李永生

[摘要]西方國家政府治理的轉(zhuǎn)型促進(jìn)了其政府改革，為社會(huì)發(fā)展帶來了積極的影響。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和小康社會(huì)的全面建設(shè)，我國可借鑒西方國家政府治理的做法，轉(zhuǎn)變我國的政府治理模式，以實(shí)現(xiàn)我國政府改革和發(fā)展的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]政府；治理；轉(zhuǎn)型

[中圖分類號(hào)]D630

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-2426(2009)09-0055-03

一、政府治理的內(nèi)涵

治理是描述管理形式的概念，隨著全球化的發(fā)展，治理變得越來越擴(kuò)散……羅西瑙(J.N.Rosenau)在《沒有政府統(tǒng)治的治理》及《21世紀(jì)的治理》中將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域中的管理機(jī)制，是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)；羅茨(R.Rhodes)則認(rèn)為治理是一種新的統(tǒng)治過程，意味著統(tǒng)治含義發(fā)生了變化；庫伊曼(J.Kooiman)認(rèn)為治理是依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)；全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中為治理下的權(quán)威性定義是各種公共或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。

政府治理是以政府為主體，通過一系列活動(dòng)達(dá)到改革政府、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的目的，在不斷改革的基礎(chǔ)上形成的取代公共行政的新型手段，其轉(zhuǎn)型已成為20世紀(jì)90年代后世界的趨勢。目前的政府治理日益強(qiáng)調(diào)以合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系等方式對社會(huì)公共事務(wù)管理，鞏固政府核心地位的基礎(chǔ)上形成政府與非政府組織，國家與公民社會(huì)、公共組織與私人組織之間的合作治理。

20世紀(jì)70年代以來，信息技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用深刻改變著人類社會(huì)，經(jīng)濟(jì)全球化和時(shí)代的變遷也呼喚著政府治理的轉(zhuǎn)型。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)國家或地區(qū)競爭力的大小不再主要由自然條件所決定，政府也可能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的全球化使政府的治理日益成為一個(gè)國家或地區(qū)創(chuàng)造或保持競爭優(yōu)勢的決定性因素：如果選擇了有利于本國生產(chǎn)力發(fā)展的法律、政策和制度如提高國民的生產(chǎn)能力、加強(qiáng)對各種專業(yè)性基礎(chǔ)設(shè)施的投資、升級(jí)商業(yè)運(yùn)作的效率等，則意味著政府選擇了繁榮；反之則不利于提升本國經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，各國公共事業(yè)的快速發(fā)展、危機(jī)事件的頻繁發(fā)生以及國際局勢的最新變化都要求政府提高治理水平，創(chuàng)造一個(gè)良好的國內(nèi)外環(huán)境，充分利用各種生產(chǎn)要素，減少資源的閑置或浪費(fèi)，最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。由于西方政府治理的轉(zhuǎn)型理論成熟、改革徹底而收到理想的效果，我國政府改革的過程可不斷學(xué)習(xí)西方政府治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)和成就，積極提高我國政府的治理能力，實(shí)現(xiàn)我國政府的目標(biāo)。

二、西方國家政府治理轉(zhuǎn)型的概況

西方政府普遍重視改革，要求以靈活高效的公共管理取代固定僵化的公共行政，其治理日益突出市場經(jīng)濟(jì)條件下的公民參與、靈活高效及彈性管理，20世紀(jì)80年代以來西方政府積極實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，表現(xiàn)為以下治理形式。

市場化政府。強(qiáng)調(diào)以市場競爭機(jī)制提高公共物品的供給效率及服務(wù)質(zhì)量，將公共物品和服務(wù)以合同出租、授權(quán)經(jīng)營、政府經(jīng)濟(jì)資助、政府參股、廉價(jià)付費(fèi)等形式委托或承包給非營利公共組織或私營部門，解決政府機(jī)構(gòu)龐大、部門壟斷造成的資源配置效率低、官僚主義盛行等問題。市場化政府減輕了政府管理的壓力，縮小了政府規(guī)模并改善了公共服務(wù)和管理水平，提高了行政效率，滿足了公眾的需要。

參與式政府。通過兩種參與途徑提高治理水平，政府內(nèi)部培養(yǎng)公務(wù)員參與意識(shí)，實(shí)施參與式管理，將各類公務(wù)員作為政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，授予其更多的決策權(quán)，激發(fā)其工作熱情并保證其積極參與政府各項(xiàng)事務(wù)；政府外部則創(chuàng)造公眾參與的氛圍，將重心轉(zhuǎn)向工作結(jié)果而不是過程，通過授權(quán)鼓勵(lì)更多的社會(huì)成員參與政府決策，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的溝通，既保證了政府的科學(xué)決策，又促進(jìn)了政府各項(xiàng)工作的開展。

企業(yè)型政府。全球化進(jìn)程的加速和國家核心競爭力的轉(zhuǎn)移使政府權(quán)威有所下降，企業(yè)再造的經(jīng)驗(yàn)使西方政府嘗試由一群富有企業(yè)家精神的公務(wù)員運(yùn)用各種創(chuàng)新策略，恢復(fù)僵化官僚體制的活力，提高政府績效。允許政府采用企業(yè)經(jīng)營理念和策略引導(dǎo)政府改革，確立顧客至上、效率優(yōu)先、成本低廉的意識(shí)，解決政府低效無能、盲目膨脹、辦事拖拉、浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，培養(yǎng)了政府的回應(yīng)力和前瞻力。

彈性化政府。由于政府所處的行政環(huán)境在社會(huì)問題的復(fù)雜影響下變得更加不確定，為解決政府機(jī)構(gòu)龐大臃腫問題，西方政府普遍根據(jù)“彈性組織”的設(shè)計(jì)原則重組政府結(jié)構(gòu)，采取靈活的手段解決各類社會(huì)問題。針對突發(fā)性公共危機(jī)或臨時(shí)性、周期性任務(wù)的難度和重要性差異，政府從相關(guān)部門抽調(diào)專業(yè)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)或設(shè)立非常設(shè)機(jī)構(gòu)完成預(yù)定任務(wù)后或解散或保留，以彈性機(jī)制提高了政府的工作效率。

解制型政府。在官僚層級(jí)制基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)高層決策者和行政文化在政府治理中的作用，以績效為原則向高層決策和宏觀服務(wù)轉(zhuǎn)變，解除治理限制和集中控制，賦予官僚機(jī)構(gòu)更多的決策權(quán)，通過授權(quán)讓公務(wù)員以追求績效為目標(biāo)行使自由裁量權(quán)；通過放松對社會(huì)的嚴(yán)格管制減少較多法令規(guī)章的干預(yù)，將微觀事務(wù)的治理權(quán)交給非政府組織和公民，營造符合公眾利益的運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)并發(fā)揮非政府組織和公民參與社會(huì)事務(wù)的積極性。

電子化政府。信息化社會(huì)使西方政府注重利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)(如電話、網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等)提供服務(wù)，打破地域、部門和層級(jí)界限，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開，使不同部門和單位統(tǒng)一為整體，政府將責(zé)任和義務(wù)以更便利的方式、更易理解的語言為民眾所獲取。電子化政府簡化了行政程序、提高了辦事效率，構(gòu)建了一個(gè)跨越政府機(jī)關(guān)、私人部門與民眾互動(dòng)的“虛擬政府機(jī)構(gòu)”，使政府及時(shí)了解公民的需要，讓公民隨時(shí)了解政府的信息與服務(wù)項(xiàng)目，有效地實(shí)現(xiàn)了政府與公眾的雙向信息溝通。

三、我國政府治理轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)要求

我國實(shí)現(xiàn)政府治理的轉(zhuǎn)型是推動(dòng)我國政府改革和發(fā)展的重要舉措，由于我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)領(lǐng)域還存在許多不完善的地方，政府治理的轉(zhuǎn)型勢在必行。

由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)及各行業(yè)和部門之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在差距。與東部地區(qū)相比，中西部地區(qū)的改革相對滯后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢；城鄉(xiāng)、行業(yè)、部門之間由于資源分配不均，投資力度和開發(fā)程度不同，差距日益明顯，嚴(yán)重影響了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平，要求政府以善治為目標(biāo)深化改革，尋找政府與市場的平衡點(diǎn)，從整體上協(xié)調(diào)東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)和部門之間的差距，提高我國的整體競爭力。作為后發(fā)國家，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與西方國家相比存在明顯劣勢，既缺乏物質(zhì)資本的積累，又沒有人力資本的

儲(chǔ)備；既缺乏對先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)、吸收和消化的能力，又缺乏對區(qū)域外先進(jìn)制度的學(xué)習(xí)和移植能力，要求政府以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)完善宏觀經(jīng)濟(jì)的治理能力。

某些地方政府受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，對企業(yè)的管制存在著干預(yù)過多、控制過嚴(yán)的問題，造成政府角色定位不準(zhǔn)、權(quán)力集中和濫用、職能體系不健全、職能方式不完善、缺乏監(jiān)督、政企之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清等一系列問題，束縛了企業(yè)的發(fā)展，影響了政府的形象和辦事效率。重新調(diào)整政企關(guān)系，提高企業(yè)的經(jīng)營活力，需要轉(zhuǎn)變固定僵化的政府治理方式。

隨著社會(huì)事務(wù)的增加和公共危機(jī)事件的頻繁發(fā)生，社會(huì)組織及公民也應(yīng)成為治理的主體。政府過多干預(yù)某些微觀領(lǐng)域的治理會(huì)遏制社會(huì)組織的發(fā)展，影響人民政治參與的積極性。不少社會(huì)組織在政府和私人部門的夾縫中生存，參與地方事務(wù)的主動(dòng)性較差或流于形式，難以反映社會(huì)組織及群眾的真實(shí)意愿，要求政府促進(jìn)治理轉(zhuǎn)型，下放權(quán)力，構(gòu)建“小政府，大社會(huì)”的治理模式，促進(jìn)政府與社會(huì)的溝通。

我國政府在歷經(jīng)數(shù)次改革后治理水平有所提高，行政體制、觀念、方式和手段有所改變，但改革的視角褊狹，缺乏健全的配套機(jī)制和理論反思，與西方國家政府的治理效果相比還存在機(jī)構(gòu)層次設(shè)置多、部門運(yùn)轉(zhuǎn)效率低、政府公務(wù)員辦事水平不高、處理問題缺乏效率以及政績考核不健全等問題，進(jìn)一步深化政府改革，最重要的是實(shí)現(xiàn)政府治理的轉(zhuǎn)型。隨著我國行政管理體制改革的深入進(jìn)行，規(guī)范政府行為就必須轉(zhuǎn)變我國政府的治理方式，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。

總之，實(shí)現(xiàn)政府治理的轉(zhuǎn)型既是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是深化政治體制改革與實(shí)現(xiàn)行政管理體制創(chuàng)新的大勢所趨，可學(xué)習(xí)和借鑒西方政府治理轉(zhuǎn)型的成功經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定以及和諧社會(huì)的發(fā)展。

四、我國政府治理轉(zhuǎn)型的思路

西方政府的治理摒棄了傳統(tǒng)公共行政的弊端，促進(jìn)了政府的改革和發(fā)展，我國政府可借鑒西方政府治理的轉(zhuǎn)變經(jīng)驗(yàn)，積極促進(jìn)我國政府治理的轉(zhuǎn)型，以推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制改革的深化。

轉(zhuǎn)變職能，適當(dāng)引入現(xiàn)代企業(yè)管理模式。市場經(jīng)濟(jì)條件下，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的治理模式難以解決復(fù)雜的社會(huì)問題，政府必須由單獨(dú)治理向政府與社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“全能政府”向“掌舵政府”的過渡，體現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)和利益共享的多元化治理模式。將政府定位為宏觀環(huán)境的營造者、公共物品的提供者和收入分配的調(diào)節(jié)者，通過外包、行政參與、民營化改革以及契約、委托等方式，構(gòu)建政府與非政府組織及私營部門的協(xié)作伙伴關(guān)系。鼓勵(lì)和培育非政府組織及私營部門參與公共事務(wù)的管理，推動(dòng)社會(huì)公共事務(wù)和民主政治的發(fā)展。按照科學(xué)、合理、公開、效率的原則精簡機(jī)構(gòu)、裁減冗員。全面清理和大幅度簡化行政程序、凡是能夠通過市場調(diào)節(jié)的項(xiàng)目均要實(shí)施市場化操作管理，不能完全由市場解決的項(xiàng)目也要放到“陽光”下公開操作。政府治理的轉(zhuǎn)型還要適當(dāng)引入企業(yè)成本核算機(jī)制，注重投入與產(chǎn)出的比率，提升服務(wù)品質(zhì)；引入成本管理和質(zhì)量管理，注重工作實(shí)效；引入競爭激勵(lì)機(jī)制和淘汰機(jī)制，營造公開、公正、公平、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境，吸引優(yōu)秀的人才到政府機(jī)關(guān)工作；建立政務(wù)公開和政府物品公開采購制度，加強(qiáng)人大和社會(huì)公眾對政府治理的監(jiān)督。

完善責(zé)任機(jī)制，健全法治，構(gòu)建責(zé)任政府和法治政府。落實(shí)政府各項(xiàng)責(zé)任，體現(xiàn)公共權(quán)力與責(zé)任約束機(jī)制的對等，重點(diǎn)要建立首長責(zé)任制、目標(biāo)責(zé)任制、崗位責(zé)任制及引咎辭職制等，完善政府的行政責(zé)任(向人民、執(zhí)政黨和政府負(fù)責(zé))、法律責(zé)任(向有關(guān)法律負(fù)責(zé)，做到違法必究)和道德責(zé)任(向道德規(guī)范和受害公眾負(fù)責(zé))，避免權(quán)力集中、濫用權(quán)力及責(zé)任缺位等問題。適當(dāng)控制政府規(guī)模，調(diào)整政府的決策方向來規(guī)范公務(wù)員的行為，對政府責(zé)任不到位、公務(wù)員不盡職守責(zé)等行為要依情節(jié)的嚴(yán)重程度追究其責(zé)任，通過明確政府的職責(zé)增強(qiáng)各級(jí)公務(wù)員的責(zé)任感和使命感。政府也要盡快出臺(tái)并完善各項(xiàng)法律法規(guī)，將政府治理納入法律軌道，營造法制化、規(guī)范化環(huán)境，做到有法可依；堅(jiān)持在法律允許的范圍內(nèi)辦事，政府行為侵犯了公民、法人和社會(huì)組織合法權(quán)益時(shí)要堅(jiān)決依法查處，做到依法行政。進(jìn)一步樹立法治政府形象，堅(jiān)持依法治國方略，提高公務(wù)員的法治意識(shí)，改變“人治”引起的以權(quán)謀私、辦事隨意、違法失職等現(xiàn)象，按照法律程序辦事，增強(qiáng)人民對政府的信任感和滿意感，以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)政府的公平治理。

提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，關(guān)注民生。政府治理的趨勢是建設(shè)服務(wù)型政府，治理的轉(zhuǎn)型就要以服務(wù)為準(zhǔn)則，在行政決策、執(zhí)行和監(jiān)察中始終奉行“以客為尊，以民為本”的服務(wù)理念，改革服務(wù)方式，擴(kuò)大服務(wù)范圍，樹立服務(wù)的效率意識(shí)和成本觀念，按照精簡、效能的原則為人民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，在社會(huì)治安、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利、勞動(dòng)力失業(yè)和培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等服務(wù)工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，公務(wù)員要體察民情，培養(yǎng)責(zé)任心、感召力和親和力。民生問題的凸顯要求政府把解決民生問題作為治理重心，以人民滿意為最大的使命和考核標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)與人民溝通，想人民之所想、急人民之所急。完善我國的社會(huì)保障體系，改善人民的生活質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)弱勢群體的利益，將社會(huì)資源和財(cái)富投入到人民普遍關(guān)心并與其利益密切相關(guān)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、安全、公平、正義和社會(huì)治安等方面，為人民提供一個(gè)安居樂業(yè)、心情舒暢、生活幸福的生活環(huán)境。

改革行政管理體制，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)。信息化社會(huì)要求我國政府突破程序繁瑣、成本過高、效率低下的行政管理體制，利用現(xiàn)代信息技術(shù)開通政府門戶網(wǎng)站并實(shí)施網(wǎng)上辦公及服務(wù)，以公開、透明、規(guī)范的方式實(shí)現(xiàn)政府的網(wǎng)紹治理。當(dāng)前，我國電子政務(wù)建設(shè)的速度及規(guī)?；具m應(yīng)政治體制改革的要求，但需要進(jìn)一步整合信息資源，實(shí)現(xiàn)省級(jí)、上下級(jí)和部門之間的信息共享。通過網(wǎng)上辦公與交流提高政府的服務(wù)速度，拓展信息服務(wù)空間；研究和開發(fā)適合政府機(jī)關(guān)服務(wù)和管理的軟件系統(tǒng)，提高管理和服務(wù)水平；推進(jìn)“網(wǎng)上虛擬市政服務(wù)中心”建設(shè)，逐步完善市、區(qū)統(tǒng)一的行政審批項(xiàng)目，達(dá)到政務(wù)資源的共享和數(shù)據(jù)交換，利用網(wǎng)絡(luò)資源實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批，實(shí)現(xiàn)“政務(wù)服務(wù)一卡通”；利用互聯(lián)網(wǎng)建立社情民意反映制度，通過政府網(wǎng)站加強(qiáng)政策宣傳、部門業(yè)務(wù)介紹和信息公告、資料查詢等單向內(nèi)容以及傳輸資料，解答百姓疑問、網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上許可、網(wǎng)上年檢、電子民意信箱、網(wǎng)上民意調(diào)查、網(wǎng)上投訴、信息反饋等雙向內(nèi)容，為政府績效評估提供依據(jù)。

總之，在構(gòu)建和諧社會(huì)、全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展就要盡快實(shí)現(xiàn)我國政府治理的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)政府各方面的改革和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

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責(zé)任編輯侯琦