謝　煜　郭小聰　李　斌

[摘要]政府投資項(xiàng)目，是政府運(yùn)用公共權(quán)力，直接配置社會(huì)公共資源、提供公共物品與服務(wù)的重要方式。雖然從政府投資項(xiàng)目管理的基本程序看，我國與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的項(xiàng)目管理模式?jīng)]有太大區(qū)別，但在項(xiàng)目立項(xiàng)、審批、實(shí)施、監(jiān)督等環(huán)節(jié)還存在一系列明顯的監(jiān)管困境，這種監(jiān)管困境源于政府投資項(xiàng)目的公共性而導(dǎo)致的天然“產(chǎn)權(quán)殘缺”，特別在我國目前的制度環(huán)境、官員的晉升激勵(lì)機(jī)制下，必然使得各種監(jiān)管問題持續(xù)存在。因此。要解決政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管問題，除了要進(jìn)行監(jiān)管制度創(chuàng)新外，還必須改革目前官員的激勵(lì)與約束機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]政府投資項(xiàng)目；監(jiān)管困境；產(chǎn)權(quán)；制度

[中圖分類號(hào)]C93

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008—1763(2009)03—0076—04

一問題的提出

1998年以來，我國實(shí)行積極財(cái)政政策，各級(jí)政府加大了政府投資項(xiàng)目建設(shè)力度，建設(shè)了一批重大項(xiàng)目，政府投資規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，2006年，我國政府投資為32 963.4億元，2007年為38 706.3億元，增幅都在20％左右，社會(huì)公益性事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施都得到了較大改善，人民生活質(zhì)量顯著提高。但由于我國目前市場(chǎng)機(jī)制與規(guī)則不全，法律與制度相對(duì)滯后。民主政治亟待完善，政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管體系、制度安排都存在一系列缺陷。管理的現(xiàn)狀令人堪憂：項(xiàng)目在預(yù)算內(nèi)建設(shè)完成的極少，多數(shù)都超過預(yù)算20～30％，有的甚至超過1～2倍，政府投資項(xiàng)目的成本遠(yuǎn)高于私人投資項(xiàng)目，如深圳市2007年底的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，政府投資的雙向六車道高、快速路，是同期由企業(yè)投資建設(shè)的同規(guī)格公里投資指標(biāo)的2～3倍，而一些重大貪污、腐敗案件多與政府投資項(xiàng)目存在關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致政府公信力的下降。那么，是什么原因使政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管困境持續(xù)存在呢?在項(xiàng)目管理上，私人投資項(xiàng)目可以通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成投資控制與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管約束；但由于政府投資項(xiàng)目的資金主要來源于財(cái)政資金，投資范圍主要集中在市場(chǎng)失靈的公共物品領(lǐng)域。公共物品的屬性使政府投資項(xiàng)目存在“天然”的“產(chǎn)權(quán)殘缺”(trunceated property right)。針對(duì)我國政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管現(xiàn)狀，本文希望從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，厘清政府投資監(jiān)管困境的約束性因素所在。

二文獻(xiàn)述評(píng)

由于政府投資項(xiàng)目公共性強(qiáng)，投資大，影響面廣，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管一直是國內(nèi)外理論與實(shí)踐中的探討熱點(diǎn)，有學(xué)者認(rèn)為政府項(xiàng)目的執(zhí)行困境在于項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)過于復(fù)雜、缺乏有效信息、沒有正式的項(xiàng)目評(píng)估和反饋機(jī)制等。有學(xué)者對(duì)我國政府投資項(xiàng)目存在的各種管理問題的分析描述，歸納了管理者缺乏造價(jià)控制動(dòng)力、機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、管理水平低下、政府監(jiān)控不力、項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性、招投標(biāo)不規(guī)范、隨意更改投資規(guī)模、項(xiàng)目法人缺位、資金不到位等八大問題，以及由此產(chǎn)生的不公平競(jìng)爭(zhēng)、專業(yè)水平差、工程質(zhì)量不高、社會(huì)成本增加、滋生腐敗等現(xiàn)狀；針對(duì)這些問題，有學(xué)者認(rèn)為是因?yàn)榍捌跊Q策階段重視不夠，也有學(xué)者從委托一代理的角度進(jìn)行了解釋。雖然現(xiàn)有文獻(xiàn)為本研究提供了有價(jià)值的線索，有助于我們對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管現(xiàn)狀及困境成因的理解，但綜合而言，都沒有明確地對(duì)中國地方政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管困境進(jìn)行深入研究?！爱?dāng)我們假設(shè)一國的經(jīng)驗(yàn)可以應(yīng)用于另一國家時(shí)要保持審慎”。國外的理論研究由于制度環(huán)境的不同。許多方法在中國并不適用，在嫁接過程中出現(xiàn)了扭曲甚至相悖的現(xiàn)象，因此無法徹底解釋和解決中國地方政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管困境；而國內(nèi)的研究重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目的具體操作環(huán)節(jié)和流程的研究，主要集中于工程管理的范疇，對(duì)問題的分析側(cè)重于對(duì)現(xiàn)象進(jìn)行羅列和描述，缺乏從深層次上對(duì)造成這些問題的根本原因進(jìn)行挖掘與解構(gòu)，沒有形成一個(gè)相對(duì)完整的解釋性理論架構(gòu)，沒有分析現(xiàn)象背后的真正原因，也沒有分析原因之間的關(guān)系，從而發(fā)展出一個(gè)內(nèi)在一致的解釋框架和因果機(jī)制。

三產(chǎn)權(quán)與政府投資項(xiàng)目監(jiān)管困境：一個(gè)解釋框架

產(chǎn)權(quán)理論的研究中，科斯、德姆塞茨、巴澤爾等學(xué)者都做了經(jīng)典闡述，從這些關(guān)于產(chǎn)權(quán)的解釋中，我們可以知道產(chǎn)權(quán)有三個(gè)組成部分：(1)資產(chǎn)使用的剩余決定權(quán)，即產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)其資產(chǎn)有著合同規(guī)定的他人租用的權(quán)利之外的全部決定權(quán)；(2)資產(chǎn)所得收入的支配權(quán)，即產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)其資產(chǎn)所得的收入有著全部支配權(quán)；(3)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移權(quán)，即產(chǎn)權(quán)所有者有將其資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給其他人的決定權(quán)。因此，產(chǎn)權(quán)具有一些基本功能，第一，減少不確定性。產(chǎn)權(quán)的明晰化，可以確定不同資產(chǎn)不同產(chǎn)權(quán)之間的邊界，使得人們的交往環(huán)境變得確定，減少交易費(fèi)用。第二，外部性(externality)內(nèi)部化。將外部性內(nèi)部化是產(chǎn)權(quán)的一個(gè)重要功能，使之不再產(chǎn)生外部損害或外部效益。第三，產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能。在產(chǎn)權(quán)的委托一代理關(guān)系中，實(shí)際上就是依靠契約，在委托者與代理者之間分解產(chǎn)權(quán)，以激勵(lì)代理者實(shí)現(xiàn)委托者的目標(biāo)。第四，產(chǎn)權(quán)的約束功能。產(chǎn)權(quán)的界定限制了行為邊界。如果產(chǎn)權(quán)界定不明確，將導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)秩序混亂。政府投資項(xiàng)目，是政府借助社會(huì)公共權(quán)力，配置社會(huì)公共資源的一種手段，其最為突出的特點(diǎn)就是產(chǎn)權(quán)的公有性。因此，對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，社會(huì)全體公民才是項(xiàng)目的真正主體。但是對(duì)于公有產(chǎn)權(quán)，其面臨的最大困境就是如何防止機(jī)會(huì)主義行為。公有產(chǎn)權(quán)中機(jī)會(huì)主義的存在，既是政府投資項(xiàng)目存在的重要依據(jù)，也是造成政府投資項(xiàng)目監(jiān)管困境的重要原因。

1.價(jià)值準(zhǔn)則困境

由于政府投資項(xiàng)目的真正主體是社會(huì)全體納稅人，因此，從理論上講，每一位公民都擁有決定政府投資投向的權(quán)利，政府投資項(xiàng)目投向的決策過程，也就是一個(gè)公民集體選擇的過程。作為理性經(jīng)濟(jì)人，每一個(gè)人都有自己的效用函數(shù)，因此在政府投資項(xiàng)目的決策中，每個(gè)決策主體都會(huì)從各自的偏好和利益出發(fā)，對(duì)具有外部性的公共物品或服務(wù)進(jìn)行集體決策。詹姆斯·布坎南指出，對(duì)于社會(huì)福利或公共物品，只能以所有個(gè)人的效用函數(shù)為基礎(chǔ)進(jìn)行判斷，除此之外，不存在任何外在的或客觀的有關(guān)社會(huì)福利的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，“效用在個(gè)人之間是不可比較的”，那么要達(dá)成帕累托最優(yōu)的唯一辦法就是達(dá)成“一致的同意”，否則就意味著集體效率的損失。這種—致性準(zhǔn)則被布坎南稱為維克塞爾準(zhǔn)則。但是，“一致同意是件好事，但卻非常昂貴”，達(dá)成一致需要經(jīng)過磋商和談判，參加磋商的人越多，磋商所需的費(fèi)用就越高，那在公共選擇過程中所存在的孔多塞循環(huán)的大多數(shù)、阿羅不可能定理等選擇悖論而導(dǎo)致的巨大成本，將使達(dá)到一致同意的可能性非常小，甚至不可能。

在政府投資項(xiàng)目的選擇上，要完全體現(xiàn)全體公民的公共需求也是相當(dāng)困難的。特別在我國長期的全能行政結(jié)構(gòu)框架下，政府對(duì)項(xiàng)目的選擇與分配擁有決定權(quán)。因此，在項(xiàng)目監(jiān)管上，如何保證政府投資項(xiàng)目真正體現(xiàn)廣大社會(huì)公眾的真實(shí)需求便是一個(gè)巨大的困境，因?yàn)椴徽撟鳛楸O(jiān)管者還是項(xiàng)目決策官員都沒法完全準(zhǔn)確地預(yù)知一致性的社會(huì)公共需求。這樣，就為決定政府投資項(xiàng)目選擇的官員留下了巨大的自由裁量空間。從而不能有

效確保項(xiàng)目決策是否投向了符合公眾利益的領(lǐng)域，甚至有些行政官員利用社會(huì)公眾一致性偏好難以測(cè)度的困境，用自己和部分利益群體的效用函數(shù)對(duì)大多數(shù)社會(huì)公民效用函數(shù)的替代，甚至用個(gè)人偏好去歪曲社會(huì)公民需求，如深圳市L區(qū)街道辦的18層辦公大樓，總投資7千多萬，建筑面積近3萬平方米，申報(bào)立項(xiàng)的項(xiàng)目名稱是“L區(qū)綜合管理服務(wù)中心”，而實(shí)質(zhì)是街道辦的辦公大樓，街道辦在編人員僅96人。這類勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭眹?yán)重?fù)p害著公民的權(quán)利。

2.投資軟約束困境

科爾奈(1980)在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出，在社會(huì)主義國家，政府對(duì)國有企業(yè)實(shí)行了博大的“父愛主義”，即預(yù)算軟約束。Dewatripont和Maskin突破科爾奈把體制因素作為外生變量的局限，把體制因素作為內(nèi)生變量給出了新的軟預(yù)算約束模型，認(rèn)為預(yù)算軟約束是集權(quán)體制內(nèi)生決定的，在集權(quán)體制下，即使不存在政治因素，信息的不對(duì)稱也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算軟約束風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

政府投資項(xiàng)目中的投資軟約束主要來自投資資金來源的公共性。一般而言，政府投資項(xiàng)目由政府公共財(cái)政承擔(dān)，各方參與主體都希望從政府公共財(cái)政這塊“大蛋糕”中多切一部分，政府投資項(xiàng)目往往成為各方參與主體利益分配的“盛宴”。在政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中，決策部門以完成投資量為政績(jī)、設(shè)計(jì)部門以投資總額的比例收取設(shè)計(jì)費(fèi)、施工單位以虛增投資額謀取利潤最大化，通過層層加碼，造成投資總額增長的乘數(shù)效應(yīng)。各級(jí)、各類政府管理部門為了本部門利益，會(huì)采取各種方法爭(zhēng)取項(xiàng)目投資最大化，表現(xiàn)出“控制與反控制”、“釣魚與反釣魚”等種種與上級(jí)政府的博弈行為。從我國目前的體制來看，政府投資項(xiàng)目的管理部門較多，計(jì)劃部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)與概算審批等；財(cái)政部門負(fù)責(zé)標(biāo)底審查與支付審核等；建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)工程實(shí)施。由于上述單位均是政府投資項(xiàng)目管理的外部控制與監(jiān)督系統(tǒng)，尚不能承擔(dān)管理政府投資項(xiàng)目主體的職責(zé)，因此在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，沒有一個(gè)相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)代表政府來履行監(jiān)管職責(zé)。作為政府投資項(xiàng)目的具體建設(shè)單位來說，由于絕大多數(shù)政府投資項(xiàng)目屬于非盈利性的公共項(xiàng)目，由政府運(yùn)用財(cái)政資金以撥款方式建設(shè)，建設(shè)單位基本上是無償使用資金。缺少投資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，在自身使用利益的驅(qū)動(dòng)下力求規(guī)模越大越好，標(biāo)準(zhǔn)越高越好，難以有效控制項(xiàng)目投資，給政府投資項(xiàng)目的總盤子平衡和計(jì)劃安排帶來很大困難。因此，在目前體制上如果讓建設(shè)單位成為政府投資項(xiàng)目管理主體，無疑給政府增加了投資風(fēng)險(xiǎn)。其他各相關(guān)管理部門往往只從本單位利益出發(fā)。擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加建設(shè)內(nèi)容，項(xiàng)目的“三超”現(xiàn)象就非常突出，即使在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)了存在的問題，但由于前期付出的重大沉淀成本(sunk cost)，不得不將損失承擔(dān)起來，并且政府出于政治等原因，不能容許“半拉子工程”的存在，一旦建設(shè)資金出現(xiàn)缺口，政府就不得不追加投資，且無法對(duì)建設(shè)單位實(shí)施制裁。這樣除給政府帶來沉重的負(fù)擔(dān)外，還對(duì)其他項(xiàng)目建設(shè)單位起了很壞的示范作用。

3.激勵(lì)機(jī)制困境

監(jiān)管激勵(lì)的困境首先表現(xiàn)為集體行動(dòng)邏輯中，公眾出于成本—收益分析而導(dǎo)致的監(jiān)管缺失。曼瑟爾·奧爾森教授指出，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。因?yàn)樵诖笮徒M織中。“個(gè)人的努力不會(huì)對(duì)他的組織產(chǎn)生顯著的影響，而且不管他是否為組織出過力，他都能夠享受其他人帶來的好處”。政府投資項(xiàng)目由全體納稅人擁有最終產(chǎn)權(quán)，正如產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能所表明，任何一個(gè)主體有了屬于他的產(chǎn)權(quán)，就界定了他能得到的相應(yīng)收益。但實(shí)際上，政府投資項(xiàng)目在產(chǎn)權(quán)上屬于全體公民，任何個(gè)人無法單獨(dú)排他地享有政府投資項(xiàng)目所帶來的利益，而是由集團(tuán)中的所有公民共同分享，從而導(dǎo)致對(duì)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管動(dòng)力的不斷下降，產(chǎn)生集體行動(dòng)的監(jiān)管困境。一方面，政府投資項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)是公有的，在監(jiān)管過程中個(gè)人行動(dòng)與行動(dòng)所產(chǎn)生結(jié)果的相關(guān)程度很低。公民作為投資主體，其個(gè)人的行為具有很強(qiáng)的外部性，不管他所形成的正外部性或負(fù)外部性，都不會(huì)內(nèi)部化到其本人的收益或損害中。這樣的條件下，作為一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，他們便缺乏內(nèi)在的激勵(lì)去最大化履行自己對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，而且由于政府投資項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的公有性，個(gè)體成員往往傾向于在獲取同等收益條件下的努力最小化(即使相對(duì)收益最大化)。另一方面，從組織成本的角度而言，一個(gè)組織所包括的成員越多，那么組織所有集團(tuán)成員采取集體行動(dòng)的成本也就越高。政府投資項(xiàng)目在本質(zhì)上涉及到每一位公民的利益，正是由于其主體的廣泛性，導(dǎo)致將監(jiān)管人員組織越來行使監(jiān)管權(quán)利的成本將十分巨大，在很多情況下，組織成本可能超過項(xiàng)目的預(yù)算，從而導(dǎo)致組織共同的監(jiān)管行動(dòng)不經(jīng)濟(jì)。

下面我們可以用“個(gè)人與財(cái)產(chǎn)疏離度”模式來進(jìn)行說明。首先用a表示這種疏離度并假定，設(shè)定α=1-1/n₂[α∈(0，1)]，在式中，n代表在共同利益群體內(nèi)的人數(shù)。當(dāng)n=1時(shí)意味著私人擁有產(chǎn)權(quán)，這時(shí)個(gè)人與財(cái)產(chǎn)(利益)的距離為零；當(dāng)n趨于無窮時(shí)，α趨于1，也就是說該共同財(cái)產(chǎn)(利益)與利益群體中的每個(gè)人完全疏離。因此集體行動(dòng)的可能性只有在組成集團(tuán)的人數(shù)足夠少，并且集團(tuán)內(nèi)存在著迫使或誘使集體利益的選擇性刺激機(jī)制，在這種條件下搭便車傾向會(huì)得到遏制。我們假定個(gè)人對(duì)某財(cái)物(利益)的關(guān)心值越高就越注意保護(hù)它。將利益群體中全體成員對(duì)某財(cái)物的關(guān)心值總和以C表示，個(gè)體對(duì)某財(cái)物(利益)的關(guān)心值用C_i(I=1，2，…，n)表示，并以V表示某財(cái)物(利益)的價(jià)值，可以將這些概念寫成函數(shù)關(guān)系：C^P_i=(1-α)V_i=V_i

從式中可以看出，在政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管過程中，每個(gè)成員只會(huì)關(guān)心屬于自己的那份財(cái)物(利益)V_i(通過關(guān)心V_i而關(guān)心V)，C^P_i表示在私有或?qū)Ｓ挟a(chǎn)權(quán)下個(gè)人對(duì)財(cái)物(利益)的關(guān)心值，當(dāng)a=0，C_i=V_i，進(jìn)而我們有下式：

這一公式表明，在政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管中，當(dāng)n越大即涉及的集團(tuán)人數(shù)越多，C^c就越小，即人們與政府投資項(xiàng)目的疏離度就會(huì)越高，特別在政府投資項(xiàng)目監(jiān)管中，如果實(shí)施監(jiān)管行動(dòng)的成本高昂，在成本一效益的分析模型下，社會(huì)公眾監(jiān)管政府投資項(xiàng)目的激勵(lì)就越少，在缺少選擇性激勵(lì)(selec-tive incentives)情況下，導(dǎo)致作為政府投資項(xiàng)目的真正投資主體對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管的缺位。

其次，政府監(jiān)管在政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的多層委托一代理鏈中的激勵(lì)缺失。政府投資項(xiàng)目的所有人是全體公民和國家，他們通過投票授權(quán)給政府進(jìn)行公共項(xiàng)目投資和管理。但

是一般情況下，政府作為投資人的地位是虛置的，政府需要委托各職能機(jī)構(gòu)，各職能機(jī)構(gòu)又委托項(xiàng)目管理公司，而項(xiàng)目管理公司還需要同設(shè)計(jì)單位、承包商等建立委托關(guān)系，從而形成了一條多級(jí)委托代理鏈。政府投資項(xiàng)目的這種多級(jí)委托代理鏈存在兩個(gè)層級(jí)：第一層委托代理關(guān)系為公民將全民所有的資產(chǎn)交由政府進(jìn)行管理，他的委托代理方向是由下至上；第二層委托代理關(guān)系為政府將大量公共建設(shè)項(xiàng)目委托給建設(shè)企業(yè)完成。它的委托代理方向是由上至下。在政府項(xiàng)目的委托代理鏈中，政府既是初始委托人的代理人，又是市場(chǎng)體系最終代理人的委托人，處于既是“被監(jiān)督者”又是“監(jiān)督者”的雙重角色。在政府部門作為公共項(xiàng)目最終委托人時(shí)，不可避免要建立投資項(xiàng)目公有產(chǎn)權(quán)的縱向授權(quán)鏈，項(xiàng)目投資決策權(quán)和管理權(quán)高度集中在政府，資金通過計(jì)劃或財(cái)政部門統(tǒng)一安排使用，但項(xiàng)目決策后，控制權(quán)和剩余索取權(quán)卻由項(xiàng)目單位實(shí)際獲得，在這種政府投資項(xiàng)目業(yè)主行政委托代理模式中，各級(jí)政府缺乏正確選擇代理人及采取有效監(jiān)督行為的激勵(lì)。一方面，政府投資項(xiàng)目中的政府委托人手中的投票權(quán)是廉價(jià)的，即他們有權(quán)選擇代理人卻不必為選擇后果承擔(dān)責(zé)任，并且在選擇過程中往往基于個(gè)人關(guān)系而非業(yè)務(wù)能力，有可能會(huì)出現(xiàn)逆向選擇問題；另一方面，因?yàn)榫唧w行使委托權(quán)的官員擁有選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)但是并不擁有項(xiàng)目的剩余索取權(quán)，加上政府官員監(jiān)督努力與項(xiàng)目運(yùn)作效率關(guān)系的不確定性使得政府官員疏于監(jiān)督，放縱代理人的偷懶行為，或者盲目投票引起決策失誤等，并且在缺乏監(jiān)督“監(jiān)督者”的有效機(jī)制下，就不排除監(jiān)督者利用投票權(quán)為己牟利，甚至與代理人產(chǎn)生“合謀”，共同侵占屬于國家的剩余。

盡管政府投資項(xiàng)目中公有產(chǎn)權(quán)的行政代理模式有利于國家對(duì)剩余索取權(quán)的控制，但在這一過程中，政府投資項(xiàng)目始終存在比較嚴(yán)重的“產(chǎn)權(quán)殘缺”，使政府投資項(xiàng)目相對(duì)于私人投資項(xiàng)目而言，缺乏內(nèi)在的激勵(lì)約束機(jī)制，同時(shí)，目前我國投資管理領(lǐng)域相關(guān)制度建設(shè)相對(duì)落后，各相關(guān)參與主體可以通過“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”而大大降低獲利成本，在信息不對(duì)稱情況下，無法解決委托人對(duì)代理人的激勵(lì)問題，使得各項(xiàng)目參與方通過不同渠道和方式占有公共資源，造成政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域的“公地悲劇”。

四結(jié)論與建議

在三十年的改革開放中，中國政府在政府投資領(lǐng)域嘗試了多次制度創(chuàng)新。發(fā)展了多樣化的管理模式，各種模式有其合理性但依然存在各種問題。目前我國處于社會(huì)快速發(fā)展時(shí)期，履行好對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管職能對(duì)滿足人們?nèi)找嬖鲩L的需求來說至關(guān)重要。近期受發(fā)端于美國的金融危機(jī)影響。國務(wù)院研究部署了擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的十項(xiàng)措施，初步匡算到2010年底約需投資4萬億元。而目前地方政府固定資產(chǎn)投資的計(jì)劃已經(jīng)膨脹到了18萬億，大大超出了地方財(cái)政的可承受范圍。在各方紛紛討論投資資金來源的同時(shí)，如何對(duì)投資資金進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政府投資的初衷也成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。要化解我國政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管困境，應(yīng)認(rèn)識(shí)到公共物品的天然“產(chǎn)權(quán)缺陷”，以及我國處于經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)型時(shí)期的“制度缺陷”，建立合理的激勵(lì)與約束機(jī)制：一是應(yīng)界定政府與市場(chǎng)的投資界線，縮小政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)范圍；--是實(shí)行選擇性激勵(lì)，加強(qiáng)監(jiān)管力度；三是加重對(duì)腐敗的懲罰力度，加大腐敗的機(jī)會(huì)成本；四應(yīng)擴(kuò)大信息的披露范圍，提高辦事的透明度，減少公共權(quán)力委托—代理的信息不對(duì)稱；五是加強(qiáng)法制建設(shè)，規(guī)范操作行為，以法權(quán)制約行政權(quán)；最后應(yīng)改革目前的干部激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，可以在政府部門引入競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)選公務(wù)員，并在“政績(jī)晉升”之外尋找新的官員激勵(lì)機(jī)制，使官員既對(duì)上負(fù)責(zé)也對(duì)下負(fù)責(zé)。

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