蔣朝常

(武漢大學(xué) 歷史學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

2009 - 04 - 17

蔣朝常(1985-)，男，武漢大學(xué)歷史學(xué)院研究生。

晚清時(shí)期中國(guó)近代礦業(yè)法規(guī)述評(píng)(1840-1911)

蔣朝常

(武漢大學(xué) 歷史學(xué)院， 湖北 武漢 430072)

中國(guó)從清朝過(guò)渡到民國(guó)期間，政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活各個(gè)方面都在轉(zhuǎn)軌。在近代經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里，清朝開(kāi)始吸納、接受近代經(jīng)濟(jì)專門(mén)法規(guī)。其中最為突出的是中國(guó)近代意義上的礦業(yè)法規(guī)的產(chǎn)生、演變和修正，從《礦物鐵路公共章程二十二條》到《大清礦務(wù)章程》，中國(guó)早期的礦業(yè)立法走過(guò)了由收到放、由緊到松、由粗而細(xì)、由簡(jiǎn)至繁的歷程，逐步形成了中國(guó)早期的礦業(yè)法規(guī)體系。這突出地彰顯了近代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整性和適應(yīng)性，也體現(xiàn)了向近代工業(yè)轉(zhuǎn)軌的基本特點(diǎn)。

晚清；礦業(yè)法規(guī)；近代中國(guó)經(jīng)濟(jì)

一、 前清礦業(yè)法規(guī)簡(jiǎn)述

在中國(guó)古代社會(huì)，國(guó)家對(duì)礦業(yè)的基本態(tài)度是嚴(yán)格控制，也就是以“禁”為主要手段的政府經(jīng)營(yíng)。由于傳統(tǒng)社會(huì)的社會(huì)文化因素，古代中國(guó)社會(huì)并沒(méi)有礦業(yè)立法。但古代的礦業(yè)有其重要的特征：第一、在自給自足的小農(nóng)社會(huì)里，沒(méi)有工業(yè)也沒(méi)有現(xiàn)代化生產(chǎn)手段，因而礦業(yè)發(fā)展比較緩慢；第二、以官營(yíng)為主，政府控制非常嚴(yán)格，時(shí)禁時(shí)開(kāi)，反復(fù)無(wú)常；第三、礦業(yè)品種有限，多為銅、鐵、金、銀、鹽等等；第四、礦稅較重，是防止“民變”的重要權(quán)宜；第五、正式的礦業(yè)法規(guī)沒(méi)有出現(xiàn)，僅在下一朝的《食貨志》及官制中有所體現(xiàn)。在翻閱古代文獻(xiàn)如《考工記》、《周禮·地官司徒》、《管子》時(shí)，筆者也零星看到一些礦業(yè)的字眼，但都沒(méi)有系統(tǒng)的介紹。大一統(tǒng)的漢唐史書(shū)《漢書(shū)·食貨志》、《資治通鑒》中也很少有專門(mén)的礦業(yè)及礦業(yè)法規(guī)，只是在政府的礦業(yè)運(yùn)作上有些記述。

前清時(shí)期，入關(guān)的清王朝對(duì)礦業(yè)也延續(xù)了古代的禁礦政策，據(jù)《大清律例》及《清史稿·食貨志》記載與學(xué)者傅英研究，清朝對(duì)礦業(yè)的控制比較嚴(yán)格：(康熙23年，1684年)“清初鑒于明代競(jìng)言礦利，中使四出，暴政病民。于是聽(tīng)民采取，皆有常率。若有得禁山風(fēng)水，民田廬墓，及聚民擾民，或歲歉谷踴，輒用封禁。”(雍正元年，1723年)“西山一帶，密邇京師地方，如有官豪勢(shì)要之家，私自開(kāi)窯賣(mài)煤，鑿山賣(mài)石，立廠燒灰者，枷號(hào)一個(gè)月，發(fā)邊衛(wèi)充軍。干礙內(nèi)外官參奏提問(wèn)?！?乾隆37年，1772年)“昔年粵省開(kāi)礦，聚集多人，以至盜賊漸起，鄰郡戒嚴(yán)，是以永行封閉……若招商開(kāi)廠，設(shè)官收稅，傳聞遠(yuǎn)近，以至聚眾藏奸，則斷不可行也?！盵1]由這些史料我們可以看出，前清政府對(duì)礦業(yè)的基本態(tài)度是“收”、“禁”、“控”和“壓”，對(duì)各種礦種又有不同程度的開(kāi)和禁，這些情況如下表：

表1 清朝重要年號(hào)間的礦產(chǎn)開(kāi)禁情況表

注：1. 上表匯編于《大清律例》、《清史稿·食貨志》、《大清律集解附例》、《熙朝紀(jì)政》、《中國(guó)礦業(yè)法制史》等。

2. 帶“-”符號(hào)的表示不詳或沒(méi)有明確“開(kāi)”或“禁”

誠(chéng)如上表所列開(kāi)禁情況，前清在礦業(yè)上采取的大多是禁止的方式，條例明文指出了該開(kāi)該禁的礦種。而中國(guó)近代的礦業(yè)大量涌現(xiàn)是在1840年以后，“鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)(1840年)以后又有一個(gè)礦業(yè)開(kāi)放和發(fā)展高潮”[2]，如1844年，也即道光元年，取消禁開(kāi)的礦物增加了四種。

隨著資本主義來(lái)臨和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的逐步衰落，近代工業(yè)和近代工業(yè)技術(shù)也被先進(jìn)的中國(guó)人引進(jìn)用于生產(chǎn)，礦業(yè)開(kāi)始有規(guī)模發(fā)展，礦業(yè)法規(guī)的編制也拉開(kāi)了序幕。

二、 清末的礦業(yè)法規(guī)演進(jìn)

近代中國(guó)真正意義上的礦業(yè)法規(guī)是從晚清，尤其是1840年以后逐漸形成和發(fā)展起來(lái)的。這是由于從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始，列強(qiáng)通過(guò)不平等條約加緊對(duì)中國(guó)礦產(chǎn)的滲透和掠奪，促使中國(guó)的礦業(yè)逐漸開(kāi)發(fā)，也促使中國(guó)依照自身特點(diǎn)并借鑒外國(guó)礦業(yè)法規(guī)開(kāi)始著手自身的礦業(yè)立法。這些立法，對(duì)中國(guó)礦業(yè)、乃至中國(guó)工業(yè)的影響是十分深遠(yuǎn)的。這個(gè)時(shí)期的礦業(yè)法規(guī)著重于法規(guī)草創(chuàng)和制定，著重于改變不適應(yīng)近代工業(yè)發(fā)展的條例上，著重于修正過(guò)去對(duì)礦業(yè)卡得太死、禁得太嚴(yán)、收得太緊的情況，用以規(guī)范近代礦業(yè)的發(fā)展。這些法規(guī)的制定和頒布，是有積極進(jìn)步意義的，對(duì)近代中國(guó)礦業(yè)法規(guī)體系的逐步形成起到了重要作用。

清末是近代中國(guó)礦業(yè)法規(guī)的草創(chuàng)和奠基時(shí)期，而這一時(shí)期形成的法規(guī)體系，具備了礦業(yè)專門(mén)法規(guī)的基本范式與輪廓，對(duì)中國(guó)早期礦業(yè)立法，起到了藍(lán)本和示范的作用。

《礦物鐵路公共章程二十二條》 光緒24年(1898年)，清政府開(kāi)始制定中國(guó)近代第一部礦業(yè)法規(guī)《礦物鐵路公共章程二十二條》。這部條例內(nèi)容比較簡(jiǎn)略，沒(méi)有很成文的條例及相應(yīng)的闡釋，也沒(méi)有附則與具體實(shí)施辦法，僅僅是清朝礦務(wù)鐵路總局官員王文韶和張蔭恒的奏折。在這二十二條中，對(duì)礦權(quán)的闡釋顯得比較突出，它強(qiáng)調(diào)中國(guó)(華商)對(duì)開(kāi)礦的優(yōu)先權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，這也是與列強(qiáng)入侵的歷史背景相互映襯的，例如：

(第一條)礦路分為三種辦法：官辦、商辦、官商合辦，而總不如商辦。除未設(shè)總局以前業(yè)經(jīng)開(kāi)辦者不計(jì)外，此后總以多得商辦為主，官為設(shè)法招徠，盡力保護(hù)，仍不準(zhǔn)干預(yù)該公司事權(quán)。

(第九條)集款以多得華股為主。無(wú)論如何興辦，統(tǒng)估全工用款若干，必須先有已集資及已集華股十分之三以為基礎(chǔ)，方準(zhǔn)招集洋股或借用洋款。如一無(wú)已資及華股，專集洋股與借洋款者，蓋不準(zhǔn)行。

(第十三條)凡辦礦路，無(wú)論洋股洋款，其辦理一切權(quán)柄，總應(yīng)操自華商，以歸自主。惟該公司所有賬目，應(yīng)聽(tīng)與洋商查核，以示公平*參閱宣統(tǒng)二年《大清光緒新法令》。。

同時(shí)，該法規(guī)明文規(guī)定開(kāi)礦與辦學(xué)相結(jié)合的原則，拉開(kāi)了礦業(yè)私立學(xué)校興起的大幕，礦業(yè)學(xué)校由然而生。如第五條就規(guī)定：“凡承辦礦路，俱須設(shè)立學(xué)堂，以為儲(chǔ)材之地，業(yè)已奏明通行，自應(yīng)一律照辦?！?/p>

在地方辦礦的規(guī)定上，該條例著重強(qiáng)調(diào)“總局”對(duì)礦物開(kāi)采的決定權(quán)，強(qiáng)調(diào)地方官的作為：

各省紳商有遞呈該省地方官請(qǐng)辦礦路事宜者，該地方官先查其人，若果公正可靠，家資殷實(shí)，其所請(qǐng)辦無(wú)背奏定章程，即咨報(bào)總局核奪辦理，不得率行批準(zhǔn)。其有在總局遞呈者，亦必咨查該紳原籍地方官，確實(shí)無(wú)疑，然后批準(zhǔn)，以杜蒙混招搖等弊。

尤其值得一提的是，“總局”在規(guī)定地方相應(yīng)事務(wù)時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)了開(kāi)礦選址應(yīng)該避開(kāi)當(dāng)?shù)鼐用駢災(zāi)?、陵寢、宅基，以免破壞?dāng)?shù)仫L(fēng)水，這是當(dāng)時(shí)政府法規(guī)的一大特色：“……至公司買(mǎi)地，遇有廬墓所在，務(wù)當(dāng)設(shè)法繞越，以順民情而免爭(zhēng)執(zhí)，不得勉強(qiáng)抑勒?！?/p>

當(dāng)然，《礦物鐵路公共章程二十二條》也有鼓勵(lì)開(kāi)辦礦路的激勵(lì)政策的內(nèi)容，該法規(guī)鼓勵(lì)外商來(lái)華，鼓勵(lì)“招徠”，鼓勵(lì)保護(hù)洋商的合法權(quán)宜：“洋人前往各處勘驗(yàn)，應(yīng)責(zé)成地方官切實(shí)保護(hù)，不得推諉。倘遭意外之虞，惟該地方官是問(wèn)……華人承辦礦路獨(dú)立資本至五十萬(wàn)兩以上，查明實(shí)已到工，辦有成效，或出力勸辦，實(shí)系華股居半者，應(yīng)照勸辦賑捐之例，請(qǐng)給予優(yōu)獎(jiǎng)，以廣招徠。”同時(shí)，該章程在礦稅政策上也有很明顯的規(guī)定。

《礦務(wù)章程十九條》 光緒28年(1902年)，清廷外務(wù)部奏定《礦務(wù)章程十九條》，該章程是對(duì)《礦物鐵路公共章程二十二條》內(nèi)容的補(bǔ)充和發(fā)展，它基本保持了“利用外資”的基本精神。這個(gè)法規(guī)區(qū)別于《礦物鐵路公共章程二十二條》的一個(gè)重要方面是，立法時(shí)把“路”和“礦”區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)礦務(wù)單獨(dú)立法。這次法規(guī)修正補(bǔ)《二十二條》之不足，略有加增損益。在礦權(quán)上，該法規(guī)仍然強(qiáng)調(diào)華商的優(yōu)先權(quán)，同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)用華人、用華工的優(yōu)先權(quán)，“廠內(nèi)除管理機(jī)器經(jīng)理賬目必須聘用洋人外，其一切執(zhí)事工作人等，均應(yīng)多用華人?！?/p>

在礦業(yè)稅務(wù)上，《十九條》改進(jìn)了《二十二條》的課稅方式，提出了分類(lèi)、分層、分級(jí)征稅的模式，不再是《二十二條》的模糊界定和硬性規(guī)定，這使得課稅有了實(shí)際操作性和具體分派的方式，有很大的進(jìn)步性：

礦產(chǎn)出井視品類(lèi)之貴賤以別稅則之輕重，現(xiàn)酌定煤、鐵、銻、砂、白礬、硼砂等類(lèi)值百抽五；煤油、銅、鉛、錫、硫磺、朱砂等值百抽十；金、銀、白鉛、水銀等值百抽十五；鉛石、水晶、珠寶、鉆金石等值百抽二十五。

在“礦”與“路”的問(wèn)題上,該條例也著重強(qiáng)調(diào)礦山與修路的距離、管轄、稅收等等，尤其強(qiáng)調(diào)了“礦產(chǎn)支路”與“水口”的距離遠(yuǎn)近問(wèn)題。另外，在處理礦廠開(kāi)辦與當(dāng)?shù)貕災(zāi)箚?wèn)題上，該法規(guī)也體現(xiàn)了彈性和變通的基本理念，提出了“繞墳建礦”、“避墓造廠”的繞道思想，很靈活，具有可操作性：“采驗(yàn)礦苗，應(yīng)須打鉆掘井，遇有田舍墳?zāi)顾冢瑒?wù)須繞越，如實(shí)在無(wú)法繞越，應(yīng)明業(yè)主由公司給資費(fèi)以便遷移。”

與此同時(shí)，《十九條》也出現(xiàn)了礦業(yè)員工扶助、撫恤事宜，乃一大進(jìn)步：“該公司從優(yōu)給予工價(jià)，如礦山同有壓斃人口等事，亦應(yīng)由公司撫恤?！痹诘V業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)政策方面，該法規(guī)著重強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)勵(lì)外商投資應(yīng)該由外務(wù)部奏請(qǐng)頒布。

《礦務(wù)暫行章程》 光緒28年(1902年)七月，清廷采納兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞關(guān)于“采取各國(guó)礦章，詳加參酌，妥議章程”的奏請(qǐng)，責(zé)令他們制定礦章，以保利權(quán)，他們于光緒29年(1903年)將章程送交外務(wù)部侍郎伍廷芳參酌編輯，光緒30年(1904年)11月，伍廷芳交“礦章稿本”于商務(wù)部，最后裁定命名為《礦務(wù)暫行章程》(38條)。顯然，該條例是在借鑒外國(guó)礦務(wù)章程的基礎(chǔ)上改編的。這是礦業(yè)法規(guī)在近代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中與外國(guó)工業(yè)及其法規(guī)接軌的表現(xiàn)，也是在運(yùn)行機(jī)制上的自我完善。

該章程有如下幾個(gè)顯著的特征：第一、對(duì)礦區(qū)面積給以嚴(yán)格的限制：礦區(qū)不得超過(guò)30平方里(即7.5平方公里)，每年按畝納租；礦產(chǎn)稅：煤、鐵等5%，銅、鉛、油、硫、朱砂等7.5%，金、銀、鉑、汞、鋅10%，寶石20%(參見(jiàn)第33條、第34條)。第二、對(duì)采礦年限加以限定：勘探與開(kāi)采權(quán)加以分別，區(qū)分對(duì)待，探礦權(quán)僅限一年，采礦權(quán)期限為30年，但這些權(quán)限是暫時(shí)的，隨著經(jīng)營(yíng)的好轉(zhuǎn)，也可以申請(qǐng)延展期限。第三、對(duì)于中外礦權(quán)糾紛，該章程提出了比較嚴(yán)肅的處理方式，因?yàn)樗婕暗絿?guó)際和外交糾紛：中外礦商間如有糾葛，雙方各舉一人公斷，如不能平，再舉一公正人調(diào)停，兩國(guó)政府不予干涉(第28條)[2]23。

光緒礦律五十九款(光緒礦律) 光緒30年(1904年)英國(guó)頭等礦師布魯特將他所編輯的礦物條例轉(zhuǎn)呈給張之洞，張之洞派人加以修改完善，形成“光緒礦律五十九款”。這部礦法是由外國(guó)人主筆的，所以在內(nèi)容和編寫(xiě)上都顯得比較科學(xué)、詳細(xì)。學(xué)者傅英認(rèn)為，它明確提出了對(duì)礦質(zhì)的理解，指出礦質(zhì)應(yīng)分四類(lèi)，在中國(guó)礦律中第一次提出了礦質(zhì)的“地面”、“地腹”概念，并規(guī)定“第二層土壤(地腹)原屬國(guó)家之地”；同時(shí)也提出了開(kāi)礦和辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的各項(xiàng)條款，礦界的概念也應(yīng)運(yùn)而生；在采礦的具體技術(shù)規(guī)定上，有了隧洞、泄水、通氣等名詞與界定；在維護(hù)和保持礦廠周?chē)沫h(huán)境方面，提出了保護(hù)礦區(qū)周?chē)乃O(shè)施和禁止濫伐森林的規(guī)定；關(guān)于礦務(wù)訴訟方面，該條款規(guī)定了礦務(wù)委員會(huì)與礦務(wù)緝私及礦業(yè)司法之間的關(guān)系。

《大清礦務(wù)章程》 光緒33年(1907年)，張之洞等人參照“光緒礦律五十九款”對(duì)原有礦法加以修改、補(bǔ)充和訂正，編成了《大清礦務(wù)章程》，完善了早期的礦業(yè)法規(guī)，在對(duì)礦區(qū)的地面、地下、礦界、礦稅、地股、華商、洋商等各方面規(guī)定上，都顯得十分周全，是“中國(guó)近代早期較好的礦業(yè)法規(guī)”[3]。筆者通過(guò)通篇閱讀《大清礦務(wù)章程》的各項(xiàng)條款，發(fā)覺(jué)這部法律尤其注重中國(guó)主權(quán)，關(guān)注華工，關(guān)注中國(guó)資本的投入和運(yùn)作，關(guān)注礦務(wù)的地方治理。

《大清礦務(wù)章程》分正章和附章兩部分，正章共15章74款，附章共73條，正章是該章程的主要內(nèi)容，附章則用來(lái)解釋和說(shuō)明正章的實(shí)施辦法和具體限定。在正章中，該礦法偏重于對(duì)礦權(quán)的解釋和對(duì)執(zhí)照辦理的規(guī)定，例如“執(zhí)照”一章就有20款之多。該章程內(nèi)容非常詳盡、規(guī)范，是比較成熟的早期礦法。該章程的內(nèi)容有很多特征，較之原有的礦法，更具體和明確，有十分重要的影響。

在“管理”一章，該章程對(duì)礦務(wù)權(quán)利、礦務(wù)事業(yè)職掌、礦商考核、礦務(wù)繳款等都有非常明確的規(guī)定，不再單單言及“官辦”與“商辦”。值得注意的是，該章程對(duì)“總局”(即礦政調(diào)查局)及其派出人員加強(qiáng)了權(quán)力，并用法規(guī)的形式固定下來(lái)：“凡總局所派駐各州縣之礦務(wù)委員，凡關(guān)系礦內(nèi)之事無(wú)礙于地方者，準(zhǔn)由該秉公委員辦理?；騽窠庹{(diào)處或執(zhí)法判斷均由該委員酌辦，總以無(wú)礙法律，有益礦務(wù)為主，若一經(jīng)牽涉礦外，該委員應(yīng)會(huì)同地方官訊辦，不得擅自裁判……”

“舊商限制”與“新商限制”兩章節(jié)中，該章程尤其關(guān)注中國(guó)的礦業(yè)主權(quán)和中國(guó)的礦工權(quán)益：

(第八款)……其關(guān)系洋商者并咨外務(wù)部會(huì)核，必須于華民生計(jì)及中國(guó)主權(quán)地方治理均無(wú)侵奪妨損方可酌予通融。如從前所訂合同條款有占奪華民生計(jì)及有礙中國(guó)主權(quán)地方治理者應(yīng)妥為修改，期與新章不致違背。此外各商凡于新章頒行后請(qǐng)呈開(kāi)礦者，一切均按新章辦理，概不得援舊日礦商為例。

“新商限制”在強(qiáng)調(diào)舊約不合時(shí)宜條款應(yīng)該廢除的同時(shí)也對(duì)洋商進(jìn)行了如下的限制：

(第十款)凡洋商民眾秉請(qǐng)辦礦者，如犯下各項(xiàng)者不得有此權(quán)利：一、 外國(guó)人曾違犯法律者；二、 僧道及各教會(huì)教徒以其教為業(yè)者；三、 外國(guó)人其未與中國(guó)立有條約者，與其國(guó)不以同等開(kāi)礦權(quán)利予中國(guó)人民者；四、 外國(guó)人不守中國(guó)法律者及曾違犯中國(guó)法律者；五、 外國(guó)國(guó)家及國(guó)家所使令者；六、任外國(guó)國(guó)家職掌尚未交卸者。

在“礦質(zhì)分類(lèi)”一章中，該章程援引“光緒礦律五十九款”中的條例將礦質(zhì)分為“礦地”、“地腹”、“地面”三類(lèi)，將礦物種類(lèi)具體分為甲乙丙三類(lèi)。不同以往礦法，這次礦法將各種礦物的英文單詞翻譯了出來(lái)，這是一大進(jìn)步，如(第十一款甲)：“凡土性之礦質(zhì)如矽石(Siliceous rocks)、青石(Slates)、沙石(Sand stones)、土灰(Earthy lime)……取為一類(lèi)?！?/p>

在“地權(quán)”、“以地作股”兩章中，章程全面系統(tǒng)地闡述了“地面”和“地腹”的概念，指出其中的所屬關(guān)系和開(kāi)發(fā)限制，“各國(guó)通例，地腹皆為國(guó)家所有，凡五金之屬及一切貴重礦質(zhì)非官不得開(kāi)采，業(yè)主民人不能沾地腹之利，中國(guó)政崇寬大，務(wù)在體恤民生……”。同時(shí)也強(qiáng)調(diào)如果沒(méi)有華人合股，洋商不能開(kāi)采中國(guó)地面、地腹的礦產(chǎn)。對(duì)于“銀股”與“地股”的區(qū)別，該條例指出，可以援引“舊約”中的相關(guān)規(guī)定酌情辦理。“以地作股”是近代礦業(yè)的一種較為新鮮的事物，是對(duì)資本投入的補(bǔ)充，這樣就允許礦業(yè)以生產(chǎn)要素的形式加入到股份的分配和利用中來(lái)，促進(jìn)礦業(yè)的開(kāi)發(fā)和利用：

凡業(yè)主所有礦地，準(zhǔn)其以礦地作為成本與情愿租辦之礦商合股經(jīng)營(yíng)，其礦地即作為紅股應(yīng)占本礦股本若干，視礦質(zhì)為定。如系乙字類(lèi)礦則所得余利礦商七成地面業(yè)主三成，如系丙字類(lèi)礦，則所得余利礦商一半地面業(yè)主二成五國(guó)家二成五……

在第八章“執(zhí)照”中，對(duì)開(kāi)辦礦業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的辦理程序也是十分詳盡的，對(duì)“辦礦須請(qǐng)執(zhí)照及其限制”、“執(zhí)照兩種”、“請(qǐng)領(lǐng)勘礦執(zhí)照辦法”、“勘礦執(zhí)照期限及其限制”、“履勘礦產(chǎn)限制”、“勘礦界限”等等都有十分具體的規(guī)定。在“礦稅”一節(jié)中，該章程規(guī)定了礦產(chǎn)出井稅等差和收取細(xì)則，如“凡煤炭或煙煤或硬煤每噸納銀一錢(qián)；鐵苗每噸納銀一錢(qián)；凡此礦專系黃金或白金或銀按照市價(jià)抽取百分之十……”，對(duì)“礦產(chǎn)出井稅繳納期限”、“出井礦稅延逾之罰”、“出口礦產(chǎn)進(jìn)口開(kāi)礦機(jī)器物料之稅則”有所介紹。在“樹(shù)木水道”一章中，該章程規(guī)定了靠近礦廠的樹(shù)木、水道、水利、排泄等方面的具體實(shí)施辦法和限制，例如，砍伐樹(shù)木必須征得業(yè)主的同意，不得擅自將礦產(chǎn)廢水排往他處生活區(qū)等等。

對(duì)于“外人合股”、“礦工”，該章程在保護(hù)和庇佑中國(guó)礦業(yè)主權(quán)和支持華工華商的前提下，對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，第59款“外國(guó)商民之民籍職業(yè)及保證限制”、第60款“外國(guó)商民訴訟法”、第61款“外國(guó)商民犯罪處置法”、第62款“外國(guó)商民上控限制”對(duì)洋商的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等進(jìn)行了比較明晰的闡釋。關(guān)于礦工方面的介紹，該章程以保護(hù)華工為主，對(duì)工資、罷工、雇傭、體恤、辭退、懲辦、傷殘保障等有很具體的辦法，尤其是對(duì)傷殘的體恤辦法，體現(xiàn)了人道主義精神，這反映了當(dāng)時(shí)人們對(duì)體恤政策的重視：

(第六十八款)礦商宜體恤工人，其體恤規(guī)條必先稟明礦務(wù)委員。一、 非礦工之過(guò)失因就業(yè)時(shí)負(fù)傷應(yīng)補(bǔ)給醫(yī)藥培養(yǎng)等費(fèi)；二、 因負(fù)傷培養(yǎng)時(shí)給予相當(dāng)之伙食費(fèi)；三、 或因負(fù)傷以致身故者應(yīng)優(yōu)給埋葬費(fèi)；四、 或因?yàn)樨?fù)傷以致殘廢者應(yīng)酌定期限給予補(bǔ)助費(fèi)。以上四款礦商與礦務(wù)委員公司商酌給發(fā)。

《大清礦務(wù)章程》附章是解釋和說(shuō)明正章內(nèi)容、說(shuō)明具體操作情況、描述正章實(shí)施辦法、陳述各種章證格式的，附有各種票據(jù)(票樣)、字據(jù)、圖標(biāo)、礦界標(biāo)識(shí)、測(cè)繪圖例、訴訟卷宗(式樣)、礦務(wù)冊(cè)報(bào)等等，內(nèi)容豐富、周全，為正章的各款項(xiàng)具體實(shí)施方法做了明晰說(shuō)明。

《大清礦務(wù)章程》(修訂稿) 《大清礦務(wù)章程》頒布施行以后不久，有人認(rèn)為該章程全面限制了洋商的活動(dòng)，對(duì)來(lái)華從事礦務(wù)活動(dòng)與開(kāi)發(fā)的商人來(lái)說(shuō)有很大疑慮，“礦章條理精密，宜于礦務(wù)興盛之時(shí)，現(xiàn)在不能稍予通融，以去商人疑慮”[2]26。據(jù)此，光緒34年(1908年)5月，礦務(wù)總局會(huì)同農(nóng)工商部、外務(wù)部奏請(qǐng)損益變通，先行咨詢各省意見(jiàn)，妥善處理其中的涉外條款，于次年(宣統(tǒng)元年)修訂了《大清礦務(wù)章程》正章14章81款，附章9章46條。宣統(tǒng)二年(1910年)8月28日，章程得以修改并御覽備案，但實(shí)際上并沒(méi)有實(shí)施，1911年辛亥革命就推翻了清政府。修訂的《大清礦務(wù)章程》較之原來(lái)的章程更加具體、完備，修正了原來(lái)的一些提法，顯得更為科學(xué)。盡管并未得到頒行實(shí)施，但為中華民國(guó)時(shí)期的礦業(yè)立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

較之原來(lái)的《大清礦務(wù)章程》，本章程有如下幾個(gè)突出的部分：

一、 對(duì)洋商開(kāi)礦限制放松，由原來(lái)的六條限制變成兩條：“一、 華洋人民不守中國(guó)礦章者或犯礦案暨刑事罪案未清結(jié)者或有特別原故被禁止者；二、 外國(guó)人民其國(guó)未與中國(guó)立有條約者與其國(guó)不以同等開(kāi)礦權(quán)利予中國(guó)人民者?！?參閱宣統(tǒng)二年《大清光緒新法令》。

二、 執(zhí)照方面，由原來(lái)的兩種(勘礦執(zhí)照、開(kāi)礦執(zhí)照)增加為三種，采用了“試采執(zhí)照”并規(guī)定了“試點(diǎn)”的規(guī)模和執(zhí)照?qǐng)?zhí)行辦法；在原章程基礎(chǔ)上規(guī)定了礦照繳銷(xiāo)辦法和蒙領(lǐng)執(zhí)照處罰辦法細(xì)則。

三、 對(duì)礦稅有明確的規(guī)定：對(duì)礦地年租及呈繳期限、礦商進(jìn)款稅及呈繳期限、免租事例(第一次提及)、礦產(chǎn)出井稅(附有各級(jí)各類(lèi)礦產(chǎn)、礦物的抽稅辦法)、繳稅期限、礦產(chǎn)出井價(jià)格預(yù)報(bào)法、出井稅數(shù)目核準(zhǔn)法、繳租納稅法、租稅等款分解辦法(銀行代理、分期付款、借貸法)等等都有很詳細(xì)的規(guī)定。

四、 增加了礦務(wù)警察一項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)礦務(wù)警察的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)及“雇用巡役條例”，除規(guī)定礦務(wù)警察保衛(wèi)礦廠財(cái)產(chǎn)安全外，還明確規(guī)定了他們諸如檢查安全隱患、排查設(shè)備及打掃衛(wèi)生等事宜。

與《大清礦務(wù)章程》一樣，修訂后的章程也有附章，共9章46款，較修訂前的73條少，但此次是以章節(jié)出現(xiàn)，章下分46款，內(nèi)容更為具體，在表現(xiàn)形式上，附圖、附冊(cè)、執(zhí)照樣式、賬簿式樣、冊(cè)報(bào)格式非常豐富細(xì)致。與修正前的礦法比較，該礦務(wù)附章新增加了如下內(nèi)容：礦務(wù)委員一章中，增加了“礦務(wù)委員應(yīng)回避事項(xiàng)”、“礦務(wù)委員之賞罰”兩款；領(lǐng)照細(xì)則一章中，“呈明事項(xiàng)”中多了“丁、礦地內(nèi)有何村鎮(zhèn)、墳?zāi)?、山河、道路等?xiàng)”、“戊、業(yè)主姓名人數(shù)如系官地亦應(yīng)聲明”等項(xiàng)；礦務(wù)禁令一章中，“礦地預(yù)防險(xiǎn)害之責(zé)任”、“不準(zhǔn)施工之界限”、“礦商有協(xié)力除患之責(zé)”、“購(gòu)用炸藥之限制”等項(xiàng)十分明晰；值得注意的是“處置訴訟”一章中，對(duì)礦務(wù)案情、糾紛的處理該附章顯得比較重視和應(yīng)用法律，因而在具體行文中也處處體現(xiàn)了公平合理，例如對(duì)礦務(wù)委員會(huì)處置不公有意見(jiàn)時(shí)，可以向相關(guān)機(jī)構(gòu)申訴，“回駁”，而不服章程的或章程沒(méi)有涉及的，礦商可以根據(jù)相關(guān)“律例”(法律)進(jìn)行申訴：“第三十六條：章程不載者應(yīng)遵律例，辦礦所有產(chǎn)業(yè)合股人或有爭(zhēng)執(zhí)如不在礦務(wù)正附章程所載條款之內(nèi)，皆按國(guó)家所定產(chǎn)業(yè)之律例交地方官辦理”；對(duì)“開(kāi)辟隧峒”一章，增加了隧峒內(nèi)遇有礦質(zhì)的處理辦法以及隧峒執(zhí)照的頒布與樣式。

《云南暫定洋商運(yùn)白鉛出口章程》(地方礦業(yè)法規(guī)) 實(shí)際上，除清政府以中央的名義頒布礦業(yè)法規(guī)之外，地方各省也頒布過(guò)一些具體的礦業(yè)法規(guī)，一則是方便地方操作，突出地方特色；二則有助于地方礦產(chǎn)尤其是特色礦產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用。筆者翻閱《云南暫定洋商運(yùn)白鉛出口章程》時(shí)發(fā)現(xiàn)，在依照大清各項(xiàng)礦業(yè)律例外，各地方也制定了一系列法令條例，用于規(guī)范礦業(yè)活動(dòng)。例如其中的第一款“白鉛出口系奉云貴督部堂飭，由云南勸業(yè)道會(huì)同蒙自關(guān)監(jiān)督發(fā)給暫行專單，準(zhǔn)洋商暫運(yùn)出口。惟白鉛為軍前要需，如中國(guó)須留自用仍可隨時(shí)宣布禁運(yùn)，不發(fā)專單，洋商即應(yīng)遵守，不得私運(yùn)。”該章程同時(shí)對(duì)白鉛的運(yùn)營(yíng)、管理進(jìn)行了具體的規(guī)定，例如，要在云南辦礦，必須到該國(guó)使館備案，再按規(guī)定向地方官申報(bào)，最后選址設(shè)廠。同時(shí)規(guī)定“白鉛只準(zhǔn)運(yùn)往外洋，不準(zhǔn)運(yùn)入中國(guó)內(nèi)地售賣(mài)。”諸如此類(lèi)地方法令法規(guī)，在歷史上并不少見(jiàn)，中國(guó)幅員廣闊，礦產(chǎn)資源豐富，有很大的地方差異和特色，這些具體的地方礦業(yè)法規(guī)的頒布有利于地方開(kāi)辦礦業(yè)。而這些地方礦業(yè)法規(guī)也是對(duì)清政府中央所頒行法規(guī)的補(bǔ)充，值得肯定。

三、 余 論

晚清時(shí)期(1840-1911)是中國(guó)早期礦業(yè)法規(guī)形成發(fā)展的極為重要的時(shí)期，這個(gè)時(shí)期是中國(guó)近代礦業(yè)法規(guī)的奠基、草創(chuàng)、初步發(fā)展時(shí)期，逐漸形成了我國(guó)早期礦業(yè)法規(guī)的基本體系和輪廓，為中華民國(guó)時(shí)期、甚至新中國(guó)成立以后的礦業(yè)立法起到了重要的引導(dǎo)和奠基作用。很顯然，后來(lái)諸多礦業(yè)法規(guī)都是在晚清時(shí)期礦業(yè)法規(guī)基礎(chǔ)上完善、修正而加以頒行的，但晚清的礦業(yè)法規(guī)本身所包含的立法精神、基本內(nèi)容、章節(jié)設(shè)置、結(jié)構(gòu)形式、內(nèi)容安排都有早期礦業(yè)法規(guī)的影子。由此可見(jiàn)，早期法規(guī)對(duì)后世的影響十分深遠(yuǎn)。

這一時(shí)期的礦業(yè)法規(guī)，數(shù)量多、修改力度大、借鑒外國(guó)礦法次數(shù)多、內(nèi)容涉及面廣、礦業(yè)專業(yè)知識(shí)涵蓋面寬、章節(jié)條款細(xì)致、附圖附章附冊(cè)附表附簿多、涌現(xiàn)出一大批礦業(yè)立法專門(mén)人員、草創(chuàng)礦業(yè)詞匯多、官員對(duì)礦法討論次數(shù)多，這些都是早期礦業(yè)法規(guī)的重要特點(diǎn)。

表2 晚清礦業(yè)法規(guī)統(tǒng)計(jì)表

注：上表匯編于《大清光緒新法令》、《大清宣統(tǒng)新法令》，宣統(tǒng)二年。

尤其是《大清礦務(wù)章程》及其修訂稿，內(nèi)容日臻完善，是近代比較成熟的礦業(yè)法規(guī)，在近代礦業(yè)法規(guī)歷史上有極其重要的地位。在原有礦法的基礎(chǔ)上，這兩部法規(guī)提出了一些新問(wèn)題，給出了相應(yīng)的闡釋，提出了新的解決辦法。對(duì)諸如中國(guó)礦權(quán)和主權(quán)、礦區(qū)限制及界限、獎(jiǎng)勵(lì)洋商的辦法、地面地腹礦產(chǎn)、以地作股分紅、礦務(wù)訴訟等方面都有獨(dú)到的立法規(guī)定。這兩部法令都是農(nóng)工商部和外務(wù)部共同核定的，因而對(duì)中國(guó)礦權(quán)、主權(quán)相當(dāng)重視，也從立法的角度上保護(hù)了中國(guó)的礦業(yè)自主。

晚清時(shí)期礦業(yè)法規(guī)的制訂，規(guī)范著中國(guó)礦業(yè)的發(fā)展，尤其是對(duì)近代煤礦的開(kāi)采起到了重要推動(dòng)作用。以開(kāi)平煤礦為例，1882年產(chǎn)量為38383噸，1883年為109090噸，1884年為179255噸，到1899年就增長(zhǎng)到778240噸，17年時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)了20倍[4]，數(shù)量驚人。而從1882年到1899年正是晚清礦業(yè)法規(guī)大量頒行的時(shí)期。值得一提的是，在這一系列的礦業(yè)法規(guī)的鼓勵(lì)支持下，外國(guó)資本和技術(shù)慢慢進(jìn)入中國(guó)，客觀上促進(jìn)了中國(guó)礦業(yè)的發(fā)展，“……在這些煤礦中，外資和中外合資煤礦在機(jī)械化程度和產(chǎn)量方面占有明顯的優(yōu)勢(shì)?！盵5]

晚清的一系列礦務(wù)礦業(yè)法規(guī)是在清朝對(duì)礦業(yè)礦產(chǎn)由禁而開(kāi)、由緊而松政策大格局下產(chǎn)生的，規(guī)范著當(dāng)時(shí)中國(guó)礦業(yè)的發(fā)展。借助于從外國(guó)引進(jìn)的優(yōu)秀礦業(yè)法規(guī)并結(jié)合中國(guó)礦業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要所修訂的各部法規(guī)，體現(xiàn)了中國(guó)近代經(jīng)濟(jì)的特征，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)與時(shí)代接軌和礦業(yè)發(fā)展走向近代化的重要步驟。

[1] 趙爾巽.清史稿:卷11[M].中華書(shū)局,1998:77-124.

[2] 傅英.中國(guó)礦業(yè)法制史[M].中國(guó)大地出版社,2001.

[3] 中國(guó)人民大學(xué)清史研究所,檔案系,中國(guó)政治制度教研室.清代的礦業(yè)(下冊(cè))[M].中華書(shū)局,1983:411.

[4] 《中國(guó)近代煤礦史》編寫(xiě)組.中國(guó)近代煤礦史[M].煤炭工業(yè)出版社,1990:33.

[5] 薛毅.近代中國(guó)煤礦發(fā)展述論[J].河南理工大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2008(2).

AReviewOnMiningLawsandRegulationsinLateQingDynasty(1840-1911)

JIANG Chao-chang

(History School of Wuhan University, Wuhan 430072, China)

During China’s transition from Qing Dynasty to the Republic of China(1912-1949), the various aspects induding politics, economy and social life have undergone transitions. In the modern economic field, the Qing Dynasty begins to take the western special laws and regulations for the modern economy. Among them, the most outstanding is the coming into being the evolution and the revision of the mining laws in their modern sense. From a wide range of mining rules and laws, we may see that the early mining legislation in China has undergone a process from being conservative to being open, from being coarse to being fine, from being simple to being complex, thus developing into China’s early mining law system. This has highlighted the adaptability and adjustment of China’s modern economy and also illustrated the basic characteristics of modern industry transition.

late Qing Dynasty; mining laws and regulations; modern economy of China

D922.62=52

A

1009-105X(2009)02-0104-06