聞　運

【摘要】 日本私立大學(xué)在日本高等教育的大眾化、現(xiàn)代化的過程中起了舉足輕重的作用。日本私立大學(xué)之所以能健康、穩(wěn)步地發(fā)展與戰(zhàn)后日本政府制定了《私立學(xué)校法》和相關(guān)法律有密切的關(guān)系。本文主要分析了日本私立大學(xué)的立法背景,《私立學(xué)校法》的特點,以及存在的不足,以期為中國民辦高校的發(fā)展提供一些啟示和借鑒。

【關(guān)鍵詞】 日本私立大學(xué);立法特點

中圖分類號:D90 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1671-5918(2009)03-0025-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.012本刊網(wǎng)址:http://www.hbxb.net

一、日本私立大學(xué)的立法背景

第二次世界大戰(zhàn)在東方戰(zhàn)場以日本帝國主義的徹底失敗而告終。戰(zhàn)后,日本在以美國為首的盟軍部隊控制下宣布放棄軍國主義政策,實施和平建設(shè)的基本國策。1946年11月,頒布了新的《日本國憲法》,這為日本戰(zhàn)后發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在教育方面,《日本國憲法》規(guī)定,“保障感學(xué)術(shù)自由”,“思想及良心自由不受侵犯”,“全體國民都有依其能力接受同等教育的權(quán)利”,“義務(wù)教育為免費教育”等。新憲法的公布與實施,為戰(zhàn)后日本教育的法制化奠定了基礎(chǔ)。[1]

戰(zhàn)后日本的教育改革是在盟軍司令部敦促下進(jìn)行的。1946年10月至12月,盟軍司令部連續(xù)發(fā)布了一系列文件,目的是清除法西斯軍國主義勢力殘余,整頓學(xué)校教育。美國作為頭號占領(lǐng)國,對日本的教育體制進(jìn)行了全方位改革。受美國教育發(fā)展模式的影響,日本教育的發(fā)展是以教育立法為先導(dǎo)。1946年,美國政府派遣了以斯托道特為團(tuán)長的教育使節(jié)團(tuán),為日本未來的教育制定框架和藍(lán)圖。其中,一個重要的思想就是倡導(dǎo)教育的“民主主義”,以取代原來日本教育的“國家主義”思想。隨后 ,根據(jù)《美國教育使節(jié)團(tuán)報告書》,日本于1947年相繼制定和頒布了《教育基本法》和《學(xué)校教育法》,這兩部法律標(biāo)志著日本戰(zhàn)后教育改革的開端,為日本戰(zhàn)后的教育發(fā)展奠定了重要的法律基礎(chǔ)。

《教育基本法》是日本戰(zhàn)后整個教育立法體系中最根本的大法。它遵循戰(zhàn)后的日本新憲法的精神,明確了日本教育的總方針。任何形式、任何層次的教育都必須遵循《教育基本法》,其中也包括私立大學(xué)。在《教育基本法》中,與私立大學(xué)直接相關(guān)的條款是第6條的“學(xué)校教育”。該條款明確規(guī)定:“法律認(rèn)可的學(xué)校具有公共性質(zhì)。因此,除國家或地方公共團(tuán)體外,只有法律所規(guī)定的法人方能開辦學(xué)校?！?/p>

日本的《學(xué)校教育法》是在《教育基本法》的基礎(chǔ)上,對學(xué)校教育進(jìn)行法律上的具體展開?！秾W(xué)校教育法》接受了美國高等教育發(fā)展模式,意在為私立大學(xué)的發(fā)展提供比較寬松的環(huán)境。在《學(xué)校教育法》中,對國立、公立和私立學(xué)校在法律上進(jìn)行了界定。日本國立、公立、私立大學(xué)的區(qū)別僅僅為舉辦學(xué)校的主體不同,學(xué)校教學(xué)科研管理的經(jīng)費來源的方式不同。由此確立了國立、公立和私立學(xué)校并存發(fā)展的格局。該法對私立高校的目的、教學(xué)研究組織、行政管理組織作了法律規(guī)定,從總體上對大學(xué)的管理體制提出了粗略的框架。依據(jù)《學(xué)校教育法》的規(guī)定,文部省制定了《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》,如何創(chuàng)辦私立大學(xué)必須遵循《大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)》所提出的大學(xué)設(shè)置中最基本的標(biāo)準(zhǔn)和條件。這樣,就為日本的私立高等教育設(shè)置了一個統(tǒng)一的、明確的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。

在《教育基本法》和《學(xué)校教育法》的基礎(chǔ)上,日本國會于1949年制定了《私立學(xué)校法》,為私立高校的辦學(xué)與發(fā)展提供了基本的法律框架,使日本私立大學(xué)的發(fā)展納入了法律軌道之中。日本政府的“有法可依,依法辦學(xué)”的指導(dǎo)思想,使私立大學(xué)的創(chuàng)立與發(fā)展變得有序和規(guī)范。1950年,為執(zhí)行《私立學(xué)校法》,日本制定了《私立學(xué)校法施行令》和《私立學(xué)校法實施規(guī)則》,就《私立學(xué)校法》的具體實施事宜做出程序性的規(guī)范,使其原則精神變?yōu)榱丝刹僮鞯木唧w規(guī)定。

二、《私立學(xué)校法》的主要條款和特點

《私立學(xué)校法》是日本教育立法體系中的一個重要組成部分,該法律并不是解決私立大學(xué)如何辦高等教育的問題,而是對私立大學(xué)的法律責(zé)任做出明確的規(guī)范和界定。學(xué)校法人是《私立學(xué)校法》的核心思想所在。1949年公布的《私立學(xué)校法》由5章67條構(gòu)成,主要由總則、私立學(xué)校的教育行政、學(xué)校法人制度、雜則等組成。

(一)立法目的。《私立學(xué)校法》規(guī)定:“本法的目的是:鑒于私立學(xué)校的特殊性,通過尊重其自主性,提高其公共性,而謀求其健全發(fā)展。”

(二)私立學(xué)校的教育行政關(guān)系。為了尊重私立高校的自主性,實現(xiàn)私立高校管理的民主化、科學(xué) 化,《私立學(xué)校法》對私立高校的行政管理體制及主管機(jī)關(guān)的權(quán)限作了明確規(guī)定。根據(jù)《私立學(xué)校法》的規(guī)定,私立大學(xué)、私立高等專門學(xué)校以及設(shè)立此類學(xué)校的學(xué)校法人,均歸文部大臣管轄。為了尊重私立高校的自主性,避免主管機(jī)關(guān)對私立高校辦學(xué)自主權(quán)過多的干涉,《私立學(xué)校法》對文部大臣的管理權(quán)限做出了明確的限定,作為對教育行政主管部門行使權(quán)限的制約。該法規(guī)定,文部大臣在批準(zhǔn)私立高校的設(shè)置與廢止、設(shè)置人的變更或招生定額有關(guān)的學(xué)校章程的變更和下令關(guān)閉時,必須事先聽取大學(xué)設(shè)置與學(xué)校法人審議會的意見,大學(xué)設(shè)置與學(xué)校法人審議會作為文部大臣的咨詢機(jī)構(gòu),但在私立高校的設(shè)立、廢止等有關(guān)的事項上握有審定權(quán),具有權(quán)威性,以作為對教育行政主管部門行政權(quán)限的制約。由此可見,日本對私立高校的管理,除注重中央教育行政機(jī)構(gòu)的管理外,還廣泛依靠咨詢機(jī)構(gòu)(大學(xué)設(shè)置與學(xué)校法人審議會等)。咨詢機(jī)構(gòu)參與教育行政過程,是民主化管理在私立教育行政體制中的體現(xiàn)。通過咨詢機(jī)構(gòu)的審議和咨詢,有效地促進(jìn)了政府對私立高等教育決策和管理的民主化和科學(xué)化。

(三)學(xué)校法人制度。學(xué)校法人制度是《私立學(xué)校法》的核心所在,戰(zhàn)前,日本以民法上的財團(tuán)法人作為私立高校的經(jīng)營主體,戰(zhàn)后改為特殊法人的學(xué)校法人v 。國家籍此提高私立高校的公共性,創(chuàng)建一個私性質(zhì)低,而公共性高的學(xué)校設(shè)立者制度。通過學(xué)校法人制度形成有關(guān)私立高校的設(shè)立、管理、資助及監(jiān)督等制度。從這種意義上講,《私立學(xué)校法》也可稱作學(xué)校法人法。(1)學(xué)校法人的設(shè)立。在日本,只有學(xué)校法人才有資格設(shè)立私立高校。根據(jù)《私立學(xué)校法》的規(guī)定,要申請成立學(xué)校法人,首先必須具有一定數(shù)量的成立學(xué)校法人者無償捐贈專門用來設(shè)置私立學(xué)校的資金。其次,文部大臣在審查學(xué)校法人的財產(chǎn)是否符合《私立學(xué)校法》第二十五條的條件以及捐贈行為的內(nèi)容是否違反法令等,在聽取大學(xué)設(shè)置與學(xué)校法人審議會的基礎(chǔ)上,做出是否準(zhǔn)予成立的決定。(2)學(xué)校法人的管理。《私立學(xué)校法》對學(xué)校法人的管理體制及財務(wù)管理也做出了明確規(guī)定。以實現(xiàn)私立高校的公共性為前提,根據(jù)《私立學(xué)校法》的規(guī)定,私立高校內(nèi)部建立了民主的校內(nèi)管理體制。它規(guī)定了學(xué)校法人的組織機(jī)構(gòu)由理事會、監(jiān)事以及評議會組成。監(jiān)事和評議會具有監(jiān)督、制衡理事會的權(quán)力的職能。同時,為了使學(xué)校法人負(fù)責(zé)人能夠公正、高效地發(fā)揮作用,在《私立學(xué)校法》中還規(guī)定了學(xué)校法人的親屬回避制度及有關(guān)人員的兼職問題。在財務(wù)管理上,《私立學(xué)校法》將私立學(xué)校的會計制度按照一般會計和收益事業(yè)的會計進(jìn)行了區(qū)分,并做出了原則性的規(guī)定。為了加強財務(wù)管理,日本還制定了一部與私立高校有關(guān)的重要法律《學(xué)校法人會計基準(zhǔn)》。(3)學(xué)校法人的變更與解散。日本私立高校以設(shè)立者的捐贈行為為前提,因而其變更也以捐贈行為的變更為轉(zhuǎn)移。學(xué)校其它方面的變更,均是以是否要變更捐贈行為加以限制。就是說,不論怎樣變更,主管部門都要監(jiān)督是否有經(jīng)費上的保障。(4)資助與監(jiān)督。以實現(xiàn)私立高校的公共性為前提,政府應(yīng)該對私立高校的發(fā)展給予必要的支持與資助,這是《私立學(xué)校法》的又一基本精神?！端搅W(xué)校法》第五十九條規(guī)定:“國家和地方政府在認(rèn)為有必要振興教育之時,可根據(jù)其它相關(guān)法律規(guī)定,對學(xué)校法人實施學(xué)校教育給予必要的資助?！比毡菊颜衽d私立學(xué)校作為自己優(yōu)先考慮的重要政策,于1970年對私立大學(xué)實行的補助金制度為私立大學(xué)的發(fā)展奠定了重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。1975年,日本政府頒布了《私立學(xué)校振興助成法》,強調(diào)國家和地方公共團(tuán)體應(yīng)該對私立學(xué)校的振興做出貢獻(xiàn),以改善私立學(xué)校教學(xué)和科研等辦學(xué)條件,減輕學(xué)生的負(fù)擔(dān),提高私立學(xué)校的管理和經(jīng)營的水平,促進(jìn)其發(fā)展。在監(jiān)督上,《私立學(xué)校法》規(guī)定了對學(xué)校法人的監(jiān)督內(nèi)容,主要表現(xiàn)在對收益事業(yè)和學(xué)校解散時的監(jiān)督。

(四)雜則 雜則主要是私立專修學(xué)校的規(guī)定。

《私立學(xué)校法》是戰(zhàn)后日本關(guān)于私立高等教育的一部基本的法律,該法常常被稱為日本的私學(xué)憲法、私學(xué)根本法。它的頒布與實施,在日本私學(xué)發(fā)展史上具有劃時代的意義。該法明確了尊重私立高校的自主性、實現(xiàn)私立高校的公共性和政府資助私立高校這三條私立高校發(fā)展的基本原則。進(jìn)入60年代后,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)告訴發(fā)展對人才的需求,同時也為了解決私立高等教育法規(guī)在實施過程中遇到的各種實際問題,日本先后20次修訂了《私立學(xué)校法》。

以《私立學(xué)校法》為核心、其它一系列補充規(guī)定和實施細(xì)則為輔助的層次分明的完整的私立高等教育法規(guī)體系,明確規(guī)定了私立高校的管轄機(jī)關(guān)及權(quán)限、內(nèi)部管理制度、設(shè)置程序及標(biāo)準(zhǔn)、政府對私立高校資助的范圍、程序、計算方法等,使私立高校教育納入法制化軌道。這樣一方面完善了政府對私立高校的規(guī)范化的監(jiān)督管理和資助工作,另一方面使私立高校的發(fā)展具有強有力的法律保障,使私立高校獲得了與國立、公立高校平等的地位,帶來了私立高校自治的加強,還促使了日本私立大學(xué)得以規(guī)范而迅速的發(fā)展。

但日本在私立高等教育立法方面也存在著一定的不足。一是日本私立高等教育法規(guī)中,由于有些法律條款規(guī)定得過細(xì),造成頻繁修改,規(guī)定過死,抑制了教育管理第一線的創(chuàng)造性。二是沒有專業(yè)限制的規(guī)定。不少私立高校盲目適應(yīng)市場需求,注重發(fā)展應(yīng)用學(xué)科專業(yè),忽視理論學(xué)科專業(yè),造成人才培養(yǎng)的混亂和專業(yè)結(jié)構(gòu)比例失調(diào),人才浪費現(xiàn)象突出。三是沒有中止援助的規(guī)定。

三、對我國民辦高校立法研究的啟示

(一)進(jìn)一步健全我國的民辦高等教育法規(guī)體系。日本私立高等教育高度法制化的關(guān)鍵就在于其私立高等教育法規(guī)體系相當(dāng)完善,已形成以《教育基本法》和《學(xué)校教育法》為基礎(chǔ),《私立學(xué)校法》為核心,《私立學(xué)校法實行令》、《私立學(xué)校法實行規(guī)則》、《日本私學(xué)振興財團(tuán)法》、《學(xué)校會計基準(zhǔn)》、《私立學(xué)校振興援助法》以及《私立學(xué)校振興援助法實行令》等一系列補充規(guī)定和實施細(xì)則為輔助的層次分明的立法體系,使得整個私立高等教育工作具備了完整的法律基礎(chǔ)。而我國還未形成完備、系統(tǒng)的私立高等教育立法體系,現(xiàn)有的《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實施條例》只是對民辦高等教育發(fā)展過程中的一般性問題做了規(guī)定,部分條文的規(guī)定具有相當(dāng)?shù)母爬ㄐ?國家還需要制定與之相配套的法規(guī),如實施細(xì)則、程序性法規(guī)等來有助于其落實。

(二)確立中國民辦高校的法律地位。日本的《私立學(xué)校法》的本質(zhì)是界定日本私立大學(xué)的學(xué)校法人的法律地位,充分強調(diào)了其自主性和公共性原則。[2]這種學(xué)校法人“不同于民法上的財團(tuán)法人,而是結(jié)合辦學(xué)實際而特設(shè)的一類特殊法人。但就學(xué)校法人與捐資者的關(guān)系及其法人組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立而言,我們?nèi)钥梢哉J(rèn)為學(xué)校法人的性質(zhì)是一種具有濃厚財團(tuán)法人色彩的特殊法人。” [3]根據(jù)我國的《民辦非企業(yè)法人單位登記管理暫行條例》,從事公益性教育教學(xué)活動的民辦高校法人主體,在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位法人。但登記為民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的辦學(xué)主體并不都具備法人資格,因為《暫行條例》對民辦非企業(yè)單位的民事主體地位作了更寬泛的規(guī)定,既可以包括法人、合伙和個體三種形式。這顯然是不利于我國民辦高校法人制度的建立和完善,也不利于保障民辦學(xué)校的獨立辦學(xué)自主權(quán)和獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力,而且非法人主體的辦學(xué)形式常常因?qū)W校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全,財務(wù)會計工作不規(guī)范等原因,給出資人在辦學(xué)活動中謀取私人利益提供了便捷途徑。

(三)中國民辦高校的立法要體現(xiàn)中國特色。中國民辦高校的出現(xiàn)是中國經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物,也是高等教育實現(xiàn)現(xiàn)代化、大眾化的客觀要求。借鑒日本私立大學(xué)立法的經(jīng)驗是必要的,但在民辦高校立法過程中也應(yīng)該充分了解中國的國情,中國民辦高校的發(fā)展階段和特點。

參考文獻(xiàn):

[1]肖偉.戰(zhàn)后日本國家安全戰(zhàn)略[M].北京:新華出版社,2001:234-246.

[2]鮑健強,張旭.日本私立大學(xué)的立法特點研究 [J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報, 2001,(5).

[3]勞凱聲.教育法學(xué)基本問題研究[M].教育科學(xué)出版社,2003:359.