陳 莉

摘要本文對(duì)我國(guó)公共政策制定中的民主機(jī)制的選擇談了一些看法。

關(guān)鍵詞公共政策權(quán)力精英內(nèi)輸入民主制度

中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

建國(guó)以來(lái),我國(guó)的公共政策制定已經(jīng)形成了適合本國(guó)國(guó)情、具有本國(guó)特色的模式,而這一公共制定機(jī)制盡管有其固有優(yōu)點(diǎn),卻也不可避免的存在一些弊端,對(duì)我國(guó)公共政策制定機(jī)制的弊端加以分析,是改進(jìn)我國(guó)公共政策制定、提高公共行政效率的必然要求。

一、我國(guó)公共政策制定機(jī)制的特點(diǎn)

當(dāng)代中國(guó)決策過(guò)程中利益表達(dá)與綜合主導(dǎo)的形式是權(quán)力精英的內(nèi)輸入,當(dāng)代中國(guó)“人民的利益”是由各種權(quán)力精英“為民做主”的。因此,當(dāng)代中國(guó)公共政策制定呈現(xiàn)出明顯的內(nèi)輸入的特點(diǎn)。

所謂“內(nèi)輸入”,是指“決策過(guò)程中的利益要求不是由政策體系外部的社會(huì)結(jié)構(gòu)輸入政策制定系統(tǒng)(決策中樞),而是由權(quán)力精英自身來(lái)進(jìn)行利益要求的輸入”①。主要的內(nèi)部輸入途徑包括結(jié)構(gòu)內(nèi)的組織體制和工作程序、內(nèi)部溝通渠道以及調(diào)查研究。

首先,決策過(guò)程中的利益訴求并不是主要通過(guò)社會(huì)組織或成員來(lái)表達(dá)的,而是通過(guò)制定政策的權(quán)力精英自發(fā)進(jìn)行體察和認(rèn)定的。②目前我國(guó)雖然已經(jīng)出現(xiàn)了諸如消協(xié)、婦聯(lián)、工會(huì)等社會(huì)性利益團(tuán)體,但它們作為非官方政策主體,盡管擁有合法權(quán)利可以在實(shí)際中直接或間接地參與政策過(guò)程,卻無(wú)論如何并不擁有合法的正式的權(quán)利去做具有強(qiáng)制力的政策決定,因此它們僅僅作為政府和群眾之間的橋梁和紐帶發(fā)揮作用,而不能把自己的利益和所代表團(tuán)體的利益形成壓力釋放給政策制定者。而公民個(gè)人的力量則更為弱小,人們對(duì)政策的需求和看法很難通過(guò)自身力量反映給政策制定者,因此在政策制定之前,來(lái)自于社會(huì)的利益表達(dá)幾乎不存在,這也就促使了政策制定者自發(fā)進(jìn)行調(diào)查、研究以鑒別各種利益訴求。

其次,公眾在公共政策制定和執(zhí)行過(guò)程中也主要是被動(dòng)地參與和遵從,大多數(shù)公民在政策出臺(tái)之前是很少參與或者幾乎不參與政策制定的,只有在政策出臺(tái)之后,通過(guò)各種媒介了解所出臺(tái)的政策,才會(huì)順應(yīng)政府的要求,對(duì)所出臺(tái)的政策給予支持并積極配合政府執(zhí)行政策。

而實(shí)際上在我國(guó),在以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制下,中國(guó)共產(chǎn)黨是惟一的執(zhí)政黨,其他民主黨派、各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體都必須接受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)行黨的路線、方針、政策,因此,在實(shí)際的公共政策制定過(guò)程中,起主導(dǎo)作用的就是執(zhí)政黨。

二、我國(guó)公共政策制定機(jī)制的弊端

由于我國(guó)公共政策制定機(jī)制顯示出明顯的權(quán)力精英內(nèi)輸入的特點(diǎn),從很大程度上說(shuō)權(quán)力精英就控制著公共政策的制定,而權(quán)力精英對(duì)社會(huì)政策的控制是從多方面實(shí)施的,既影響公共政策的制定,又影響公共政策的執(zhí)行。

首先,權(quán)力精英主導(dǎo)著公共政策問(wèn)題的提出并對(duì)公共政策的制定起決定性的作用,從而使得公共政策可能偏離社會(huì)公共需要。③如前所述,公共政策問(wèn)題的提出并不是來(lái)自于公眾或利益團(tuán)體的利益訴求,而是由權(quán)力精英通過(guò)調(diào)查研究認(rèn)定社會(huì)需要之后向公共政策制定機(jī)構(gòu)提出。在民主的政治體制下,政策的提出、制定和通過(guò)都是在社會(huì)公眾的監(jiān)督下完成的。但是實(shí)際生活中的監(jiān)督,并不具有理想的效率及效力。實(shí)際上,公眾受到信息不對(duì)稱、政策制定過(guò)程的技術(shù)性以及參與渠道的有限性等各種限制而失去對(duì)公共政策制定過(guò)程的監(jiān)督。這樣一來(lái),公共政策的制定就可能會(huì)偏離社會(huì)預(yù)期的情況。而在民主程度不夠或者缺乏民主的政治體制下,這種情況則更為嚴(yán)重,權(quán)力精英為了自身利益,甚至提出完全與公共需要不相符的公共政策。

其次,在公共政策的具體實(shí)施和執(zhí)行過(guò)程中,由于權(quán)力精英又各自代表不同的社會(huì)利益從而導(dǎo)致他們?cè)谡咧鲝埳嫌兴制?這就使得政策制定者和執(zhí)行者之間可能會(huì)產(chǎn)生利益沖突,繼而導(dǎo)致政策失真,表現(xiàn)為政策表面化、政策擴(kuò)大化、政策缺損和政策替換等等。實(shí)際上,公共政策制定出來(lái)以后一般只是抽象規(guī)定,內(nèi)容寬泛、模糊不清,這就要求執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中靈活操作、適度把握,而正是這種靈活性為政策執(zhí)行的偏差提供了可能性。由于政策沒(méi)有明確規(guī)定執(zhí)行者應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么,做為執(zhí)行者的權(quán)力精英就會(huì)選擇一種更能維護(hù)他們所代表的集團(tuán)利益的方式來(lái)執(zhí)行公共政策,

三、完善我國(guó)公共政策制定機(jī)制的建議

(一)公共政策制定機(jī)制的民主原則。

如前所述,權(quán)力精英內(nèi)輸入的模式不僅有可能導(dǎo)致公共政策偏離公共需要,還有可能導(dǎo)致政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差,其后果就是使得公共利益不能得到有效的表達(dá)和切實(shí)的維護(hù)。筆者認(rèn)為,要保證公共政策在制定和執(zhí)行過(guò)程中都能始終與公共利益的要求一致,最重要也最有效的方法就是實(shí)現(xiàn)決策的民主化,以民主作為公共政策制定中的一個(gè)重要的價(jià)值取向。正如林德布洛姆強(qiáng)調(diào)的那樣,政策制定必須在民主政治制度的框架內(nèi)按照民主政治的運(yùn)行原則進(jìn)行。他指出,不論在專制政權(quán)下,還是在民主政權(quán)下,普通公民的利益和愿望都對(duì)公共政策有相當(dāng)?shù)挠绊?。在專制政體下,統(tǒng)治者為維護(hù)其專制統(tǒng)治不得不考慮公民利益;在民主政體下,公民提高選舉選擇最高的決策者,選舉是事實(shí)間接地將一個(gè)原則強(qiáng)加給未來(lái)的決策者,即“決策中要考慮公民的愿望”。④因此,在公共政策制定過(guò)程中,要把決策內(nèi)容和決策程序都納入民主的范疇下,并拓寬公眾參與決策的渠道,使公眾有更多的機(jī)會(huì)參與決策,并形成公眾監(jiān)督機(jī)制,以確保政策規(guī)劃和抉擇過(guò)程透明化、科學(xué)化、民主化、公正化合規(guī)范化。通過(guò)提升社會(huì)民主程度,降低公共政策制定過(guò)程產(chǎn)生尋租行為和政策交易的非公共政策風(fēng)險(xiǎn),從而提高公共行政的效率,以實(shí)現(xiàn)公共利益。

(二)在公共政策制定中健全和完善民主機(jī)制。

在確立了公共政策制定的民主原則之后,我們就需要健全和完善民主機(jī)制,以確保民主原則能在整個(gè)公共政策制定過(guò)程中得到貫徹和堅(jiān)持,使我國(guó)公共政策制定過(guò)程的民主程度不斷提高。具體來(lái)說(shuō),可以從以下方面進(jìn)行完善:⑤

第一,轉(zhuǎn)變決策觀念,在政策體系內(nèi)部和外部都形成民主氛圍。一方面,政策制定者要克服傳統(tǒng)的自身認(rèn)定利益要求和輸入利益要求的觀念和習(xí)慣,在制定公共政策的過(guò)程要充分吸納公眾意見(jiàn),畢竟政策制定者本身的理性也是有限的,還會(huì)受到個(gè)人能力、知識(shí)水平等各方面的影響,容易造成政策制定者的信息不完備,唯有集思廣益才能制定出符合公共要求的公共政策。而在政策制定過(guò)程中,政策制定者也要自覺(jué)接受公眾監(jiān)督,對(duì)于公眾的意見(jiàn)和建議應(yīng)給予充分重視。另一方面,要通過(guò)廣泛的宣傳和學(xué)習(xí)喚起公眾對(duì)公共決策的關(guān)心,提高公眾參與公共政策制定過(guò)程的意識(shí),促使公眾積極主動(dòng)的參與公共決策,監(jiān)督公共政策過(guò)程。

第二,實(shí)行適當(dāng)分權(quán),改變決策管理模式。在現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)下,政策制定權(quán)力相對(duì)集中,而權(quán)力過(guò)分集中則容易導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生和監(jiān)督的不力。因此需要在統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下,建立多權(quán)力決策中心,建立和培育社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu),并賦予其更多的權(quán)力,這才能讓包括廣大人民利益的團(tuán)體參與到政策制定中的力量博弈中,從而為公眾表達(dá)自身利益訴求提供支持,進(jìn)一步保證公共政策能夠充分體現(xiàn)廣大人民的利益。而適當(dāng)?shù)姆謾?quán)也能在一定程度上減輕監(jiān)督上的困難,使得權(quán)利的運(yùn)用能夠得到有效的制約和監(jiān)督,也就能提高公共行政的效率和民主程度。

第三,拓寬公眾參與渠道,進(jìn)一步提高公眾參與程度。公眾參與政策制定可以采取多種形式,既可以直接參與,也可以間接參與,即通過(guò)自己選舉的代表參與,具體來(lái)說(shuō),主要可以采取以下途徑:投票、選舉;公民請(qǐng)?jiān)概c社會(huì)討論(包括網(wǎng)絡(luò)討論);民意調(diào)查;下訪;信訪;信息與政務(wù)公開(kāi);聽(tīng)證等等。除此之外,在參與渠道充分的情況下造成公眾參與度低的另一個(gè)重要原因就是公眾缺乏參與政策過(guò)程所需要的信息,因此政策體系應(yīng)該為公眾提供獲取政策信息的最方便的渠道與方式,為公眾參與政策過(guò)程提供信息支持。

第四,建立健全政策監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制包括自律機(jī)制和他律機(jī)制。自律機(jī)制是指政府內(nèi)部的自我監(jiān)督機(jī)制;而他律機(jī)制則指的是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)和人民群眾對(duì)政府行為實(shí)施監(jiān)督的外部監(jiān)控機(jī)制。因此既要完善自律機(jī)制,加強(qiáng)政策體系的自我監(jiān)管,又要完善他律機(jī)制,多方監(jiān)管以確保政策行為更有效、更規(guī)范。相對(duì)而言,在我國(guó),他律機(jī)制作用更重要、更有效。

第五,政策制定法制化,保障公共政策制定的民主化運(yùn)作。這包括兩個(gè)方面:一是政策的程序法定化,不以領(lǐng)導(dǎo)者的喜好或者注意力為轉(zhuǎn)移,政策的制定要依照法定的程序來(lái)進(jìn)行。二是以法律、法規(guī)的形式明確公眾參與政策制定的主體地位、性質(zhì)、作用、職權(quán)、基本原則等,為公眾參與政策制定提供法律保證,賦予他們?cè)谡哌\(yùn)作過(guò)程中監(jiān)督、參與的權(quán)利,保障公眾參與行政權(quán)力的運(yùn)作,同時(shí)也是保證監(jiān)督的有效性。

綜上所述,在我國(guó)健全和完善公共政策制定過(guò)程中的民主機(jī)制,完善決策信息和智力支持系統(tǒng),增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度,是保證我國(guó)公共政策制定民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的必經(jīng)途徑,也是推進(jìn)我國(guó)民主政治建設(shè)的題中之義。□

(作者:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院08級(jí)行政管理專業(yè)研究生)

注釋:

①胡偉.政府過(guò)程..浙江人民出版社,1999年版,283頁(yè).

②朱亞民.我國(guó)公共政策制定的弊端及改善建議.天水行政學(xué)院學(xué)報(bào).2005年第2期.

③程杞國(guó).政策制定的機(jī)制分析.南京社會(huì)科學(xué).2000年第3期

④錢再見(jiàn).論公共政策制定的基本原則.中國(guó)行政管理.2001年第2期.

⑤朱亞民.我國(guó)公共政策制定的弊端及改善建議.天水行政學(xué)院學(xué)報(bào).2005年第2期.

參考文獻(xiàn):

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[4]竇正斌,魯琴.公共政策的制定及我國(guó)所存在的問(wèn)題.決策借鑒,2001.4.

[5]錢再見(jiàn).論公共政策制定系統(tǒng)的活動(dòng)特質(zhì)及其運(yùn)作原則.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005.8.