盧莎莎

摘要公共政策的實質(zhì)是對社會價值的權(quán)威性分配,只有在政策制定機制和公共參與機制實現(xiàn)良性互動的前提下,才能保證公共政策的選擇過程和選擇結(jié)果代表公共利益,從而實現(xiàn)對社會資源進行公正、合理的分配。完善公共決策的公眾參與機制,是中國政治、經(jīng)濟改革深入發(fā)展的迫切需要,以增強公共政策的公共性和有效性,更好地維護和增進社會的公共利益。

關(guān)鍵詞政策制定公共參與

中圖分類號:D630.1文獻標識碼:A

公共政策的制定過程即對利益重新分配的過程,公共政策制定需要公正公平,才能實現(xiàn)社會公共利益的有效配置,社會才能和諧發(fā)展。在公共政策的制定過程中,政府應該是社會公共利益的代表者、實現(xiàn)者和維護者。

一、公共政策、制定主體以及利益集團的概念闡釋

(一)公共政策。

關(guān)于公共政策,國外學者伍德羅·威爾遜認為,公共政策是具有立法權(quán)的政治家制定出來的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法則;政治學者戴維·伊斯頓表示,公共政策是對全社會的價值所作的權(quán)威性分配;政策理論研究者托馬斯·戴伊則認為,公共政策是涉及大量人力和資源或關(guān)系到很多人的政府決策,公共政策就是政府的作為或不作為。我國學者孫光認為,政策是國家和政黨為了實現(xiàn)一定的總目標而確定的行動準則,它表現(xiàn)為對人們的利益進行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復雜過程。

綜上所述,學者對公共政策的定義有所不同,但其內(nèi)涵必然涉及社會公眾利益的分配和調(diào)整,即各種利益集團的利益分配問題。在政策制定過程中,各個利益主體圍繞具體利益得失進行博弈,以期達到利益均衡的理想狀態(tài)。

(二)公共政策制定過程中的相關(guān)主體。

首先,公共政策的制定者。從廣義上講,政黨、利益集團等社會公共權(quán)威機構(gòu)都可以成為公共政策的主體,我們這里主要是指政府。作為特殊利益集團,政府在政策制定的過程中起主導作用;其次,公共政第的執(zhí)行者,即將政策內(nèi)容付諸實施的人。由于執(zhí)行者在執(zhí)行政策過程中會摻雜個人主觀意愿,其行為可能違背政策制定者的初衷;最后,政策的對象。針對不同的政策,其受益群體有所不同,但當一個政策出臺時,每一個相關(guān)群體都試圖成為該政策的最大受益者。

(三)利益集團。

戴維·杜魯門在《政府過程》中指出,利益集團是任何建立在享有一個或更多共同看法基礎(chǔ)上,并且向社會其他集團或組織提出某種要求的組織。利益集團由具有共同利益的人為了尋求某種目標而結(jié)合在一起,大多數(shù)利益集團只代表一部分人的利益,甚至僅代表一小部分人的利益。我國改革開放以來,由于社會主義市場經(jīng)濟的建立和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,中國傳統(tǒng)的社會階層結(jié)構(gòu)被打破,社會利益主體正在走向多元化。政府部門、企業(yè)、社會團體、新興的社會階層和個人成長為獨立的利益主體,盡管在社會主義條件下,各階層間有著共同的根本利益,但在特定的政策環(huán)境下,每一個利益主體都會以自身偏好最大化為目標選擇自己的行動。

二、我國公共政策制定機制探析

(一)政策制定過程中的內(nèi)輸入。

依據(jù)伊斯頓的政治系統(tǒng)理論,政治系統(tǒng)的運行包括輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋四個環(huán)節(jié)。首先.政治系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的動力來源于需求和支持,利益表達的內(nèi)容就是需求。其次,如果利益要求獲得了大量政治資源的支持,那么它們就會成功地進入政策制定系統(tǒng),在決策中樞將其轉(zhuǎn)換為具有約束力的決策。最后,權(quán)威性政策在整個社會貫徹實施的結(jié)果轉(zhuǎn)化為新的需求和支持,重新輸入政治系統(tǒng),如此周而復始,循環(huán)不止。

政治系統(tǒng)作為一個由環(huán)境包裹著的行為系統(tǒng),從“輸入”角度看,我國的公共政策制定屬于“內(nèi)部”輸入。作為權(quán)力精英,執(zhí)政黨和政府是最主要的政策制定者,即最主要的政策輸入主體。政策制定系統(tǒng)以外的個人和團體在政策輸入中的作用較小。這種內(nèi)部輸入機制由黨和政府中的權(quán)力精英代替民眾進行利益訴求,并通過組織機構(gòu)層層向上傳輸,而不是由民眾或利益集團直接向決策中樞輸入要求。在政策方案的制定和選擇階段,政府的政策制定部門一般會先考慮政治利益和社會利益,此外是自己部門的利益。這些部門的當權(quán)者可以利用個人權(quán)力影響政策的制定,是政策制定的關(guān)鍵影響因素之一。

(二)社會精英對政策制定產(chǎn)生的影響。

社會精英對政策的制定過程也起著巨大的影響作用。該群體極大程度上影響著社會政策的提出,他們首先敏銳感受到社會的某種需求,進而向制定機構(gòu)提出,從而進入公共政策議程。在民主的政治體制下,政策的提出、制定和通過是由代議機關(guān)進行的,代議機關(guān)提出的議案在社會公眾的監(jiān)督下完成,民主性保證了代議機關(guān)的行為始終處于民意監(jiān)督之下。但是實際上,政策的真正決策者仍然是社會精英而不是普通民眾。實際生活中的監(jiān)督,會由信息不對稱而失效,對政策的制定也會由于制定過程的技術(shù)性使民眾失去對政策的監(jiān)督。

(三)政策制定過程中產(chǎn)生的尋租行為。

一般說來,并不是所有的政策都會出現(xiàn)尋租行為,尋租的最根本的原因是政策形成機制的不健全。在制度健全的國家里,作為公共物品,政策的制定過程具有很明確的社會公正性。由于公共權(quán)力是尋租的來源,只要存在著公共權(quán)力,就會出現(xiàn)尋租行為。對待尋租行為,應該采取制度建設(shè)的辦法,最大程度的限制尋租行為的發(fā)生。公共政策無論在自由社會還是專制社會,都是必須存在的公共物品。公共物品的效用,只有在產(chǎn)生公共物品的社會機制較完善的時候,才能發(fā)揮出來。

(四)我國社會轉(zhuǎn)型中利益結(jié)構(gòu)的變化。

計劃經(jīng)濟時期,中國社會利益結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為整體利益代表并決定個體利益。整體性利益結(jié)構(gòu)下,中國公共政策制定表現(xiàn)為精英決策,社會生活中的重大決策是由政府和政黨的主要領(lǐng)導人來決定的。轉(zhuǎn)型期的中國社會,在整體性利益結(jié)構(gòu)趨勢向多元化的過程中,隨著利益主體的增多,主體利益意識和利益觀念的增強,那些在利益格局中出現(xiàn)的新的階層和利益群體要求介入政治過程,表達其要求和愿望,維護自己的既得利益。事實上,利益結(jié)構(gòu)變化造就了一大批有參與愿望和參與能力的個體和集團,新的群眾性參與行為、群眾性團體大量增加。

三、我國政策制定過程中內(nèi)輸入方式產(chǎn)生的危害

(一)公共政策“內(nèi)部”輸入機制,對公眾的政治認同帶來極大的消極影響。

輸入機制的內(nèi)部性忽視了公民的參與權(quán),保障公民參與權(quán)僅僅是對執(zhí)政黨和政府的一項道德性要求而非法律義務。此外,這種內(nèi)部輸入容易造成公民對執(zhí)政黨和政府的信任感缺失。在當代中國,絕大多數(shù)政策議程都是由政治精英和權(quán)力精英所創(chuàng)始。這種決策模式片面強調(diào)精英治國,從而導致公共決策與公共事務處理的神秘化和特殊化,加大了公民與政府機構(gòu)之間的距離。

(二)在公共政策的內(nèi)部輸入機制下,輸入主體的經(jīng)濟人理性,影響了公眾的政治認同。

公共選擇理論的“政府經(jīng)濟人假設(shè)”認為:人都是自利的、理性的、效用最大化者,每個官員至少都部分地根據(jù)其自我利益行事,某些官員則只受其自我利益的驅(qū)使。因此,內(nèi)部輸入機制下的輸入主體,會利用手中的權(quán)力來追求自身利益或集團利益,導致腐敗和貧富懸殊現(xiàn)象,嚴重影響了人們的政治認同。

(三)在內(nèi)部輸入機制下,輸入主體的責任性缺失對公眾產(chǎn)生消極影響。

目前,封建專制制度和計劃經(jīng)濟體制下的官僚制的消極影響,還大量存在。在權(quán)力來源上,基層官員的權(quán)力和地位合法性主要來源于國家或上級領(lǐng)導部門,這種制度設(shè)計,造成官員在制定政策時,只對上級負責,而不對地方百姓的利益負責,尤其是對社會弱勢群體的利益不負責任。

四、公眾參與機制的完善

隨著社會主義市場經(jīng)濟和政治民主乃至行政民主的迅速發(fā)展,公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控市場經(jīng)濟和進行社會管理的重要手段之一。在中國,由于受傳統(tǒng)觀念的影響和現(xiàn)有制度的缺失,公眾參與政策制定還缺乏規(guī)范化、法制化。目前,中國政策參與的現(xiàn)實是:一方面,利益格局的變化和利益關(guān)系的調(diào)整極大地激發(fā)了公眾的參與熱情,要求形成完善的參與機制,滿足政治民主的需要,使政策制定更好地體現(xiàn)和代表不同社會階層的利益要求;另一方面,中國政治制度化水平不高,使政策制定中社會主體的參與面臨一系列問題和困境,不利于政策結(jié)果的公平和公正。

在我國目前情況下,個人缺乏利益表達和利益綜合的組織意識,許多人在表達利益和實現(xiàn)利益的過程中,往往找不到有效的利益表達途徑,因此不能以利益群體的組織參與模式去行動,而是以個體參與形式去施加影響來達到實現(xiàn)利益的目的。這一方面是因為公眾的集團意識差,另一方面是因為社會還不能為利益群體充分表達利益提供比較通暢的途徑。目前實現(xiàn)公民利益表達的正式渠道有兩種,一是人民代表大會和政治協(xié)商會議;二是黨和政府開設(shè)的來信來訪制度、領(lǐng)導接待日、各種不定期的座談會等渠道。對普通公民來說,能夠直接參與的機會畢竟太少,真正能夠吸引公民積極參與公共政策制定的民間思想庫、各種利益團體、法人組織還十分有限,人民群眾表達自己意愿的要求難以充分及時地得到滿足。

由于我國公共政策制定中參與機制制度化程度較低,使得公眾的政治參與受到限制,政策主體缺乏具體信息從而降低政策科學性,同時在一定程度上削弱了政策的合法性和權(quán)威性,使人民群眾對黨和政府的信任度減少,政策的執(zhí)行缺乏有力的支持,降低了政策的實施效果?？梢?制度化的政治參與是政治體系得以正常運轉(zhuǎn)的必要條件之一,只有通過擴大公民在政策制定中的政治參與,社會各方面的利益才能得到有效的表達和整合,社會的矛盾和沖突的根源才能得以遏制。公共參與多元化的發(fā)展,使得任何一個機關(guān)都難以壟斷全部決策權(quán),使得政策的最終結(jié)果符合絕大多數(shù)公眾的利益。在這樣的制度環(huán)境中,政府的失誤現(xiàn)象才能大大降低,更利于制定出符合實際情況的公共政策?！?/p>

(作者:武漢大學政治與公共管理學院08級行政管理專業(yè)研究生)

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