張　梅　劉湘奇

[摘 要]世界各國都很重視農業(yè)補貼政策。通過對中美兩國的“綠箱”、“黃箱”、“藍箱”、微量允許措施及農業(yè)財政支出等方面的比較發(fā)現,我國農業(yè)補貼缺乏長期的支持目標,農業(yè)補貼的力度不足,農業(yè)補貼結構不合理,農業(yè)補貼法制不健全,農業(yè)保險缺失。應建立長期的、科學的農業(yè)補貼目標,增強農業(yè)補貼力度,調整農業(yè)補貼結構,建立健全農業(yè)補貼的相關規(guī)律、法規(guī),加強監(jiān)督管理,增加農業(yè)保險的補貼,不斷優(yōu)化農業(yè)補貼政策,以保障我國農業(yè)在激烈的國際競爭中健康穩(wěn)定發(fā)展。

[關鍵詞]農業(yè)補貼;農業(yè)保險;“綠箱”政策;“黃箱”政策

[中圖分類號]F752.02[文獻標志碼]A

農業(yè)補貼是指政府對于本國農產品的生產、流通及貿易進行的投資和支持。農業(yè)的弱質性和風險性使得世界各國都對農業(yè)進行了不同程度的補貼。目前,我國對農業(yè)補貼政策的補貼水平低、支持力度小,使得本身就處于不利地位的中國農業(yè)更難以適應WTO規(guī)則下的國際激烈競爭。能否在WTO的框架下合理有效地運用農業(yè)補貼措施,保障我國農業(yè)在激烈競爭中健康穩(wěn)定發(fā)展,關乎我國的直接利益,而對中、美兩國農業(yè)補貼政策進行比較,可以從中得到許多有益的啟示。

一、美國的農業(yè)補貼政策

美國農業(yè)補貼政策分為六大類:一是直接補貼,包括差額補貼、災害補貼、減耕補貼、不歸還貸款收益、營銷貸款補貼;二是投入品補貼,包括商品貸款補貼、農場貸款補貼、農作物保險、燃料稅補貼、緊急飼料費補貼、放牧費補貼;三是市場價格支持,包括價格增長補貼、價格支持/配額、液體牛奶補貼、牛肉收購補貼;四是營銷環(huán)節(jié)補貼,包括加工和營銷補貼、運輸補貼、檢查補貼;五是長期性補貼,包括研究補貼、咨詢費補貼、病蟲控制補貼、土地改良補貼;六是其他補貼支持,包括稅收補貼、州立項目支持。[1]

從構成上來看,以上補貼政策主要有三種類型:一是支持性收購。這種政策在糧食種植方面表現得非常明顯。當種植者把糧食賣給政府后,如果市場價格上升,農民可以把賣出的糧食要回再到市場上進行銷售,銷售所得償還原來的貸款及利息。二是差價補貼。先由政府制定一個能夠保證農場主收入的合理價格作為目標價格,當市場價格低于目標價格時,政府就對農場主進行差額補貼,差額補貼幅度是目標價格與市場價格、貸款率兩者中的較高者之差。三是脫鉤補貼。補貼只與基期的產品種類、面積和單產有關,而與現期的種植面積、產品種類和單產無關。

這些補貼措施最早起源于1930年代世界性經濟危機時期。當時美國羅斯?？偨y(tǒng)推行“新政”,國會通過了《農業(yè)調整法》,對美國農業(yè)進行價格補貼。經過半個多世紀的調整,WTO農業(yè)協定達成后,美國的農業(yè)補貼由農產品價格補貼向收入補貼傾斜,加大了對農民收入的直接補貼。2002年,美國又通過了新的農業(yè)法,基本形成了現有的農業(yè)補貼政策框架。

2008年5月美國參眾兩院通過的《2007農場、營養(yǎng)學以及生物能源法案》(簡稱2007新農業(yè)法)進一步擴大了農業(yè)補貼額度。為躲避WTO成員國的指責,該法案還將國內支持政策中爭議較大的扭曲性補貼轉向分歧較小的直接補貼,主要表現在四個方面。第一,直接支付、直接補貼力度大幅度增強。法案增加了“新進入農戶的直接支付計劃”和“生態(tài)保護增強支付選擇”,并將直接支付預算增加到55億美元。與2002年法案相比,對奶制品的專向補貼大幅度增加,而對糖的專向補貼有所下降。第二,要求建立一個以市場為基礎的貸款率。以“5年奧林匹克平均”的85%作為貸款率的確定標準,以便使市場扭曲性和不確定性對營銷援助貸款的影響最小化。第三,把反周期支付的操作方式作為反周期支付的改革重點。通過建立“基于收益的反周期支付”來替代原先的“基于價格的反周期支付”。新的反周期支付方式彌補了原先出現的產量與補償相悖的缺陷,從而保證了農戶的“收入安全網”更穩(wěn)定。第四,其他強化支付與資格限制。新法案在強化直接支付的同時,也強化了支付的資格限制。如在維持現有支付限額36萬美元的同時,把直接支付限額從8萬美元增加到了11萬美元;取消了蜂蜜、花生、羊毛等專向支付限制,實行綜合的支付限制等。

二、中美農業(yè)補貼政策的比較

按照WTO《農業(yè)協定》的規(guī)定,國內支持措施即農業(yè)補貼措施主要包括兩大類:一是免受削減承諾約束的,主要包括“綠箱”措施(Green Box)、“藍箱”措施(Blue Box)、第6.2條措施和微量允許支持(De minimis);二是要受削減承諾約束的“黃箱”措施。筆者將從“黃箱”、“綠箱”、“藍箱”、微量允許及國家農業(yè)財政支出等幾個方面對中美農業(yè)補貼政策進行比較研究。

1.“黃箱”政策比較

在《農業(yè)協定》中,“黃箱”措施主要是指那些容易引起農產品貿易扭曲的政策措施,具體用綜合支持量(AMS )來衡量。根據《多哈回合農業(yè)國內支持談判方案的評估》[2]中給出的數據,我們可以發(fā)現發(fā)達國家與發(fā)展中國家的“黃箱”補貼極不平衡。1999年美國的AMS是168.62億美元,而中國只有約35億美元,在總量上存在很大的差距。從平均AMS來看,中國1996—1998年的平均AMS只有35.08億美元,遠低于同期美國平均AMS109.74億美元的水平。

從“黃箱”補貼農產品的種類來看,美國最多時達22種,遠比發(fā)展中國家支持種類多。我國在“黃箱”措施方面,補貼投入金額一直較少,且補貼農產品種類也不多。我國在加入WTO后,承諾AMS總量不超過當年農業(yè)總產值的8.5%。我國實施的“黃箱”政策主要有兩種。一種是對特定農產品的價格支持措施,主要是糧食、棉花的定價保護價收購。我國特定農產品基本處于負保護狀態(tài),根本不用考慮“黃箱”措施的限制削減問題。另一種是農業(yè)生產資料差價補貼。1996—1998年的平均價差補貼AMS為34億美元,僅占農業(yè)總產值的1.4%。因此我國“非特定產品支持”也不受WTO規(guī)則的約束和限制。

由于WTO規(guī)則對“黃箱”補貼措施的限制作用,WTO各成員國對于“黃箱”的利用都很謹慎,我國與美國都遵循《農業(yè)協定》的規(guī)定,完成了“黃箱”支持條款的削減任務。1995—2001年,美國的AMS經歷了一個由增到減的過程,美國的AMS沒有超過發(fā)達國家5%農業(yè)生產值的上限。但美國還是盡量充分地利用“黃箱”政策,以接近“黃箱”5%的水平給予農民最大的補貼。我國“黃箱”補貼不但在總體數量上低于美國,從補貼種類上也遠少于美國,我國對于“黃箱”補貼還有很大的利用空間。

2.“綠箱”政策比較

“綠箱”政策是國內支持中不需要削減的政策之一,它不會或者極少對農產品的生產和價格產生扭曲作用。主要包括:一般政府服務(主要包括農業(yè)科研、病蟲害控制、培訓服務、技術推廣和咨詢服務、農產品標準和檢驗服務、農產品營銷和促銷服務、基礎設施建設服務等);以糧食安全為目的的公共儲備;國內糧食援助;對生產者的直接補貼(包括不掛鉤的收入支持、收入保險和收入安全網計劃、自然災害救濟補貼、通過生產者退休計劃提供的結構調整支持、通過資源停用計劃提供的結構挑戰(zhàn)支持、通過投資扶持提供的結構調整支持、環(huán)境保護計劃、區(qū)域援助計劃)等內容。[3]

對于“綠箱”補貼的投入,我國和美國的共同點是“綠箱”補貼的投入金額占農業(yè)補貼金額的絕大部分。但在具體操作中,美國長期以來對于“綠箱”補貼的投入力度很大,并且涉及的補貼種類特別多,基本涉及WTO規(guī)則中的12個大類,而且對農民直接受益的直接補貼投入也在逐年增加。而我國“綠箱”支持總量遠少于美國,并且只使用了WTO規(guī)則中“綠箱”措施的6個大類。在“綠箱”補貼支出中,我國政府服務和糧食儲備占“綠箱”支持的比例過高,而糧食援助和直接補貼占“綠箱”支持的比例過低。這種不合理的補貼結構,將會極大阻礙我國農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.“藍箱”及微量補貼政策比較

“藍箱”措施是指按固定面積和產量給予的補貼(如休耕補貼)、按基期生產水平的85%或85%以下給予的補貼、按固定牲畜頭數給予的補貼。這些補貼與農產品限產計劃有關,成員方不須承擔削減義務。[4]“藍箱”措施多是為了滿足發(fā)達國家的要求,發(fā)展中國家很少使用。在多哈回合談判之前,總共有9個國家正在或者曾經使用過“藍箱”措施。美國只在1995年運用過“藍箱”措施,補貼金額是70.3億美元。我國到目前為止,尚未運用過“藍箱”措施。隨著我國經濟的發(fā)展,我國政府應該逐漸對此類支持措施進行調整,以增加對本國農業(yè)的支持。

微量允許支持主要是指“黃箱”措施不超過農業(yè)總產值相應的支持和補貼。發(fā)達國家的比例上限是5%,發(fā)展中國家的比例是10%,我國的比例是8.5%。美國2001年的微量允許水平是70.45億美元,而允許空間是234.09億美元,現行水平占允許空間的30.10%。而我國同期的微量允許水平只有2.98億美元,占允許空間的0.52%,僅為美國水平的約1/24。顯而易見,我國對微量允許支持政策的利用嚴重不足。

4.農業(yè)財政支出比較

從表1可以看出,2002—2006年,我國的國家財政投入是逐年增加的,除2003年外,國家每年用于農業(yè)的財政支出也是逐年增加的。但2004年以后,國家用于農業(yè)的財政支出占國家財政的總比例是減少的,這說明用于農業(yè)的國家財政的支出增幅小于國家財政的增幅,即國家財政用于農業(yè)的投入水平是逐年下降的。從整體來看,用2002年國家財政農業(yè)支出占總財政支出的比重與美國進行比較,其9.81%的比重遠小于美國12%~13%的比重。另外,2002年我國用于支援農村生產、農林水利氣象部門事業(yè)費及支援不發(fā)達地區(qū)支出就有10 025 414萬元,占農業(yè)財政支出的66.91%。農業(yè)財政支出有2/3用到了維持機關與干部及困難群體的“吃飯問題”上了,真正用于農村基本建設的支出不到1/3。這種結構極不合理,今后需要重點調整。

三、我國農業(yè)補貼政策的不足

通過對中、美兩國農業(yè)補貼政策的比較,可以發(fā)現,我國的農業(yè)補貼政策存在許多待改進之處。

1.農業(yè)補貼缺乏長期的支持目標

美國的農業(yè)保護制度,通常制定有長期的支持目標,而我國農業(yè)補貼目標短視化,往往是根據當年中央財政收支及宏觀政策來進行補貼,農業(yè)補貼政策通常只是當前農村經濟政策的補充,當農村的經濟狀況發(fā)生改變時,農業(yè)補貼政策便隨之而改變,缺乏長效機制,不利于農村經濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。[5]

2.農業(yè)補貼的力度不夠

長期以來,我國對農業(yè)的補貼金額很少,但對農業(yè)的索取金額卻相當驚人。對農業(yè)發(fā)展空間的長期擠壓已使得我國農業(yè)不堪重負。2004年后,雖然我國對于農業(yè)的補貼有所增加,但與美國的補貼水平相比還相差甚遠。單從發(fā)展中國家的水平來看,我國的排名也相對靠后。從信貸和保險等支農力度來看,我國農業(yè)補貼也遠遠不夠。我國金融資金對農業(yè)的補貼通常依靠農業(yè)銀行、農村信用社和農業(yè)發(fā)展銀行三大金融機構,可三大機構的資金多流向農業(yè)加工企業(yè),對種植業(yè)的貸款比率很低。隨著農業(yè)銀行商業(yè)化改造的完成,越來越多的農業(yè)資金將會在市場機制的作用下進一步流向工業(yè)和城市,農業(yè)貸款日趨萎縮。

3.農業(yè)補貼結構不合理

與美國相比,我國的農業(yè)補貼政策涉及面不可謂不廣,但總體補貼資金較少,使得每個環(huán)節(jié)及類別的補貼相對過少。另外,我國的農業(yè)補貼大多用在了農產品的流通環(huán)節(jié),對于農業(yè)教育、技術推廣、農業(yè)基礎設施建設及農業(yè)生產結構方面的補貼很少。而這些方面恰恰是提高農產品質量和數量、增強農業(yè)發(fā)展后勁的關鍵。此外,對于營銷環(huán)節(jié)的補貼也特別少,極大地阻礙了我國加入WTO后對農產品進出口及國內生產需要的滿足。

4.農業(yè)補貼法制不健全,監(jiān)督機制不完善

由于目標短視化,我國的糧食補貼缺乏相應的立法規(guī)定和年度預算,更缺少相關法律保障,農業(yè)補貼發(fā)放的監(jiān)管存在極大的漏洞。對于農民來說,本來國家的補貼就已是杯水車薪,而這部分稀少的補貼能否最終落到農民手里或者能否及時地落到農民手里都尚未可知。

5.農業(yè)保險的缺失

美國有自己的農業(yè)保險和災害補貼措施,而我國在這方面卻投入甚少。自1994年后,我國基本取消了財政對農業(yè)保險虧損的補貼,農業(yè)保險開始向商業(yè)保險靠攏,缺少了政府的資助,農業(yè)保險失去了應有的保障能力。農民缺少農業(yè)保險的支持,當遇到災害天氣時,無力抵抗災害,無法承擔巨大的損失,使其種植積極性受到挫傷,從而危及國家的糧食安全。

四、優(yōu)化我國農業(yè)補貼政策的建議

1.建立長期的科學的農業(yè)補貼目標

我國的農業(yè)補貼政策應該建立一個長期的科學的總體目標,而農業(yè)補貼政策的實施應該圍繞著這個總體目標開展,并根據具體環(huán)境的變化而進行相應的調整。長期以來,我國的農業(yè)補貼缺乏總體目標的指導,任何補貼政策的制定和修改都是圍繞著宏觀政策的需要而進行的,不利于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我國的農業(yè)政策應該做到國家整體目標與農民個人目標相互補充、相互協調,既保障國家糧食安全又增加農民收入,從而使我國農業(yè)快速、健康、穩(wěn)定地向前發(fā)展。

2.增強農業(yè)補貼的力度

目前應繼續(xù)奉行工業(yè)反哺農業(yè)的戰(zhàn)略,運用好WTO規(guī)則下的“綠箱”和“黃箱”的補貼空間,進一步加大對農業(yè)補貼的投入。隨著我國經濟的增長和財政收入的增加,應該逐年增加農業(yè)整體補貼的額度,擴大單個項目的補貼額度,從而從整體上提高“綠箱”補貼的支持力度。對于現行的“綠箱”政策,要繼續(xù)加大投入力度,即增加不被WTO規(guī)則制約的補貼項目金額,使農民素質和收入得到提高,農業(yè)基礎設施得到改善、科研支持得到增強,使我國農業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展之路。另外,還應在遵守WTO規(guī)則的基礎上,一邊按承諾削減“黃箱”補貼,一邊在承諾范圍內充分利用“黃箱”政策的補貼空間。具體可借鑒美國的“銷售貸款補貼”“反周期補貼”等“黃箱”補貼的做法,以充分保障農民收入的穩(wěn)定。

3.調整農業(yè)補貼的結構

由于長期以來我國輕視農業(yè)補貼,因而對于農業(yè)補貼政策的結構安排不夠合理。要改變這種狀況,就要逐步對以下方面進行改革。第一,逐步減少糧食流通領域的補貼而加大農民直接補貼。我國的國家財政對于政府服務和糧食儲備投入過高,而對于糧食援助和直接補貼投入較少。政府服務的支持多用于政府機構費用,而真正用于農民直補的很少;而糧食儲備方面的補貼則大部分用于彌補國有糧食企業(yè)的虧損,這與農業(yè)補貼的初衷相悖。第二,加大農民收入、農業(yè)教育、科學研發(fā)、技術推廣、農業(yè)基礎設施建設、環(huán)境保護等方面的補貼力度。以上方面的補貼多屬于“綠箱”補貼,不在WTO規(guī)則削減范圍之內。這些方面的支持還有助于提高農產品的產量和質量,保證農業(yè)發(fā)展有足夠的后勁。

4.建立健全農業(yè)補貼的相關法律、法規(guī),加強監(jiān)管

要改變我國農業(yè)補貼目標短視化的現狀,需要完善農業(yè)補貼的相關法律,以法律約束代替政策指導。當前,關于農業(yè)補貼的法律,主要有《中華人民共和國農業(yè)法》《農業(yè)技術推廣法》《草原法》《防洪法》《動物防疫法》和《植物檢疫條例》等。這些法律、法規(guī)雖然涉及到農業(yè)補貼的諸多方面,但結構較為散亂,彼此之間缺乏邏輯聯系,因此我國亟需制定一部完整的農業(yè)補貼法。另外,還應加強基層農業(yè)補貼的監(jiān)管,以切實保障農業(yè)補貼落實到位。

5.增加農業(yè)保險的補貼

農業(yè)是國民經濟的基礎,但也是弱質產業(yè),受自然風險和氣候風險的雙重威脅,因此亟需增加農業(yè)保險補貼,增強農業(yè)保險防災抗害的保障功能。我國可以借鑒美國等發(fā)達國家農業(yè)保險的寶貴經驗,對農作物的產量和農作物收入進行投保。政府可以給予農民相當于保費50%~80%的補貼,以減少農民的投保費用。另外,還可鼓勵商業(yè)保險組織參與農業(yè)保險,給予它們資金和政策上的傾斜。只有從農民和保險組織兩方面入手,才能真正建立健全我國農業(yè)保險體制,從而保障農民收入的穩(wěn)定、保障我國的糧食安全。

[參考文獻]

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