趙戰(zhàn)軍

摘要:由以政府為單一供給主體的供給模式向以政府、企業(yè)、NGO組織、社區(qū)、私人等共同參與的多元化供給模式的轉(zhuǎn)變是公共服務(wù)供給的必然趨勢。而多元化供給的關(guān)鍵是在把握公共性前提下,在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入旨在提高服務(wù)效率和效益的一系列微觀運作機制。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)供給;多元化;機制;效率

中圖分類號:D630.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)13—0060—02

一、公共服務(wù)多元化供給的機理分析

傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式就是政府單一供給制,而這樣的供給模式存在著壟斷以及歧視等多種越來越突出的問題,因此公共服務(wù)的供給模式正在由政府單一供給模式向多元化供給模式轉(zhuǎn)變。多元化的攻擊模式就是指政府、企業(yè)、NGO組織、社區(qū)、私人等多元主體,采取一定的運行機制,共同實現(xiàn)公共服務(wù)的供給效率[1]。作為一種公共服務(wù)供給的新取向,公共服務(wù)多元化供給模式徹底改變了以往單一的供給模式,因而在內(nèi)容、形式、運作、效果上都呈現(xiàn)出了供給主體多元性、運作形式多樣性、服務(wù)競爭性、效果監(jiān)督性等特征。

二、公共服務(wù)多元化供給的必然性與可能性分析

1.公共服務(wù)政府單一供給存在的弊端要求實行多元化供給。長期以來,我國政府基本上集中了所有的公共資源,提供著幾乎所有的公共服務(wù),可以說公共服務(wù)幾乎全被政府所壟斷。這不僅導(dǎo)致政府機構(gòu)龐雜,政府負(fù)擔(dān)過重,而且還造成了嚴(yán)重的資源浪費、效率低下、公共服務(wù)的成本日益提高等一系列問題。資料顯示,2007年,我國社保、救濟(jì)、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)性支出只占去16.1%;而經(jīng)濟(jì)建設(shè)高達(dá)24%,行政公務(wù)費用為17%。同時,單一供給體制也帶來較為嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象,也就是說存在公共服務(wù)歧視現(xiàn)象,突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民所享受的政府公共服務(wù)的不平等現(xiàn)象上,這正是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的原因之一。2006年農(nóng)村人口 8億多人,占全國人口總數(shù)的63.78%, 但是2006年國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出僅占當(dāng)年國家財政支出的7.75%[2]。此外,公眾對公共服務(wù)的需求不斷增長,因此由政府單供給公共服務(wù)會不斷增加政府的財政壓力。1994年政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出占GDP的比重為12%,到2006年上升則到了19.73%[3]。

2.公共服務(wù)市場單一供給存在的弊端要求實行多元化供給。首先表現(xiàn)為市場不能滿足如燈塔、公共信息、國防等公共物品的有效供給;對一種公共服務(wù)未付費的個人不能被阻止享用該公共服務(wù)的好處;在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,一些投資金額大、回收周期長、經(jīng)濟(jì)效益低,同時對國計民生具有重大影響的項目,如果只是通過市場來供給,同樣不能滿足日益增長的需求。其次,在市場經(jīng)濟(jì)中,市場的不穩(wěn)定性如重復(fù)出現(xiàn)的通貨膨脹和失業(yè),或消費和投資不平衡,會嚴(yán)重影響服務(wù)的供給。1929—1933年資本主義的大蕭條正是長期執(zhí)行自由主義政策,任經(jīng)濟(jì)自行發(fā)展的惡果。最后,市場主導(dǎo)下社會分配缺乏與效率相適應(yīng)的公平性。

3.公共服務(wù)的特性為實行多元化供給提供了可能性。公共服務(wù)的受益具有層次性說明了不能籠統(tǒng)的講政府供給,中央政府和地方政府在公共服務(wù)的經(jīng)營范圍上要進(jìn)行劃分。公共服務(wù)還和特定的集團(tuán)聯(lián)系在一起,受益在一定范圍內(nèi),薩繆爾森最早就是用集體消費品來表述后來的公共服務(wù)的。城市住宅小區(qū)居民所需要的部分公共服務(wù)就是由各個物業(yè)管理公司來提供的,而且這種公共服務(wù)對小區(qū)全體居民間是不排他的,但對非小區(qū)居民則是排他的,杜絕了免費搭車。因而,非政府組織也可以承擔(dān)部分的公共服務(wù)供給[4]。

4.多種因素影響公共服務(wù)供給為實現(xiàn)多元化創(chuàng)造了條件。經(jīng)濟(jì)制度的差異會造成不同時期、不同地區(qū)對公共服務(wù)的需求不一樣;科學(xué)技術(shù)和管理創(chuàng)新使得一些公共服務(wù)的效用可以分割,收費的交易成本大為降低,使收費成為可能,如有線電視的出現(xiàn)替代無線傳輸;一部分私人無法完成的公共服務(wù)又應(yīng)該由政府供給,比如大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但同時也不排除私人介入;個人偏好、收入水平、文化、風(fēng)俗習(xí)慣等多種因素也對公共服務(wù)的供給產(chǎn)生或多或少的影響,很多原本由政府提供的公共服務(wù)現(xiàn)在已經(jīng)由消費者個人擁有了。

三、公共服務(wù)多元化供給的機制設(shè)計

(一)公共服務(wù)多元化供給的基本機制保障

1.競爭機制的建立。公共服務(wù)效率能否提高的關(guān)鍵在于是否存在多個公共服務(wù)提供商,以及公共服務(wù)提供商之間是否存在競爭。對我國這樣一個正在推進(jìn)公共服務(wù)改革的國家來說,在行業(yè)進(jìn)入時,可競爭性的市場是非常重要的。要在公共服務(wù)供給上形成政府之間、政府與企業(yè)之間、企業(yè)之間、NGO與政府及企業(yè)之間、社區(qū)與政府及企業(yè)之間的競爭。

2.法律保障機制的建立。多元化供給機制依賴于健全的法律以及獨立的司法體系。因此, 必須著手制定有關(guān)法律, 如公共服務(wù)規(guī)章,互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理辦法,公共服務(wù)聽證等,特別是加速司法獨立的進(jìn)程。同時, 把各級政府的財權(quán)和事權(quán)在憲法或相關(guān)法律中規(guī)定清楚, 使中央和地方均有各自的稅收立法權(quán)及其解釋權(quán)和調(diào)整權(quán), 做到依法理財, 也使其它各級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)嫁事權(quán)的行為失去合理性。

(二)公共服務(wù)多元化供給的具體機制設(shè)計

1.建立以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)提供機制。傳統(tǒng)政府公共服務(wù)供給的一個主要特征,就是以行政計劃替代公眾意愿,以精英設(shè)計替代公眾參與,忽視公眾的需求和偏好。如在許多地方,從公共項目建設(shè)安排到公共服務(wù)提供,都是由政府部門說了算,公眾對公共服務(wù)決策的影響非常有限。建立以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機制,就是使公共服務(wù)供給從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉(zhuǎn)變,這也是社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與社會之間正確關(guān)系的體現(xiàn)。實現(xiàn)以公眾需求為導(dǎo)向的主要途徑,一是擴大政府決策的公眾參與度。二是政府公共服務(wù)水平應(yīng)當(dāng)以社會公眾評價為主。

2.在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場化機制。首先,在公共項目建設(shè)領(lǐng)域,凡是屬于經(jīng)營性或競爭性的公共項目,應(yīng)當(dāng)擴大開放領(lǐng)域,通過公開招投標(biāo)、內(nèi)部競爭、合同外包等市場方式營造市場競爭機制,允許不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同所有制的市場主體參與公平競爭。其次,非政府公共部門的公共項目建設(shè),如學(xué)校、醫(yī)院、新聞單位等事業(yè)單位的公共工程項目和采購項目引入市場競爭。第三,在教育、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域,不僅應(yīng)鼓勵民間力量參加投資建設(shè),而且應(yīng)當(dāng)營造市場競爭環(huán)境,利用競爭機制產(chǎn)生的壓力,促使各種公共服務(wù)提供主體不斷改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量。

3.構(gòu)建政府與社會之間的協(xié)作機制。首先,從政府的作用方面看,政府應(yīng)當(dāng)更加注重行業(yè)公共服務(wù)規(guī)劃和政策制定;制定公共服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求和收費標(biāo)準(zhǔn),并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行;建立對提供公共服務(wù)的社會組織進(jìn)行資格認(rèn)證和登記制度;按照政府重點支持公共服務(wù)的先后順序,結(jié)合社會組織服務(wù)性收費能力,確定政府資助的比例和方式,并根據(jù)情況變化不斷調(diào)整和增減政府資助;定期或不定期地由政府審計機構(gòu)或中介機構(gòu),對政府資助資金使用方向進(jìn)行財務(wù)審計,以保證政府資助真正用于公益事業(yè);接受社會公眾的投訴,并對違規(guī)機構(gòu)做出相應(yīng)的處理。其次,從社會組織的作用方面看,社會組織應(yīng)當(dāng)按照行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)向社會提供規(guī)范的公共服務(wù);對受到政府資助的公共服務(wù)項目,社會組織不能自行加價收費;對于服務(wù)性收費,應(yīng)當(dāng)按照投入和成本制定收費標(biāo)準(zhǔn)并對外公布,接受監(jiān)督;屬于以營利為目的的部門,不論是公立還是私立,是公營還是私營,都應(yīng)當(dāng)作為企業(yè),形成政企關(guān)系。最后,從公眾的作用方面看,公眾有權(quán)利在平等公正的基礎(chǔ)上獲得公共服務(wù),有權(quán)利了解公共服務(wù)內(nèi)容和收費標(biāo)準(zhǔn)依據(jù),提供公共服務(wù)的組織不應(yīng)當(dāng)拒絕和隱瞞;公眾有權(quán)利選擇公共服務(wù)提供主體和服務(wù)項目,并在充分知情的前提下支付公共服務(wù)費用;對公共服務(wù)提供中的違規(guī)行為,如提供的公共服務(wù)的質(zhì)量與收費標(biāo)準(zhǔn)不對稱,公眾則有權(quán)利向有關(guān)的政府部門提出控告,并獲得損失賠償,政府不得借故推卸監(jiān)督責(zé)任。

4.建立公共服務(wù)供給的質(zhì)量監(jiān)督機制。公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機制包括公共服務(wù)監(jiān)督機制、 法律責(zé)任追究機制和權(quán)利救濟(jì)機制等配套公法機制。一是權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、上級行政機關(guān)以及社會公眾等法律監(jiān)督主體對政府直接提供公共服務(wù)的過程加以全方位監(jiān)督,防止其違法、失職或濫用權(quán)力;對依法提供公共服務(wù)的非營利組織和獲得特許經(jīng)營權(quán)的工商企業(yè)加以監(jiān)督,防止其濫用社會權(quán)利和市場權(quán)利;對獲得特許經(jīng)營權(quán)的工商企業(yè)的履約情況加以行政監(jiān)督。二是公法要在規(guī)定政府公共服務(wù)供給職責(zé)和職權(quán)的同時,相應(yīng)規(guī)定不依法履行職權(quán)和職責(zé)所要承擔(dān)的行政法律責(zé)任;對不依法履行公共服務(wù)法律職責(zé)行為的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查和查處等納入行政法律責(zé)任追究機制。三是針對政府和行業(yè)協(xié)會提供的公共服務(wù)的權(quán)利救濟(jì),可以依法訴諸行政復(fù)議、行政訴訟和國家賠償[5]。

5.建立政府公共服務(wù)供給的績效評估機制。通過績效管理改進(jìn)政府公共服務(wù)是國際上的流行趨勢。在我國,政府公共服務(wù)供給尚未實行嚴(yán)格意義上的績效管理和評估。雖然政府公共服務(wù)的成本產(chǎn)出計算較為復(fù)雜、難以界定和量化,不像企業(yè)可以用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量那樣容易,但難度大不等于政府供給的公共服務(wù)不能實行某種形式的績效管理和評估。首先,應(yīng)當(dāng)加強績效管理研究,探討設(shè)立適合我國政府公共服務(wù)特點的指標(biāo)體系和測量方法,為政府實施公共服務(wù)提供理論依據(jù)和可操作性的方案。其次,績效指標(biāo)的設(shè)定不易過于復(fù)雜,追求指標(biāo)體系的完備,讓人望而生畏,尤其在起步階段,而應(yīng)當(dāng)以簡易便行為原則,隨著經(jīng)驗的積累再增加量化指標(biāo)。再次,應(yīng)當(dāng)注重績效導(dǎo)向,強化成本效益核算,使資源配置、權(quán)力賦予、獎勵報酬與服務(wù)績效掛鉤,形成激勵機制。

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(責(zé)任編輯/李璐瑤)