廉　靖

摘 要:文章通過對群眾利益訴求的績效體系中評價指標的界定和假設(shè),來評價這個機制是否達到制度化、規(guī)范化、法制化的要求,并通過運用因子分析法,探討群眾利益訴求制度化、規(guī)范化、法制化的績效評價方法。

關(guān)鍵詞:群眾利益訴求 績效評價 績效評價指標 績效評價方法

中圖分類號:D621.5 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)09-009-03

一、我國群眾利益訴求績效評價的理論起點

(一)群眾利益訴求績效評價指標體系的含義

群眾利益訴求績效評價指標體系是反映群眾利益訴求績效總體現(xiàn)象的特定概念和具體數(shù)值,是衡量、監(jiān)測和評價群眾利益訴求經(jīng)濟性、效率性和有效性,揭示群眾利益訴求存在問題的重要量化手段,是根據(jù)群眾利益訴求績效評價工作的要求,按照一定的分類標準,對群眾利益訴求內(nèi)容和評價對象進行科學(xué)合理、層次清晰、實用可行的分類形成的指標體系。

(二)績效評價指標體系的理論背景

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出:統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系,妥善處理社會矛盾,適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化,形成科學(xué)有效的利益訴求表達機制。所謂群眾利益訴求大體包括以下內(nèi)容:一是對社會利益關(guān)系和自己利益狀況的感受以及對這種感受的公開的情緒流露和語言表述;二是基于自己的利益狀況而向社會公開提出的利益要求;三是對于與自己利益攸關(guān)的政策、法律、制度的公開表態(tài)以及力圖對政府產(chǎn)生影響的各種行為;四是出于維護自身利益的目的而進行的法律訴求;五是借助于各種媒體與合法途徑,面對處于利益對立面的人們所進行的公開交涉、談判或抗爭。

對于群眾利益訴求機制的績效評價,自從十六屆六中全會提出建立制度化、規(guī)范化、法制化的群眾利益訴求機制以來,群眾利益訴求機制經(jīng)過發(fā)展和完善,已經(jīng)形成了一個科學(xué)、有效的表達機制。群眾利益訴求的提法在不同時代條件下具有不同的內(nèi)涵。今天,以胡錦濤同志為總書記的黨中央提出把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道,是自覺地堅持以馬克思主義世界觀和方法論觀察世界、分析我國發(fā)展得出的科學(xué)結(jié)論,標志著我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認識的進一步深化。正確理解群眾利益訴求的理論內(nèi)涵,必須牢牢把握馬克思主義基本原理這個主線。同時也揭示了中國共產(chǎn)黨人的執(zhí)政理念、體現(xiàn)了社會主義的重要價值目標和倫理原則、反映了當今時代發(fā)展的客觀要求。群眾利益訴求機制的績效評價標準也應(yīng)當遵循群眾利益訴求的時代背景來進行績效評價的研究,通過評價群眾利益訴求機制達到建設(shè)和諧社會、實現(xiàn)政治民主化和科學(xué)化及實現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民,使黨和政府及時了解社情民意,制定科學(xué)的公共政策,加強和改進社會管理。

二、群眾利益訴求績效評價的系統(tǒng)構(gòu)建

評價環(huán)境是績效評價系統(tǒng)存在的社會、經(jīng)濟、政治和文化等背景,對績效評價理論起著重大影響?？冃гu價系統(tǒng)包括:

(一)群眾利益訴求機制績效評價主體

從中國的實際出發(fā),群眾利益訴求制度的績效評價主體體系包括政府評價、政黨評價和社會評價等。國家權(quán)力機關(guān)評價,是指各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的評價。政府是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),它由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并向國家權(quán)力機關(guān)負責,是直接作用于群眾利益訴求制度體系的。因此,各級人民代表大會及其常務(wù)委員會是群眾利益訴求制度績效評價的最高的權(quán)威主體,它可以根據(jù)評價結(jié)果按有關(guān)程序?qū)θ罕娎嬖V求制度實施改進等。中國實行的是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度,因而中國政黨對群眾利益訴求制度績效的評價,包括中國共產(chǎn)黨和民主黨派對群眾利益訴求制度績效的評價。社會評價主要包括公民、社會團體、社會輿論機構(gòu)、中介評價機構(gòu)等通過一定程序和途徑,采取一定方式,直接或間接、正式或非正式地評價群眾利益訴求制度績效。群眾利益訴求制度的專門評價客觀要求建立健全群眾利益訴求制度績效評價機制,協(xié)調(diào)各績效評價子系統(tǒng)的功能和作用的發(fā)揮,減少和避免各評價主體之間的磨擦與沖突,使各績效評價主體相互配合、相互制約,形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補與和諧統(tǒng)一的群眾利益訴求制度績效評價主體體系。

(二)群眾利益訴求機制績效評價的特征

群眾利益訴求機制績效評價之所以成為難題,是由群眾利益訴求機制績效評價的特征所決定的。

第一,目標的多元性:群眾利益訴求機制目標是評價群眾利益訴求機制績效的一個重要標準。一般說來,通過明確闡述群眾利益訴求機制目標,并建立表示這些目標實現(xiàn)程度的各種具體指標,可以評價機制目標的正確與否,以及實現(xiàn)目標的程度。群眾利益訴求機制的目標是多元的,既有政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展方面的目標,又有機制內(nèi)部建設(shè)方面的目標;既有宏觀目標,又有中觀目標,還有微觀目標;既有戰(zhàn)略目標,又有近期目標等等。不同的價值取向也導(dǎo)致不同的價值選擇、不同的目標選擇及不同的績效評價結(jié)論。第二,產(chǎn)出的特殊性:首先,群眾利益訴求機制的產(chǎn)出具有無形性。其產(chǎn)出大多數(shù)是無形的服務(wù),而不是有形的可量化的物質(zhì)產(chǎn)品,其質(zhì)和量缺乏確定性和可度量性。如提高群眾利益、實現(xiàn)社會公平等,難以進行定量分析。其次,群眾利益訴求機制產(chǎn)出具有間接性。機制的產(chǎn)出滯后于最終的社會效果,它通常是一些中間產(chǎn)品,它對最終產(chǎn)品的貢獻程度難以捉摸、難以度量。再次,群眾利益訴求機制產(chǎn)出具有非市場性。具體來說,就是指機制作為服務(wù)的提供者,其作用的實現(xiàn)不是通過市場機制。第三,評價標準指標的難確定性:評價標準和評價指標的難確定性是導(dǎo)致群眾利益訴求機制績效評價陷入困境的一個重要因素。首先,由于群眾利益訴求機制日益復(fù)雜,具有較強的相關(guān)性、全面性,難以科學(xué)、恰當確定哪些因素可以構(gòu)成績效評價的標準和指標,各標準和指標之間的相互關(guān)系及權(quán)重更難科學(xué)、準確確定。其次,群眾利益訴求機制績效即使是某一行為或某一簡單的服務(wù)的指標,也是多維復(fù)雜的,難以科學(xué)、準確確定。第四,評價信息的稀缺性:群眾利益訴求機制績效評價的過程也就是一個信息的搜集、篩選、加工、輸出、反饋的過程?？冃гu價的有效性,在很大程度上直接取決于信息本身及傳輸?shù)臄?shù)量和質(zhì)量。如果信息不足,則無法全面、準確地評價客體;如果信息失真,則無法做出正確、令人信服的評價結(jié)論。第五,認知效應(yīng)的偏差性:群眾利益訴求機制績效評價是一種價值判斷,不可避免地要受到認知的影響和制約。認知效應(yīng)的偏差性,直接影響評價主體的思維方式和評價的價值取向,直接影響群眾利益訴求機制績效評價的深刻程度和精確程度,使群眾利益訴求機制績效評價陷入困境。

(三)群眾利益訴求機制績效評價目標

1.內(nèi)部的評價目標。第一,機制內(nèi)部保持高工作效率,使整個機制的活動能為群眾提供良好的空間,為機制內(nèi)部保持高工作效率創(chuàng)造條件。第二,使群眾利益訴求機制保持良好的績效,充分協(xié)調(diào)機制中的不協(xié)調(diào)行為,對破壞整個團隊行動的行為進行約束。

2.外部評價目標。第一,政府。加強與各個社會團體、社會組織的交流,增強與群眾溝通的能力,并依法、及時、合理地處理群眾反映的問題,形成規(guī)范的對話、協(xié)商和處理問題的機制,實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化,實現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民,不斷為人民群眾辦實事、辦好事,贏得人民群眾的擁護和支持。一個有效的群眾利益訴求機制,是黨和政府應(yīng)盡的責任,是密切黨和政府與人民群眾血肉聯(lián)系的現(xiàn)實需要和必然要求。第二,公眾。群眾利益是群眾利益訴求機制最核心的問題。群眾利益訴求機制運行的好壞,直接關(guān)系到群眾利益的實現(xiàn)和損害。對于一個現(xiàn)代國家和社會來講,必須以完善的公眾利益表達溝通機制和利益實現(xiàn)機制,保障不同社會主體間的利益平衡,以科學(xué)的思想、制度、方法來配置資源,分配利益,化解社會沖突源。借助公權(quán)力的運用,保證不同訴求的利益階層之間及其與公共利益之間的平衡,是促進社會穩(wěn)定的“安全閥”和削減社會不滿情緒的“泄洪裝置”。第三,社會。隨著我國改革發(fā)展的強力推進和利益格局的調(diào)整,各種利益沖突層出不窮,在我國法律法規(guī)日趨完善的情況下,一個健全的群眾利益訴求機制顯得尤為重要。對于民眾的權(quán)利和利益,最有效的維護手段是創(chuàng)造一種機制,讓民眾能自主表達、自主維護、自主實現(xiàn)。利益訴求機制的功能,在于為具有不同利益訴求的社會群體提供充分反映自己利益要求的常規(guī)性途徑,讓各種不同意見和對立性情緒有機會合理地釋放出來,避免它們不斷累積而造成不可收拾的后果,實現(xiàn)社會穩(wěn)定發(fā)展。

(四)群眾利益訴求機制績效評價原則

第一,科學(xué)性原則。指標要能夠客觀地反映群眾利益訴求系統(tǒng)的本質(zhì)特征和質(zhì)量水平。每個指標必須概念清晰、科學(xué)涵義明確,指標之間既要有內(nèi)在聯(lián)系,又要避免重復(fù)。第二,規(guī)范性原則。指標的選擇應(yīng)遵循使用國內(nèi)外公認、常見的指標及計算方法或單位的原則,指標符合相應(yīng)的國際、國內(nèi)相關(guān)規(guī)范、標準要求,避免使用不常見、難于統(tǒng)計的指標,使指標標準化、規(guī)范化,易于在實際中找到適當?shù)拇碇?并使數(shù)據(jù)資料易得、計算方法簡單。第三,層次性原則。群眾利益訴求系統(tǒng)是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng),為了便于科學(xué)的評價,可分為若干子系統(tǒng),子系統(tǒng)又可再分。因此,其指標體系通常由2~3層構(gòu)成,越往上,指標越綜合;越往下,指標越具體。第四,綜合性原則。指標體系應(yīng)具有綜合性,全面反映社會系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、自然系統(tǒng)的主要屬性及其相互關(guān)系,既能反映局部的、當前的和單項的特征,又能反映全局的、長遠的和綜合的特征,既有微觀的指標,又有宏觀的指標。第五,動態(tài)性原則。群眾利益訴求制度化、規(guī)范化、法制化系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展是不斷變化的,因而指標的選擇要求充分考慮動態(tài)變化特點,要能較好地描述、刻畫與量度未來的發(fā)展。第六,實用性原則。群眾利益訴求評價指標體系的目的是用于實踐,反映群眾利益訴求的制度化、規(guī)范化、法制化的發(fā)展狀況,因而該指標體系必須實用、可行,具有可操作性。第七,精練性原則。指標體系的建立以能說明問題為目的,而并非包含的指標越多越好。因而有針對性地選取有用的指標即可。第八,全面客觀原則。評價指標體系在基本概念和邏輯結(jié)構(gòu)上應(yīng)該嚴謹、合理,要能全面客觀反映被評價者的主要工作,抓住評價對象的實質(zhì),具有針對性。第九,相互獨立原則。群眾利益訴求制度的各項工作之間往往是互相交叉和互相聯(lián)系的,根據(jù)群眾利益訴求制度的工作職責和工作任務(wù)提取的績效評價指標也不可避免地帶有交叉和重復(fù)的部分。按照這樣的評價指標體系對群眾利益訴求制度進行績效評價,則會對重疊部分的評價結(jié)果產(chǎn)生放大作用,從而扭曲績效評價的真實結(jié)果?？冃гu價指標之間的相互獨立性是保證績效評價結(jié)果準確性的必要條件之一。

(五)群眾利益訴求機制績效評價指標體系

第一,服務(wù)質(zhì)量維度。這個維度對群眾利益訴求機制來說很重要,因為群眾利益訴求機制面向的主要對象是群眾。因此,服務(wù)質(zhì)量維度涉及對群眾利益訴求是否熱情、是否積極回應(yīng)等。第二,使用維度?？梢圆捎孟旅娴闹笜藖磉M行衡量:使用功能、上訪次數(shù)、解決量。其中使用功能是定性指標,可以從政府、群眾和利益代表三個角度進行綜合評價。第三,滿意維度。用戶滿意是評價群眾利益訴求機制的重要指標?？梢圆捎孟旅娴闹笜藖磉M行衡量:用戶滿意度、重復(fù)上訪率等。其中用戶滿意度是定性指標,需要從政府、群眾和利益代表三個角度進行綜合評價。群眾利益訴求機制的職責是為人民服務(wù),所以機制運行的好壞,人民具有最終的決定性的發(fā)言權(quán),即要把人民群眾滿意不滿意作為機制績效評價的出發(fā)點和落腳點。第四,總體維度。這個維度是群眾利益訴求機制實施后評價的最重要的成功指標。主要應(yīng)考慮以下幾方面的指標:首先,社會維度。群眾利益訴求機制最終目標是實現(xiàn)社會公平。因此,對于一個現(xiàn)代國家和社會來講,必須以完善的公眾利益表達溝通機制和利益實現(xiàn)機制,保障不同社會主體間的利益平衡,以科學(xué)的思想、制度、方法來配置資源,分配利益,化解社會沖突源。其次,政治維度。群眾利益訴求機制制度化、規(guī)范化、法制化建設(shè),可以使政治更民主。這些不同的利益群體有不同的政治、經(jīng)濟要求。因此,黨和政府的決策只有兼顧各個群體的利益,才能談得上決策的民主化、科學(xué)化,也才能使這些決策得到人民群眾的廣泛支持。這就要求我們的決策者要能聽到人民群眾的意見和呼聲,要使人民群眾有各種合法途徑和形式向決策者表達意愿、反映問題、提出建議、意見和主張,而科學(xué)有效的利益訴求表達機制正好可以解決這個問題。再次,經(jīng)濟維度。群眾利益訴求機制涉及的訴求內(nèi)容大多與群眾的經(jīng)濟利益相關(guān),經(jīng)濟利益是群眾最貼近的利益,解決好經(jīng)濟利益的訴求,同時也解決了經(jīng)濟問題。對鞏固社會、穩(wěn)定經(jīng)濟有著重要的影響。最后,文化維度。群眾利益訴求機制目前存在的問題,表現(xiàn)為利益集團的不均衡博弈。強勢利益集團往往比弱勢利益集團占有更多的優(yōu)勢。表現(xiàn)最突出的是弱勢群體往往沒有訴求意識,一個有效的制度化、規(guī)范化、法制化的群眾利益訴求機制可以有效地提升弱勢群體的訴求意識,形成訴求文化,乃至全社會形成民主、法制的文化氛圍。

(六)群眾利益訴求機制績效評價方法選擇的探討

在指標體系確立后,群眾利益訴求機制績效評價需要解決的關(guān)鍵問題是如何把多指標綜合成一個統(tǒng)一的評價指標,這就要科學(xué)地確定各指標的權(quán)重并對指標值進行無量綱處理,即對評價指標值的標準化、正規(guī)化處理,它是通過一定的數(shù)學(xué)變換來消除指標量綱影響的方法,即把性質(zhì)、量綱各異的指標轉(zhuǎn)化為可以進行綜合評價的一個相對數(shù)——量化值。主要可以運用極差公式對指標進行轉(zhuǎn)換。對群眾利益訴求的績效評價是一項涉及多變量與多層系統(tǒng)的工作,在此類分析中,權(quán)數(shù)的確定是關(guān)鍵。在群眾利益訴求的績效評價方法的選擇上,應(yīng)當傾向于選擇因子分析法。因子分析法是一種客觀的評價方法,這對于研究群眾利益訴求制度化、規(guī)范化、法制化的績效評價更加公正、客觀。

因子分析法的基本原理是通過處理多因子變量,并顯示它們之間相互關(guān)系的一種科學(xué)的數(shù)量方法。該方法是通過研究多個指標的相關(guān)矩陣的內(nèi)部依賴關(guān)系,找出控制所有變量的少數(shù)公因子,將每個指標變量表示成公因子的線性組合,以再現(xiàn)原始變量與因子之間的相關(guān)關(guān)系。因子分析的目的是尋求變量基本結(jié)構(gòu),簡化觀測系統(tǒng),減少變量維數(shù),用少數(shù)變量來解釋整個問題。

設(shè)有N個樣本,P個指標,X=(x1,x2,…,xp),T為可觀測的隨機向量,要尋找的公因子為F=(F1,F2,…Fm)T,則模型:

X1=a11F1+a12F2+…+a1mFm+ε1

X2=a21F1+a22F2+…+a2mFm+ε2

……

Xp=ap1F1+ap2F2+…apmFm+εp

稱為因子模型。也可用矩陣形式表示:X=AF+ε。矩陣A=(aij)稱為因子載荷陣(i=1,……,p, j=1,……,m)。找出公因子就是采用某種方法找出因子載荷陣A。ε為特殊因子,再根據(jù)載荷大的變量本身的內(nèi)容來說明因子的含義。在因子分析過程中,還可以將每個公因子表示為變量的線性組合,進而用變量的觀察值來估計各個因子的值(即因子得分)。其數(shù)學(xué)模型為:Fi=bi1X1+bi2X2+…+binXn(i=1,…,m),式中Fi為i個因子得分。從而可以得出群眾利益訴求制度化、規(guī)范化、法制化的得分和排序,并根據(jù)數(shù)據(jù)進行分析和聚類研究。

三、群眾利益訴求績效評價的意義

1.構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。社會主義和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。構(gòu)建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續(xù)過程。目前,我國社會總體上是和諧的。但是,也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題,主要是:城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡,人口資源環(huán)境壓力加大;就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題比較突出;體制機制尚不完善,民主法制還不健全;一些社會成員誠信缺失、道德失范;一些領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、能力和作風與新形勢新任務(wù)的要求還不適應(yīng);一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重;敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩(wěn)定。所以,我們要科學(xué)分析影響社會和諧的矛盾和問題及其產(chǎn)生的原因,更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和諧因素,最大限度地減少不和諧因素,不斷促進社會和諧。而構(gòu)建科學(xué)有效的利益訴求表達機制就是不斷促進社會和諧的有力保證。

2.實現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化的需要。當前,我國社會正處于新舊體制轉(zhuǎn)軌的過程中,產(chǎn)生了新的社會階層和新的利益群體,出現(xiàn)了強勢群體和弱勢群體。這些不同的利益群體有不同的政治、經(jīng)濟要求。因此,黨和政府的決策只有兼顧各個群體的利益,才能談得上決策的民主化、科學(xué)化,也才能使這些決策得到人民群眾的廣泛支持。這就要求我們的決策者要能聽到人民群眾的意見和呼聲,要使人民群眾有各種合法途徑和形式向決策者表達意愿、反映問題,提出建議、意見和主張,而科學(xué)有效的利益訴求表達機制正好可以解決這個問題。

3.社會穩(wěn)定發(fā)展的需要。在當前我國社會轉(zhuǎn)型期,如果各階層、各群體之間不同的利益要求沒有一個科學(xué)有效的利益訴求表達機制來解決, 會使廣大人民群眾產(chǎn)生挫折感、不滿感,會使小摩擦、小矛盾發(fā)展成為對社會的不滿,對黨和政府的不滿,甚至于產(chǎn)生對抗性與沖突性矛盾,從而導(dǎo)致整個社會的不穩(wěn)定?？茖W(xué)有效的利益訴求表達機制恰恰能為這種不滿情緒提供宣泄途徑,使抱怨、不滿限制在法制軌道之內(nèi),不會破壞社會的穩(wěn)定發(fā)展。有效的群眾利益訴求機制可以穩(wěn)定社會。

4.踐行立黨為公、執(zhí)政為民要求的需要。不斷為人民群眾辦實事、辦好事,贏得人民群眾的擁護和支持,是我們黨的執(zhí)政之基、力量之源、勝利之本。只有以群眾的利益訴求為信號,以維護群眾的根本利益為出發(fā)點,建立有效的群眾利益訴求機制,解決群眾合理訴求,維護好群眾的合法權(quán)益,才能夯實黨的群眾基礎(chǔ),改進黨和政府的工作。

[基金項目:湖北省社科基金項目(2007)064:“群眾利益訴求的制度化、規(guī)范化、法制化研究”成果,項目編號:(2007)064]

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(作者單位:華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 湖北武漢 400070)(責編:鄭釗)