潘 捷

摘要北京市機動車限行措施出臺以后引發(fā)了社會各界的廣泛爭議,但至今仍在推行。行政法原則作為特殊的法律淵源,具有很強的解釋力。本文用行政公益性原則、比例原則和參與原則對北京市機動車限行措施進行了初步分析。

關鍵詞限行措施行政公益性原則比例原則參與原則

中圖分類號:D912.1 文獻標識碼:A

2008年9月28日,北京市人民政府發(fā)布《關于實施交通管理措施的通告》,決定自2008年10月11日起至2009年4月10日(除法定節(jié)假日和公休日外),機動車試行按車牌尾號每周停駛一天。今年,北京市人民政府又發(fā)布了《關于繼續(xù)實施交通管理措施的通告》,該《通告》將限行措施的實施期限再延長一年。限行措施在社會各界一直爭議不斷,行政法原則作為特殊的法律淵源,具有很強的解釋力。本文嘗試用行政法的一般原則對北京市政府的機動車限行措施作一初步分析。

一、北京機動車限行措施的法律性質和特點

(一)法律性質。

作為北京機動車限行的直接依據(jù),北京市政府發(fā)布的兩個《通告》是針對不特定的機動車車主而作出的,具有普遍的約束力,因而屬于抽象行政行為,其行為主體是北京市人民政府。不同于政府規(guī)章,《通告》采用的是一般的政府規(guī)范性文件的形式,其出臺程序不如政府規(guī)章那么正規(guī)、復雜。根據(jù)我國《行政訴訟法》和《行政復議法》的現(xiàn)行規(guī)定,公民即使對《通告》不滿,也不能直接申請行政復議或提起行政訴訟。

(二)特點。

第一,以維護公共利益為目的。北京市政府稱,機動車限行的主要目的在于緩解北京日益擁堵的城市交通和日益惡化的城市環(huán)境。因而,限行措施具有一定的民意基礎。對此,王錫鋅教授指出:“作為對公共需求的回應,政府將它(機動車限行)納入議事日程,啟動政策制定的程序,值得肯定。” ①另一方面,限行措施也有一定的法律依據(jù),主要有:一是《道路交通安全法》第39條中交管部門可以根據(jù)道路情況和交通流量對機動車采取限制通行措施的規(guī)定;二是《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》第24條規(guī)定:“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質量狀況,在一定區(qū)域內對機動車采取限制車型、限制時間行駛的交通管制措施。”

第二,限行措施考慮較為周全,有一系列配套措施。試舉幾例:一是對公車的限制比私車還要多。對公務用車的封存措施、公務用車受限的永久性和全天性與私人車輛受限的有限性形成對照,是一種較好體現(xiàn)公平原則的方案 。②二是該限行措施讓車主每周少開一天車,對車主的影響相對較小。三是對限行期間停駛的機動車減征養(yǎng)路費和車船稅,部分減少了車主的損失。四是合理規(guī)定了部分例外情形,例如警車、消防車、救護車、工程救險車不受車輛限行規(guī)定限制,體現(xiàn)了政策的全面性。因此,沈巋教授指出,對于公眾的質疑,“政府部門不斷作出回應,我覺得從公共政策制定上來說是有進步的”③。

二、北京機動車限行措施的不足

(一)未能充分體現(xiàn)行政公益性原則。

公共行政處理公共之事務,應當以實現(xiàn)公共利益為目標,此即行政公益性原則。④然而,公共利益是個不確定性法律概念,不易被清晰界定或描述,也正是如此,歷來行政機關對人民權益的侵害,都是以“公益性”之名為之的,這也正是我們應當警惕的。

如上所述,機動車限行的主要目的在于緩解北京日益擁堵的城市交通和日益惡化的城市環(huán)境,這點值得肯定。然而,機動車限行并不僅僅是個交通問題,而是涉及到資源利用、政府信用、公車改革等多個方面,這就需要全面考量、綜合權衡。在筆者看來,北京機動車限行措施或許隱藏著行政機關的某些私利:一是暫時緩解了政府關于交通擁堵的輿論和現(xiàn)實壓力;二是限行并非治本之策,卻可能讓政府逃避或拖延履行發(fā)展公共交通、提供公共服務的職責,與服務行政、福利行政的要求不相符;三是限行措施迫使部分車主購買第二輛車,政府就可以發(fā)放更多的通行證,并通過對違反禁令者進行罰款增加財政收入。因此,限行政策實施后,政府既可以平息民怨,又可以有所獲益,因而是該措施的最大受益者,這也是其推行限行措施的最大動力。從這個角度來看,我們應當警惕政府以犧牲部分車主的合法利益來獲取自身管理的便利和收益。

(二)不完全符合比例原則。

比例原則是一個具有憲法位階的法律原則,其內涵相當豐富,包含了適當性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則⑤,以下分而述之:

第一,適當性原則,是指要求行政機關執(zhí)行職務時,面對多種選擇,僅得擇取可達到所欲求之行政目的之方法而為之⑥。就緩解交通擁堵和環(huán)境惡化而言,北京的機動車限行措施能夠在一定程度上達成該目的,因而符合適當性原則。

第二,必要性原則,又稱最小侵害原則,是指國家機關在實現(xiàn)某一法定目的時,如果存在多種可以選擇的手段,但這些手段對公民權利的限制程度各不相同,那么國家就應當選擇對公民權利限制最小的手段⑦。一方面,就緩解交通擁堵而言,能達到該目的的手段多種多樣,汽車限行并非唯一的措施。事實上,提高車輛使用稅、燃油稅、牌照費、停車費等手段,對車主造成的侵害有可能不如“限行”那么大,卻同樣能達到目的,甚至更加有效;大力發(fā)展地鐵、公交車等公共交通,在需要之處增修過街天橋和地下通道,都能在一定程度上緩解交通問題。另一方面,就減輕污染來說,限行的小部分車輛對北京環(huán)境的影響是微乎其微的,效果不明顯,解決環(huán)境污染問題的根源在別處,另有更加治本和有效的措施。另外,與動輒動用禁令、處罰等剛性的、侵益性、權力性的行政行為相比,行政指導、行政規(guī)劃、宣傳教育、經(jīng)濟獎勵等柔性的行政行為,長遠效果或許更佳。綜合而言,目前的限行措施并不是侵益最小而效果最好的手段,不十分契合必要性原則,因而受到部分公眾和學者的質疑。

第三,狹義比例原則。即行政主體所采取的為達成行政目的所必要的手段,不能給相對人權益帶來超過行政目的之價值的侵害。⑧正如陳新民教授所言,該原則“是將行政目的所達成的利益與侵及公民的權利之間,作一個衡量,必須證明前者重于后者之后,才可侵犯公民之權利。亦即藉‘殺雞以‘取卵,可見所獲得者(卵)與所失者(雞)之間不成比例矣”⑨。因此,行政機關在采取任何措施時,不能為了一個較小的公共利益去損害較大的公民權益。一方面,機動車限行措施于緩解交通和減輕污染有益,另一方面,該措施有可能帶來侵害財產(chǎn)權、取消車主的正當預期、導致資源閑置浪費、增加執(zhí)法成本等不良后果甚至負面影響,這兩方面一對比,孰重孰輕未必十分明顯,但是,足以說明限行措施尚有待商榷,不能一味地偏袒行政機關、盲目地予以肯定。

(三)違反了參與原則。

參與原則是正當程序原則的重要內容,是指受行政權力運行結果影響的利害關系人有權參與行政權力的運行過程,表達自己的意見,并對行政權力運行結果的形成發(fā)揮有效作用。根據(jù)該原則,行政機關在行使職權過程中,除法律規(guī)定的程序外,應當盡可能為行政相對人提供參與行政活動的機會,從而確保行政相對人實現(xiàn)行政程序權利,同時也可以使行政活動更加符合社會公共利益。

北京市的機動車限行措施公布以來,涉嫌“程序違法”的議論就不斷見諸媒體。其實,我國《立法法》等法律法規(guī)也并未要求作出《通告》等抽象行政行為時必須舉行聽證,而是規(guī)定“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”,因此,“限行”措施的出臺在程序上并不違法。

但是,符合法定程序并不意味著“限行”措施在程序上就完全沒有瑕疵。⑩運用參與原則分析“限行”措施,筆者認為它至少存在兩方面的不足:

第一,“限行”措施的出臺沒有充分體現(xiàn)參與原則。一項政策的出臺必然會觸動到一些人的利益,會引起一些人的不滿,這就需要在制定政策前允許大家發(fā)表意見并充分考慮各方的建議,政策制定好后,向公眾解釋制定該政策的背景、依據(jù)等。作為一項涉及到全北京300多萬私家車主切身利益的政策,它限制的是作為公民人權基礎的財產(chǎn)權,如此重大的決策應當盡量舉行聽證會,而不能只是憑舉行幾場專家論證會就證明它充分體現(xiàn)了民意。不可否認,專家論證具有保障政策方案的科學性、可行性的作用,但是一方面專家畢竟不能代表社會各方面的利益;另一方面,參加論證會的專家有哪些,論證會討論了什么內容,這些行政機關都未公開,我們就不得而知了。有法諺稱:“正義要以看得見的方式實現(xiàn)?！蓖?《通告》也應當以公眾看得見的方式出臺。例如,聽證制度是現(xiàn)代民主社會普遍推行的用于保證各方利益主體平等參與公共決策過程,最終實現(xiàn)決策民主化、公開化、科學化乃至法制化的一種重要的制度設計。通過公開聽證,可以改變決策中的暗箱操作問題,增加公共決策的透明度,同時也可以增強公共決策的科學性。

第二,加強行政公開,主動說明理由和依據(jù),是保障參與原則的重要條件。對于公共政策的制定者而言,通過“講理”,將公眾的不滿消解到最小限度,是必須的管理智慧。 《通告》援引了《道路交通安全法》和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》這兩部法律法規(guī),但并沒有指明具體條款,導致公眾對限行的法律依據(jù)產(chǎn)生了懷疑;而且,相關部門也沒有公布每周停駛一天而不是一周兩天,或者一個月一天背后的數(shù)據(jù)支撐。另外,限行措施實施以后,行政機關應當適時組織專家、學者和公眾等參與政策評估,及時進行總結、反思和調整,并及時向社會公布,以增強政策的合理性、可接受性和正當性。

三、結語

正如立法者所貫徹的“以人為本、方便市民的原則” ,北京市機動車限行措施在一定程度上體現(xiàn)了公共利益,緩解了交通擁堵的狀況,改善了空氣質量,但是政府有以犧牲部分車主的合法利益來獲取自身管理的便利和收益的嫌疑。限行措施雖能達到一定的公益目的,但卻不是達到公益的唯一手段,并且可能給相對人權益帶來超過行政目的之價值的侵害。在北京市機動車限行措施的決策過程中,公眾的參與度也明顯不足。如果政府提供了強度適宜的公眾參與程序,在相關程序中完成基本的政策背景說明與方案介紹,吸收公眾與專家的意見來修正方案,其政策方案本身的質量會得到優(yōu)化?！?/p>

(作者:中國政法大學法學院2007級憲法學與行政法學碩士研究生)

注釋:

①北京機動車:在限行爭議中前行.光明日報.2008年10月25日。

②王錫鋅.行政決策正當性要素的個案解讀——以北京市機動車“尾號限行”政策為個案的分析.行政法學研究.2009年第1期,第13頁.

③北京機動車:在限行爭議中前行.光明日報.2008年10月25日。

④程明修.從行政法之觀點論行政之公共性.載城仲模主編:《行政法之一般法律原則(一).三民書局1999年再版,第79—115頁。

⑤謝世憲.論公法上之比例原則.載城仲模主編.行政法之一般法律原則(一).三民書局1999年再版,第122—127頁。

⑥城仲模.行政法之基礎理論.三民書局1994年版,第40頁.

⑦郝銀鐘、席作立.憲政視角下的比例原則.法商研究.2004年第6期,第70頁.

⑧張樹義主編.行政法學.北京大學出版社2005年版,第34頁.

⑨陳新民.中國行政法學原理.中國政法大學出版社2002年版,第43頁.

⑩馬懷德:符合法定程序并不意味著限行措施完全沒有瑕疵. http://law.china.cn/news/txt/2008-10/27/content_2540141.htm。

聽證制度在公共決策中的作用.生產(chǎn)力研究.2008年9月,第75頁。

李曙明.北京限行令遭罵聲,尚未問民意限行何太急?.檢察日報》2008年10月8日第5版。

北京市人民政府關于繼續(xù)實施交通管理措施的通告.