,希冀通過高層次的學歷文憑鞏固優(yōu)勢地位,紛紛進修研究生教育。面對巨大的社會需求,一些高校失去了應(yīng)有的辦學準則,在利益的驅(qū)動下,設(shè)置不合理的研究生招生標準,將理應(yīng)面向全社會公開競爭的寶貴的高等教育資源分配給少數(shù)人。高校招收此類考生,一方面能夠從中收取巨額學費,另一方面能夠為學校謀取更多的社會資源。而這些事務(wù)繁忙、無法脫產(chǎn)學習的官員和老總們往往并不能保證足夠的時間完成研究生教育,投機取巧、弄虛作假現(xiàn)象屢見不鮮。其結(jié)果,一方面造成教育資源的嚴重浪費,另一方面研究生教育的質(zhì)量大打折扣,嚴重敗壞了學術(shù)風氣,損害了學校尊嚴,導(dǎo)致學位貶值。

(四)不合理的收費政策

自1989年我國高校實行收費制度以來,學費標準呈逐年快速上升的趨勢,從最初的幾百元逐年攀升至幾千元、上萬元。盡管國家一再出臺政策限制學費的快速增長,但是在慣性的作用下,我國高校學費平均水平依然居高不下。再加上住宿費和生活費,快速增長的學費標準給中低收入家庭帶來了沉重的經(jīng)濟壓力。在許多家庭,教育支出成為了頭號開支。與此同時,國家雖然實行了助學貸款制度等一系列學生資助政策,但由于種種原因,資助力度和范圍尚不能滿足現(xiàn)實需求。此外,一些高校追求“面子工程”,樓房越蓋越高,校門越修越豪華,各種慶典規(guī)模越來越大。這種不計成本的支出往往會被轉(zhuǎn)嫁到學生身上,導(dǎo)致各種巧立名目的亂收費。高額學費成為了許多低收入家庭的子女接受高等教育的嚴重障礙,高等教育公益性的實現(xiàn)難以保證。

二、政府實現(xiàn)高等教育公益性的責任厘定

盡管政府及其主導(dǎo)下的公立高等教育系統(tǒng)在教育公益性的實現(xiàn)方面存在諸多弊端,但不能以此成為推卸責任的借口。必須堅持高等教育公益性原則,在此基礎(chǔ)上厘定政府責任,使其擔當起相應(yīng)的職責,并不斷加強承擔責任的能力。

(一)堅持高等教育公益性是政府不可推卸的責任

計劃經(jīng)濟體制下,政府壟斷了高等教育的供給,高等教育公益性被狹隘地理解為由政府直接舉辦公立學校以及受教育機會的低價或無償提供。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入,“效率”、“競爭”、“營利”等觀念逐步進入高等教育領(lǐng)域,傳統(tǒng)的高等教育公益性觀念受到挑戰(zhàn)。人們逐步認識到,高等教育公益性的實現(xiàn)并不取決于辦學主體的“公”、“私”性質(zhì);公益性要求與“效率”、“營利”等市場規(guī)則也不總是必然矛盾的。高等教育公益性的實現(xiàn)方式也不再局限于傳統(tǒng)的政府舉辦公立學校一種途徑,而是有賴于政府和市場的共同努力。有學者甚至將“公平”、“效率”、“多樣化”、“社會凝聚”等作為教育公益性的內(nèi)涵來理解②。對此筆者認為,對于教育公益性的傳統(tǒng)理解固然狹隘,但過于泛化其內(nèi)涵也會模糊了教育公益性的特殊性。在市場經(jīng)濟條件下,通過提高教育資源使用效率、提供更多教育機會以及增加教育選擇的多樣化,固然也是增進社會公共利益的一種方式,但公平才是教育公益性最根本的價值追求。而維護高等教育公平,則只有代表公共利益的政府才有責任和動力去做。因此,在新的歷史條件下,政府依然是實現(xiàn)教育公益性最重要的主體,只是實現(xiàn)的方式應(yīng)當更加靈活多樣。

(二)通過政策引導(dǎo)逐步消除不合理的差距

在我國,高等教育發(fā)展存在著嚴重的不均衡現(xiàn)象。政府應(yīng)當通過政策引導(dǎo)與宏觀調(diào)控,逐步縮小不合理的差距,實現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展,體現(xiàn)高等教育公益性。

在高考招生指標的分配上,無論是采取全國統(tǒng)一分數(shù)線還是按各地人口比例分配,都有其不公平的一面,只可能在各方博弈的基礎(chǔ)上形成一種相對公平的做法。政府在其中的責任就是引導(dǎo)各高校采取盡可能公平的做法,糾正當前過度向本地傾斜、過度向發(fā)達地區(qū)考生傾斜的趨勢,適當提高一些人口大省、教育欠發(fā)達地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)的高考錄取比例。

在高等教育資源的配置方面,政府應(yīng)當建立起公平競爭機制,弱化身份管理。人為將高校劃分為中央和地方、部屬和省屬、重點和一般,并以此確定資源配置的多寡,這是以計劃經(jīng)濟的方式經(jīng)營高等教育的體現(xiàn),有違公平競爭的原則。全國重點高校不能是清一色的研究型大學,應(yīng)把對象覆蓋到不同類型、不同層次的高校,包括高職乃至民辦高校。只要有發(fā)展?jié)摿Α⑥k學特色和資助價值,國家在進行教育資源配置時就應(yīng)該予以重點建設(shè)、重點支持。

(三)建立有效約束機制,規(guī)范高校招生自主權(quán)

招生過程中的教育腐敗嚴重損害了公正原則,背離了公益性的要求。這種現(xiàn)象之所以大量出現(xiàn)在高等教育體制由政府高度集中管理向大學自主辦學的轉(zhuǎn)型過程中,與現(xiàn)行教育管理體制落后、法制和制度建設(shè)遲緩有莫大的關(guān)系。許多腐敗和失范行為是打著辦學自主權(quán)的幌子出現(xiàn)的,嚴重的教育腐敗促使我們反思關(guān)于辦學自主權(quán)的權(quán)責界限問題。我國《高等教育法》雖然用了“依法”、“按照國家有關(guān)規(guī)定”、根據(jù)“國家核定的辦學規(guī)?！钡日Z言表述對高校辦學自主權(quán)作出了一定的限制,但表述過于籠統(tǒng)、責任過于模糊,客觀上造成了高校辦學行為失范的無所顧忌。因此,有必要完善相關(guān)法律法規(guī)和制定實施細則,在規(guī)定高校在什么范圍內(nèi)實行自主的基礎(chǔ)上,進一步明確濫用自主權(quán)將承擔何種責任。

制度的建立和懲戒的嚴格僅僅是防治教育腐敗、教育失范的必要條件。在我國,在長期集權(quán)控制、唯上是從的管理文化中,學校尚沒有生長出在自治傳統(tǒng)下才能形成的與責任相符的自律精神和自律能力,以及相應(yīng)的倫理和文化③。要從根本上解決這一問題,尚需要加強對高校自律精神和自律能力的培養(yǎng)。雖然任重而道遠,但這將是今后高校保證教育公益性實現(xiàn)的努力方向。

(四)關(guān)注弱勢群體,完善學生資助制度

面對高昂的學費,許多人懷念起計劃經(jīng)濟時代免費上大學的美好時光,并因此懷疑大學收費的合理性。然而,計劃經(jīng)濟時代,由于個人不需要負擔高等教育成本,教育資源有限,政府只能負擔少數(shù)人的高等教育成本支出。用全體納稅人的錢供少數(shù)人享受個人回報率極高的高等教育,非但沒有實現(xiàn)公平的目標,反而造成了嚴重的不公平。因此,免費或低價并不是實現(xiàn)教育公益性的前提條件,個人負擔一定比例的高等教育成本恰恰體現(xiàn)了教育的公益性。

在學費收取方面,政府一方面應(yīng)當通過宏觀調(diào)控將公立高校的學費標準控制在大多數(shù)居民可承受的范圍內(nèi),另一方面需要通過加大經(jīng)費投入、采取多種形式,進一步完善學生資助制度,使那些有能力考上大學的貧困學生獲得實實在在的資助,保證弱勢群體接受高等教育機會的公平。

(五)借助市場力量,探索高等教育公益性實現(xiàn)方式多樣化

盡管政府是實現(xiàn)高等教育公益性的主要責任主體,但這并不代表市場的力量不可以進入,“市場化公益行為是現(xiàn)代國家普遍存在的一種處理公益性事業(yè)與市場關(guān)系的行為模式”④。一方面,政府應(yīng)當進一步打破公辦高等教育壟斷地位,積極鼓勵和扶持民辦高等教育的發(fā)展,形成公辦高等教育和民辦高等教育良性競爭、共同發(fā)展的局面;另一方面,政府應(yīng)當積極探索靈活的政策選擇和財政資助,鼓勵民辦高校承擔起實現(xiàn)教育公益性的部分責任。例如,可以通過政府補貼給予民辦高校貧困學生應(yīng)有的經(jīng)濟資助,幫助他們順利完成學業(yè)。

注釋:

①陳曉飛.高等教育的非公平現(xiàn)象與非理性決策[J].中國青年政治學院學報,2007,(3).

②文東茅.走向公共教育:教育民營化的超越[M].北京大學出版社,2008:210-212.

③楊東平.談?wù)劷逃瘮J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2006,(2).

④勞凱聲.面對挑戰(zhàn)的教育公益性[J].教育研究,2003,(2).

(責任編輯:袁海軍)