王　勉　郭奔勝

無論是在執(zhí)行政策、選拔干部等重大問題上,還是在日常對具體工作管理的過程中,“一票否決”在很多地方和部門越來越成為考核與評估的重要標(biāo)尺乃至惟一標(biāo)尺,而且列入“一票否決”考核的指標(biāo)也越來越泛化。

“一票否決”凸顯兩面性

客觀地說,圍繞中心、保證重點(diǎn)的“一票否決”指標(biāo)的設(shè)置,突出政府在特定時期的中心工作,對于全局工作的開展具有積極意義。然而,“一票否決”在實(shí)施和執(zhí)行過程中也存在某些局限性,甚至產(chǎn)生一些比較明顯的副作用。比如,上級對下級實(shí)施多項(xiàng)指標(biāo)“一票否決”,實(shí)際上淡化和弱化了真正的中心工作。地方政府為了“政績”,為了不被追究,只能窮于應(yīng)付。“一票否決”還使一些政府部門自身權(quán)力膨脹,一旦某項(xiàng)工作被列入“一票否決”,就意味著相關(guān)職能部門多了一項(xiàng)可以“興師問罪”的權(quán)力,更有甚者成為某些部門和個人謀取私利的工具。

有些“一票否決”違背了“功過分明”的常理,很多“一票否決”成為官員互相傾軋的工具,甚至成為某些官員表演“一言堂”,實(shí)施人治的舞臺。很多地方在“一票否決”具體操作中往往重視“硬指標(biāo)”,輕視“軟指標(biāo)”,靠行政手段強(qiáng)行取得的“達(dá)標(biāo)”效果,隨時可能回潮反彈,不具長效性。

不可忽視濫用“一票否決”的副作用

首先,“一票否決”過多使地方政府或下級單位不堪重負(fù)。每個“一票否決”績效考核指標(biāo)對于下級地方政府而言都是非常重要的,因?yàn)榕c這些指標(biāo)對應(yīng)的工作的好壞關(guān)系到地方政府或下級單位政績的好壞,關(guān)系到地方官員的獎懲與升遷罷黜。此外,每設(shè)立一個“一票否決”績效考核指標(biāo)后,上級政府都會進(jìn)行多次檢查與督促,地方政府或下級單位也要進(jìn)行相應(yīng)的接待,疲于應(yīng)付。

其次,“一票否決”過多會促使地方政府或下級單位弄虛作假?！耙黄狈駴Q”績效考核指標(biāo)是上級政府對地方政府工作的剛性要求。面對一項(xiàng)無法回避的工作,理性的地方政府或下級單位會認(rèn)真地在努力工作與弄虛作假之間進(jìn)行成本與收益的權(quán)衡。當(dāng)與“一票否決”績效考核指標(biāo)對應(yīng)的工作量和工作難度過大,成本過高而且工作條件有限時,地方政府或下級單位就會弄虛作假。

再次,“一票否決”過多還會導(dǎo)致地方政府的工作中心不突出,工作職能扭曲。地方政府的行為是有成本的,在我國,其成本來自于上級政府的撥款或者本級政府的稅收收入。所以,地方政府官員在完成上級規(guī)定的某一目標(biāo)、特別是與“一票否決”考核指標(biāo)相對應(yīng)的目標(biāo)時,就會不計(jì)成本地投入。當(dāng)上級政府的“一票否決”考核指標(biāo)越多、越濫時,地方政府的工作可能會偏離中心越遠(yuǎn),就會扭曲地方政府應(yīng)有的工作重點(diǎn)。

濫用“一票否決”是有意規(guī)避依法行政

廣西桂通律師事務(wù)所律師李峰、江蘇圣典律師事務(wù)所主任賈政和等一些法律界人士從法律的角度解讀“一票否決”的異化問題。他們認(rèn)為,“一票否決”制度折射出的是對行政不作為的無奈,不應(yīng)成為先進(jìn)制度加以推廣。其潛臺詞是:現(xiàn)有法律或制度框架不能解決問題,只能靠賦予更高層級機(jī)構(gòu)審核相關(guān)部門業(yè)務(wù)時享有“一票否決”權(quán),以此起到震懾作用。其實(shí),從根本上應(yīng)提高的是對法律的執(zhí)行力度,明明相關(guān)政府部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán),卻不能用法律的手段加以處理,反而退縮到行政層面用行政機(jī)關(guān)的“一票否決”制度來解決,這在一定程度上是對依法行政的規(guī)避。

無論是計(jì)劃生育,還是安全生產(chǎn),或者是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等等諸如此類的問題,都應(yīng)由相應(yīng)的法律體系進(jìn)行規(guī)范和管理,正因?yàn)檫@些法律規(guī)范得不到有效執(zhí)行或者根本就不執(zhí)行,再加上背后的腐敗或地方利益支撐,因此,“一票否決”制的行政指令在效力和震懾力上自然就大過了對法律法規(guī)的執(zhí)行,這也是各級部門樂于采取或被迫采用“一票否決”來推進(jìn)和監(jiān)督下級工作順利進(jìn)行的為數(shù)不多的手段,其實(shí)這是法治環(huán)境未得到充分改善的體現(xiàn)。

要解決“一票否決”績效考核指標(biāo)過多過濫、某些指標(biāo)權(quán)重過大等問題,需要對“一票否決”制有正確的認(rèn)識,并建立起科學(xué)的績效考核體制,制定科學(xué)合理的行政目標(biāo)和考核指標(biāo),完善考核體系和操作細(xì)則,嚴(yán)肅紀(jì)律、加強(qiáng)監(jiān)督,避免“一票否決”制偏離它本來的目的和軌道,陷入適得其反的管理悖論。

(摘自《中國改革報(bào)》)