巫肇勝

[摘 要]社區(qū)自治作為一種推進(jìn)基層民主的有效形式被提上議事日程,是社會轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。我國的社區(qū)自治是在非均衡狀態(tài)下進(jìn)行的,雖取得了一定的成績,但仍存在農(nóng)村村民自治的行政壓力較大和城市社區(qū)自治的公眾參與不足等問題。這些都與自治能力不強(qiáng)有關(guān)。因此,公眾積極參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用,才是社區(qū)自治的根本之意。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū);農(nóng)村社區(qū);社區(qū)自治;公眾參與

[中圖分類號]C916[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

目前,我國大部分城市的社區(qū)構(gòu)建已基本完成:整合了街道、居委會轄區(qū),建立了新型社區(qū);逐步健全了社區(qū)自治組織,培育發(fā)展了社區(qū)中介組織;強(qiáng)化了社區(qū)組織的日常服務(wù)、管理功能等。社區(qū)建設(shè)正在成為當(dāng)前城市工作的重點、群眾關(guān)心的熱點、第三產(chǎn)業(yè)新的增長點,并日益在城市生活中顯示出獨特的價值和地位。但社區(qū)建設(shè)在農(nóng)村尚處于探索創(chuàng)新階段。在許多居民眼里,“社區(qū)”只不過是過去“居委會”或“村委會”的翻版。社區(qū)的定位問題,既是社區(qū)建設(shè)必須把握的方向,也是社區(qū)建設(shè)要實現(xiàn)的目標(biāo)。社區(qū)作為一種制度設(shè)計,它的形成與自治密不可分。

一、社區(qū)與社區(qū)自治

“社區(qū)”一詞最早由德國社會學(xué)家Ferdinand Tonnies于1887年在《社區(qū)與社會》一文中提出。他認(rèn)為,社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合。中文“社區(qū)”一詞,最初是費孝通在1933年介紹美國芝加哥學(xué)派創(chuàng)始人帕克的社會學(xué)時,由英文community翻譯而來。帕克之后,不斷有社會學(xué)家對“社區(qū)”的涵義進(jìn)行探索并形成了不同的理論流派。不同的流派之間雖然存在這樣那樣的差別,但在“社區(qū)是人們對其具有歸屬感和認(rèn)同感的區(qū)域社會”這一點上已形成共識。后人又歸納出構(gòu)成社區(qū)的七大要素:人口、 地域、 經(jīng)濟(jì)、專業(yè)分工和相互依賴關(guān)系、共同的文化制度、居民的凝聚力和歸屬感、為公眾服務(wù)的公共設(shè)施。社會學(xué)家常把社區(qū)作為研究社會的起點。鄭杭生認(rèn)為,社區(qū)是進(jìn)行一定的社會活動、具有某種互動關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動區(qū)域。

“社區(qū)”的學(xué)術(shù)內(nèi)涵與現(xiàn)實實踐是有一定距離的。唐忠新認(rèn)為,中國社區(qū)屬于基層法定社區(qū),城市的區(qū)、街、居委會轄區(qū)都可視為社區(qū)。筆者認(rèn)為,社區(qū)自治是社區(qū)建設(shè)的本質(zhì)所在,社區(qū)建設(shè)中要注重政府部門的指導(dǎo)作用,更要注重社區(qū)中居民的認(rèn)同感、歸宿感和利益相關(guān)度,唯有如此才能順利開展社區(qū)建設(shè),更為真實地體現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的自治精神,推動基層民主的發(fā)展。要推行社區(qū)自治,首先必須將其操作化。所幸的是,當(dāng)前我國社區(qū)自治在實踐上已經(jīng)突破了原有理論設(shè)定的框架,將社區(qū)重新定位于基層社會管理體制的平臺,社會結(jié)構(gòu)從“多體(單位)一元(國家權(quán)力)”向“多元一體”的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,溝通國家與社會之間的橋梁已成為新型社區(qū)必須具備的功能,即基層自治必須以新型社區(qū)為載體,新型社區(qū)是具有中國特色的民間社會(市民社會),自治是其應(yīng)有之意。

我國《憲法》規(guī)定:“我國城市的居民委員會和農(nóng)村的村民委員會,是基層群眾性自治組織”。《居委會組織法》根據(jù)《憲法》的規(guī)定,在第2條中對居委會的性質(zhì)和職能做出了明確的法律解釋:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織。”時下所建立的新型社區(qū)體制,是在遵循憲法和居委會組織法的根本原則和精神的前提下所進(jìn)行的一次改革,社區(qū)的自治性質(zhì)及其“三自職能”仍然沒有變。以自治為導(dǎo)向的社區(qū)定位與社區(qū)劃分是符合法律規(guī)定且受法律保護(hù)的行為。社區(qū)自治作為體現(xiàn)我國人民代表大會政治制度、推進(jìn)民主政治建設(shè)、人民群眾參與國家管理、創(chuàng)造自己幸福生活的有效形式,是一種有限的自治,即在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下和政府的指導(dǎo)下,發(fā)揮社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事委員會、社區(qū)居委會和社區(qū)內(nèi)各種協(xié)會組織的作用,實現(xiàn)依法自治。由于國家與社會之間的互動不是等值互補(bǔ)的,即社會自主性和獨立性的發(fā)展程度不單由國家權(quán)力從社會中退出的程度決定,在很大程度上還取決于社會結(jié)構(gòu)的變化、社會發(fā)展的水平、社會個體的素質(zhì)以及社會動員的程度。因此,基層自治發(fā)展所要求的政治發(fā)展還需要有政府對社會進(jìn)行新的、有效的動員和整合,以充分培育基層群眾自治發(fā)展所需要的社會基礎(chǔ)?？梢?中國社區(qū)自治的推進(jìn)必將是一個規(guī)劃性的變遷過程。

二、社區(qū)比較:非均衡狀態(tài)下的城市與農(nóng)村社區(qū)自治

我國城鄉(xiāng)基層自治制度建立的時間不長,其突出特點之一就是發(fā)展不平衡。農(nóng)村村民自治在1980年代初就開始出現(xiàn),但直到1998年才在全國廣泛實行。城市社區(qū)自治的萌芽形式從1950年代初期就已產(chǎn)生,但直到20世紀(jì)末才在全國廣泛推行。而在城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中,農(nóng)村率先崛起,正向深度擴(kuò)展;城市迅速突破,正向廣度蔓延。由于相關(guān)因素的制約,二者的走向有所不同。

從萌芽形式看,中國城市社區(qū)自治比農(nóng)村村民自治萌生更早。早在1950年代初期,城市就建立了居民委員會。但那時形成的城市社會多是“單位制”的。各個企事業(yè)單位從屬于各級政府,城市成員從屬于各個單位。單位自成一體,包攬其成員的所有事務(wù)。居民委員會只是由少數(shù)缺乏就業(yè)能力而未能進(jìn)入單位的人組成,它不僅處于邊緣地位,而且高度依附于政府。城市社會被高度結(jié)構(gòu)化于國家體系,國家與城市社會幾乎是重合的,城市社會的自主性及城市居民自治空間十分狹小。1960年代,隨著城市人口的迅速增長,一部分成員因為難以進(jìn)入單位而游離于“單位制”社會以外。成千上萬的城市居民“上山下鄉(xiāng)”,這一度緩解了城市就業(yè)壓力,但1980年代初這些“上山下鄉(xiāng)”者大規(guī)模返城造成更大的社會壓力,更多成員無法進(jìn)入單位。這使得原有的國家統(tǒng)攝社會的體制不得不發(fā)生動搖。因為這一體制是以為社會成員提供充分就業(yè)等社會保障為前提的。而使這一體制發(fā)生根本性變化的則是“單位制”本身的解體。在以政企分開為起始的城市經(jīng)濟(jì)體制改革中,生產(chǎn)單位的自主性增強(qiáng),企事業(yè)單位原來承載的社會功能在市場導(dǎo)向下被逐步剝離,政府承載的部分社會職能也被轉(zhuǎn)移。由此,城市社會發(fā)生兩方面重大變化:一是非固定單位的成員愈來愈多,二是“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變,人們的需要更多的是依靠社會而不是單位來滿足,一個自由自主的城市社會得以產(chǎn)生,并開始促進(jìn)國家與城市社會的分離。在城市社會與國家的分離過程中,也伴隨著社會的無序和失范,城市治理面臨的公共秩序、公共衛(wèi)生、公共治安等公共問題愈益突出。如盡管國家數(shù)次嚴(yán)厲打擊犯罪活動,但城市公共安全仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是1990年代后期,“法輪功”團(tuán)體大規(guī)模地挑戰(zhàn)政府權(quán)威,凸顯出加強(qiáng)和改進(jìn)城市治理的緊迫性。因此,民政部在倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上在全國范圍內(nèi)啟動了城市社區(qū)建設(shè)。

城市社區(qū)建設(shè)的實質(zhì)是在傳統(tǒng)“單位制”解體的過程中對社會進(jìn)行整合,重新建構(gòu)一個以“社區(qū)制”為主體的治理體系。這一體系試圖在政府權(quán)威相對削弱的基礎(chǔ)上將一部分治理權(quán)力讓渡給社會,通過社會自身的力量管理社會,以達(dá)到社會的自我管理、自我教育和自我服務(wù)的目的。為實現(xiàn)這一目的,一方面重新劃分社區(qū),并以新的社區(qū)為基礎(chǔ)構(gòu)造居民組織;另一方面承繼居民自治傳統(tǒng),促使新建立的社區(qū)居民組織向自治回歸。城市社區(qū)自治由此產(chǎn)生并發(fā)展。

從制度變遷的初始路徑看,中國的城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治有著共同特點:其一,兩者都是由于經(jīng)濟(jì)體制改革引起國家與社會的分離,并開始出現(xiàn)一個自由自主社會空間而發(fā)生的; 其二,兩者都是為了解決國家與社會分離過程中出現(xiàn)的緊迫性公共問題而對治理體系的變革;其三,治理體系變革的重要特點是向基層社會及公民讓渡和下放部分治權(quán),以實現(xiàn)對社會的有效整合,結(jié)果是基層社會和公民通過運用這部分治權(quán)而行使民主權(quán)利,由此啟動了社會民主化進(jìn)程。

由于城市與農(nóng)村在制度變遷中的次序和城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)不同,城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治在制度變遷的路徑和特點方面有不同之處:(1)由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革率先從分散落后的地區(qū)開始,農(nóng)村村民自治一開始具有較強(qiáng)的自發(fā)性,村民自治的特點較為突出;城市社區(qū)自治則具有很強(qiáng)的規(guī)劃性,是在政府有意識地推進(jìn)社區(qū)建設(shè)過程中產(chǎn)生的,社區(qū)自治只是蘊(yùn)含在社區(qū)建設(shè)之中,其特性尚未充分顯現(xiàn)出來。(2)農(nóng)村村民委員會作為農(nóng)村的主要組織,對原有人民公社組織具有很強(qiáng)的替代性;而城市社區(qū)建設(shè)中建立的社區(qū)居民委員會更強(qiáng)調(diào)社區(qū)基礎(chǔ),沒有也不可能全面取代原有的城市組織,它主要是為城市治理提供了一個嶄新的制度平臺。(3)在農(nóng)村村民自治活動中,自治主體多是自然人;而在城市,除了作為自然人的居民外,還大量存在各種單位和組織,因此在城市社區(qū)自治的制度平臺上,法人團(tuán)體也是自治活動中的重要角色,只是其地位及作用與自然人有所不同而已。(4)農(nóng)村村民自治建立在土地等生產(chǎn)資料集體共有基礎(chǔ)上,村民一出生就是村莊的成員,享受自治權(quán)利;而城市社區(qū)沒有共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)維系,社區(qū)成員的界定較為困難,其流動性較強(qiáng),在某社區(qū)出生的人并不一定具有成為該社區(qū)成員的資格,不在某社區(qū)出生的人也可能成為該社區(qū)成員,并享受社區(qū)自治權(quán)利。(5)農(nóng)村村民委員會具有一定的經(jīng)濟(jì)管理職能,自治活動的內(nèi)容不僅有公共社會事務(wù),還包括經(jīng)濟(jì)事務(wù);在城市,經(jīng)濟(jì)事務(wù)主要由各種企業(yè)承擔(dān),社區(qū)自治組織一般不承擔(dān)管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職能,自治活動的內(nèi)容主要是非經(jīng)濟(jì)的社會發(fā)展方面。

社區(qū)自治與社區(qū)建設(shè)密切相關(guān),自治與民主緊密相連,民主以平等的個人權(quán)利為基礎(chǔ),平等的個人權(quán)利又來自平等的財產(chǎn)支配權(quán)。在中國農(nóng)村,土地等主要生產(chǎn)資料為集體所有,作為集體一員的農(nóng)民既是勞動者,同時又處于經(jīng)濟(jì)主權(quán)者地位。正因為如此,人民公社制將不同層級的管理權(quán)力賦予社員代表大會和社員大會,從而蘊(yùn)含著一定的民主自治因素。但政社合一的行政統(tǒng)合和支配使這種民主自治實現(xiàn)的空間十分有限。只是隨著農(nóng)村“分田到戶”的經(jīng)濟(jì)改革和“政社分開”的政治改革,才為民主自治提供了廣闊的制度空間。 公社制廢除后的村民自治組織具有很強(qiáng)的替代性。村民委員會替代的是原生產(chǎn)大隊管理委員會,村民小組替代的是原生產(chǎn)隊,至今多數(shù)村民還習(xí)慣于稱村委會為大隊,稱村民小組為生產(chǎn)隊。但是,村民委員會組織畢竟與原公社組織有著根本的不同。主要是由于“分田到戶”后,它不再直接組織生產(chǎn);“政社分開”后,它不再直接行使政權(quán)職能。其主要功能是在一家一戶自主生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)上從事公共事務(wù)管理和發(fā)展公共事業(yè)。村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)直接關(guān)系到村民的切身利益,如承包經(jīng)營權(quán)的獲取、稅費的收取、村集體經(jīng)濟(jì)收益的分配、村辦學(xué)校與村建道路等公益事業(yè)的興辦及經(jīng)費的籌集、村干部的工作補(bǔ)貼及村集體的公共財務(wù)等。這就使得村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)必須依靠村民的廣泛參與,村民處于主權(quán)者地位。因此,村民委員會一開始就是根據(jù)民主自治原則而建構(gòu)的。1998年修訂并經(jīng)全國人大通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條明確規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！蓖瑫r,法律還規(guī)定了村民委員會要按照便于群眾自治的原則設(shè)立,村民委員會向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作,村里的重要事項必須經(jīng)由村民會議討論決定。由此可見,農(nóng)村村民自治的組織體系建構(gòu)在形式上源于公社組織,但與公社組織的性質(zhì)又有著根本的不同,主要表現(xiàn)為村民的主權(quán)者地位得以通過相應(yīng)的形式加以表現(xiàn)。為保障這一主權(quán)者地位,在村民委員會的運作中創(chuàng)立了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的機(jī)制。民主選舉指村民委員會成員必須經(jīng)由村民直接選舉產(chǎn)生;民主決策指村莊重要事項必須經(jīng)由村民會議或村民代表會議討論決定;民主管理指村務(wù)管理必須遵循村民共同制定的村民自治章程等制度,并廣泛聽取村民意見;民主監(jiān)督指村民委員會的工作必須接受村民的直接監(jiān)督,實行村務(wù)公開。因此,從制度創(chuàng)設(shè)看,農(nóng)村村民自治強(qiáng)調(diào)村民參與,具有較強(qiáng)的民間性、平等性色彩。

與農(nóng)村村民自治不同,城市社區(qū)自治是在社區(qū)這一新的制度平臺上形成的。盡管社區(qū)自治的主體是居民,但更突出其社區(qū)地域性,特別是社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)自治具有很強(qiáng)的政府規(guī)劃性。在社區(qū)建設(shè)初期,城市均按政府模式建構(gòu)社區(qū)組織,從而使社區(qū)組織具有較強(qiáng)的行政色彩。如在社區(qū)建設(shè)中,一些地方按照地方行政組織的模式成立社區(qū)管理委員會,社區(qū)負(fù)責(zé)人被稱為“小巷總理”;按照地方人大的模式建立社區(qū)成員代表大會而未建立社區(qū)成員大會制度,前者被稱為“小人大”;按照地方政協(xié)的模式建立社區(qū)協(xié)商議事會。如加上社區(qū)黨組織,社區(qū)與國家系統(tǒng)一樣,也建立了所謂“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 行政化的社區(qū)組織在運作機(jī)制方面具有較強(qiáng)的精英化色彩和代議性民主的特點,社區(qū)成員的廣泛直接參與嚴(yán)重不足。如在2000年中央兩辦23號文件下達(dá)之前,社區(qū)居民委員會的選舉多是實行社區(qū)成員代表大會間接選舉,社區(qū)干部實行招聘、考試與選舉相結(jié)合,社區(qū)事務(wù)的決策主要由社區(qū)居民委員會作出,很少經(jīng)過社區(qū)成員代表大會討論,更沒有召開過社區(qū)成員會議。

出于我國的傳統(tǒng)國情和由政府主導(dǎo)的改革與社會轉(zhuǎn)型,在社區(qū)建設(shè)之初,政府的主要目的是通過行政力量迅速建構(gòu)城市基層組織,社區(qū)組織的行政性較為突出。但是,社區(qū)畢竟不是一級政府,社區(qū)建設(shè)如果沒有社區(qū)成員的廣泛參與,也難以獲得持久的動力。隨著社區(qū)建設(shè)的擴(kuò)展,一些地方開始按照民主自治的導(dǎo)向建構(gòu)社區(qū)組織,并得到中央政府的認(rèn)可。中央兩辦23號文件將擴(kuò)大民主、居民自治作為社區(qū)建設(shè)的基本原則之一。規(guī)定要按照便于社區(qū)居民自治的原則設(shè)立社區(qū),社區(qū)居民委員會屬于社區(qū)居民群眾自治性組織。在社區(qū)內(nèi)實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,逐步實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。該文件的下達(dá),為地方的大膽探索提供了更為廣闊的制度空間,特別是一些地方運用農(nóng)村民主建設(shè)的經(jīng)驗建立新的社區(qū)組織。如在浙江、江蘇、上海的中小城市社區(qū)建設(shè)中,新建立的社區(qū)自治組織實行社區(qū)成員直接選舉,通過“門棟自治”、居民論壇、居務(wù)公開等方式為居民直接參與社區(qū)事務(wù)管理提供更多的制度化渠道。許多地方不再是按照國家系統(tǒng),而是根據(jù)社區(qū)自治的原則建立社區(qū)組織,如更強(qiáng)調(diào)社區(qū)成員會議的地位與作用。特別是在一些市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市,非常重視社區(qū)中介組織的培育,使社區(qū)自治更能體現(xiàn)自下而上的特點。

三、我國社區(qū)自治的成績與問題

1.我國社區(qū)自治的成績

從總體上看,我國的城市社區(qū)自治的組織建構(gòu)正在由起初的行政主導(dǎo)向自治性復(fù)歸,運作機(jī)制正在由精英主導(dǎo)向廣泛直接參與擴(kuò)展。我國城鄉(xiāng)基層自治制度盡管建立時間不長,但已展示了不可忽視的成績。

(1)創(chuàng)造了國家與社會分權(quán)治理的一種新范式。中國歷史上長期的專制集權(quán)體制使治理權(quán)高度壟斷于皇帝—官僚體系,雖然出于統(tǒng)治成本的考慮,社會有一定的自治空間,但這種自治權(quán)高度依附于國家政權(quán),且沒有法律保障。當(dāng)代中國城鄉(xiāng)基層自治是在人民主權(quán)基本制度下國家將部分治權(quán)讓渡于社會,并為法律所認(rèn)可。城鄉(xiāng)基層自治組織在法律的框架內(nèi)享有自主管理社會的自治權(quán),城鄉(xiāng)居民通過自治組織直接參與基層事務(wù)的管理,自己創(chuàng)造自己的幸福生活。由此改變傳統(tǒng)的一元治理結(jié)構(gòu),在基層社會層面為建構(gòu)國家與社會分權(quán)治理體系創(chuàng)設(shè)了基本的制度范式。

(2)促進(jìn)了公民社會的形成。在中國走向民主化的過程中,必須建立一個以民主和法治為基本理念的公民社會。在中國,市場導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革推動了民主導(dǎo)向的政治體制改革。但是,市場化進(jìn)程中出現(xiàn)的自由自主的市民社會并不能自然導(dǎo)致公民社會的產(chǎn)生。要將一個“自由人”變?yōu)橐粋€具有堅定的民主和法治理念的“社會人”,唯一方式就是民主實踐。中國城鄉(xiāng)基層自治制度第一次大規(guī)模地將民主與法治制度輸入到基層社會,成為城鄉(xiāng)全體居民最廣泛的民主與法治實踐活動,也成為全體居民學(xué)習(xí)民主、運用民主的大學(xué)校。正如時任全國人大委員長的彭真在通過《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》時所說的,村民自治是億萬農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。因此,城鄉(xiāng)基層自治的發(fā)展將有力地促進(jìn)公民社會的形成,從而為中國的民主化進(jìn)程奠定牢固的基礎(chǔ)。

(3)推進(jìn)并改善了黨和政府的治理工作。與中國的經(jīng)濟(jì)體制改革一樣,中國的政治體制改革也是先從社會和基層開始的。社會和基層的改革一方面改變了原有治理體制的基礎(chǔ),另一方面也要求進(jìn)一步推進(jìn)治理體制的適應(yīng)性和創(chuàng)新性改革。中國城鄉(xiāng)基層自治制度是在黨和政府的主導(dǎo)下建立的,它的發(fā)展又推動著黨和政府治理方式的改變。如在村民自治的推動下,農(nóng)村黨支部實行“兩票制”選舉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉,縣鄉(xiāng)基層政權(quán)實行政務(wù)公開。在城市社區(qū)自治的推動下,城區(qū)政府轉(zhuǎn)變職能,重心下移,公共服務(wù)意識得到強(qiáng)化;通過“民評官”發(fā)揮社區(qū)中的人大代表的作用,將政府置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下。這種底層變革所引發(fā)的擴(kuò)展效應(yīng)還在繼續(xù)延伸。

2.我國社區(qū)自治目前存在的問題

我國的城鄉(xiāng)基層自治是在黨和政府主導(dǎo)下興起和發(fā)展的,其發(fā)展進(jìn)程取決于黨和政府所扮演的角色。這是城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展的重要制約因素和外部環(huán)境。在農(nóng)村,自1950年代以來,黨的組織體系一直延續(xù)下來,并成為領(lǐng)導(dǎo)核心。村莊事務(wù)的治理權(quán)力主要由黨支部特別是黨支部書記所執(zhí)掌,村民委員會受黨支部領(lǐng)導(dǎo)。但是村民委員會由全體村民選舉產(chǎn)生,其權(quán)力基礎(chǔ)在程序上更具有廣泛性。根據(jù)法律,村務(wù)大事必須經(jīng)由村民會議或村民代表會議討論決定。這無疑會改變原有的權(quán)力格局。在村莊內(nèi)部,如何處理好村黨支部和村民委員會的關(guān)系,如何處理村民會議或村民代表會議集體討論決策與村支部決策的關(guān)系,便成為村民自治能否有效貫徹的主要因素。而在村莊外部,村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助,而不是命令與服從。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理要依托村民委員會加以實施,因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會以各種方式影響和控制村民委員會的活動,從而壓縮村民自治的空間。所以,如何更好地處理“兩委(村支部與村委會)關(guān)系”和“鄉(xiāng)村(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會)關(guān)系”便成為農(nóng)村村民自治發(fā)展尚待突破的難題。

而在城市社區(qū)自治發(fā)展中,黨組織和自治組織的關(guān)系較為寬松。為了創(chuàng)建城市治理的新的制度平臺,在社區(qū)建設(shè)的一開始,一些實驗區(qū)的政府就注意按照自治的原則構(gòu)造一種新型的政府與社區(qū)的關(guān)系。如沈陽市在賦予社區(qū)組織自治權(quán)的過程中,明確規(guī)定社區(qū)自治包括社區(qū)組織有權(quán)拒絕政府部門不合理的任務(wù)攤派。武漢市江漢區(qū)更是從社區(qū)建設(shè)一開始就強(qiáng)調(diào)為保障社區(qū)自治,政府工作必須重心下移,變過去單向的行政管理為以服務(wù)為基礎(chǔ)的管理,將政府工作置于社區(qū)居民的監(jiān)督之下,實行“民評官”。這種在社區(qū)建設(shè)中構(gòu)造的政府與社區(qū)組織之間的新型關(guān)系無疑為社區(qū)自治的發(fā)展提供了較為寬松的外部環(huán)境。

當(dāng)然,城市社區(qū)自治在黨組織與自治組織、政府與自治組織的關(guān)系方面的突破性進(jìn)展,與城鄉(xiāng)自治組織所承擔(dān)的功能和面臨的治理壓力不同有關(guān)。在農(nóng)村,村民委員會承擔(dān)區(qū)域內(nèi)所有事務(wù)的管理,包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)管理的職能。政府往往將包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的各種行政指標(biāo)直接下達(dá)到村。為保證這些任務(wù)的完成,政府更多地運用直接的行政干預(yù)方式,由此必然壓縮村民自治的發(fā)展空間。特別是政府在下達(dá)行政任務(wù)時,不僅不向村支付行政費用,反而要求村里承擔(dān)更多的財力支持,導(dǎo)致為獲利而行權(quán)。這勢必增加農(nóng)民負(fù)擔(dān),并加劇村民與村干部的緊張關(guān)系,從而影響村民自治的開展。與農(nóng)村不同,城市的經(jīng)濟(jì)功能主要由企業(yè)組織承擔(dān),社區(qū)居委會主要承擔(dān)的是非經(jīng)濟(jì)的社會事務(wù)。政府沒有必要向社區(qū)居委會下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo),并以行政壓力的方式促使其完成。這是政府與社區(qū)的關(guān)系較為和諧的重要原因。特別是城市的經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng),政府不僅不向社區(qū)收取行政管理費用,而且為社區(qū)提供財政支持,不僅放權(quán),而且讓利。如武漢市江漢區(qū)在社區(qū)建設(shè)中明確提出“費隨事轉(zhuǎn),權(quán)隨責(zé)走”,要求社區(qū)協(xié)助政府部門做事,政府必須支付相應(yīng)的費用。不僅政府為社區(qū)干部支付工資,而且社區(qū)干部的報酬取決于其社區(qū)工作狀況及社區(qū)成員的評價。這自然有利于保障社區(qū)干部努力為社區(qū)居民服務(wù),建立和諧的社區(qū)關(guān)系。

雖然城市社區(qū)自治發(fā)展的環(huán)境較為寬松,但與村民自治相比,也面臨社區(qū)成員參與不足的問題。在農(nóng)村,村莊是一個經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會融為一體的共同體,經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)度較高,為維護(hù)和擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)利益,村民積極參與公共事務(wù)。這正是村民委員會實行直接選舉能夠取得較好成效的重要原因。而在城市,居民的經(jīng)濟(jì)利益與其工作單位密切相關(guān),與社區(qū)的關(guān)聯(lián)性不大,在缺乏經(jīng)濟(jì)利益牽引的情況下,城市居民對于社區(qū)公共事務(wù)缺乏足夠的參與熱情,這在公共意識較為薄弱的中國現(xiàn)階段尤其突出,也是城市社區(qū)自治組織大多實行間接選舉的重要原因所在。所以,就公民參與的深度和廣度而言,城市尚不如農(nóng)村。

在我國城鄉(xiāng)基層自治發(fā)展中,還共同面臨著一個重要問題,這就是自治能力的培育。農(nóng)村村民自治的行政壓力較大和城市社區(qū)自治的公眾參與不足都與此相關(guān)。這是因為,無論是農(nóng)村村民委員會還是城市社區(qū)委員會都帶有很強(qiáng)的政府建構(gòu)性,公民的自我組織性較弱,而公民的自我組織則是自治的重要條件。只有當(dāng)農(nóng)民通過自我組織學(xué)會和掌握依法自治,才能有效抵制不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù);而社區(qū)群眾組織的發(fā)展,又有利于擴(kuò)大居民的參與。總之,公眾積極參與并發(fā)揮主導(dǎo)作用,才是社區(qū)自治的根本之意。

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