劉小冰　汝東軍

摘要：集體土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意以下法律問題：一是解決政策與法律的基本矛盾。二是必須完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序。三是必須提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識。在土地流轉(zhuǎn)中，樹立風(fēng)險法律意識、合同法律意識、企業(yè)法律意識、債權(quán)法律意識等。四是必須建立失地農(nóng)民的社會保障。

關(guān)鍵詞：集體土地；流轉(zhuǎn)；法律程序

中圖分類號：D912，3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—1605(2009)08／09—0113—05

土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在我國農(nóng)村非常多，而且流轉(zhuǎn)的速度規(guī)模有加快和擴(kuò)大之勢，這對提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集約化，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑是一種利好。但是，其中的一些法律問題亟待引起我們的重視。這些問題主要有：解決政策與法律的基本矛盾；完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序；提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識；建立失地農(nóng)民的社會保障。

一、解決政策與法律的基本矛盾

在政策層面上，土地流轉(zhuǎn)是得到支持的?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》雖未提及“土地流轉(zhuǎn)”，但明確規(guī)定：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。”眾所周知，現(xiàn)行建設(shè)用地市場呈現(xiàn)二元狀態(tài)，國有建設(shè)用地市場和集體建設(shè)用地市場是相分離的，國有建設(shè)用地是允許自由流轉(zhuǎn)的，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)則受到限制。要建立一個統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，要么將國有建設(shè)用地市場改變?yōu)榧w建設(shè)用地市場而統(tǒng)一，要么將集體建設(shè)用地市場改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地市場而統(tǒng)一。前者顯然不可行，后者便成為統(tǒng)一建設(shè)用地市場的唯一途徑?？梢?，建立一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場意味著集體建設(shè)用地需要像國有建設(shè)用地一樣自由流轉(zhuǎn)。

但在法律層面上，土地流轉(zhuǎn)受到限制。土地流轉(zhuǎn)的最大障礙來源于《土地管理法》，該法規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！薄扒翱钏Q依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?第43條)“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”(第63條)可見，在法律層面上，單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須申請使用國有土地，不得使用集體建設(shè)用地。單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用集體土地的，必須經(jīng)過國家征收這一程序。而土地流轉(zhuǎn)正是要破除這種限制，使得集體建設(shè)用地的使用權(quán)在農(nóng)民集體和建設(shè)單位等相關(guān)主體之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

政策與法律的上述矛盾導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)處于尷尬境地。實踐中，土地流轉(zhuǎn)或是暗中進(jìn)行，或是由政府制定規(guī)章或規(guī)范性文件(如《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》、《南京市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》、《無錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)管理暫行辦法》、《海安縣集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(試行)》等來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。但嚴(yán)格來說，這些規(guī)章和規(guī)范性文件的合法性是值得商榷的。

因此，土地流轉(zhuǎn)需要首先應(yīng)在國家層面處理好政策與法律的關(guān)系。當(dāng)法律與政策不一致時，“必須權(quán)衡政策與法律誰更能全面、準(zhǔn)確、及時地集中和體現(xiàn)人民意志。如果政策比現(xiàn)行法律更能全面、準(zhǔn)確、及時地集中和體現(xiàn)人民意志，政策就要突破現(xiàn)行法律的內(nèi)容和框架，并指導(dǎo)法律隨之應(yīng)進(jìn)行改變?！蓖恋亓鬓D(zhuǎn)是現(xiàn)階段人民意志的集中反映。一方面，土地流轉(zhuǎn)有利于中國的城市化進(jìn)程。中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，城市化步伐愈來愈快，大量農(nóng)村勞動力流向城市以另尋生路，農(nóng)村土地大量閑置，這就為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了機(jī)會。另一方面，土地流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)民的收入。允許集體土地流轉(zhuǎn)，“農(nóng)民集體就能以土地所有者身份，以平等的市場主體與作為市場主體的土地使用者討價還價，在市場交易中獲得土地使用的市場價格，而不是補(bǔ)償價格，這樣農(nóng)民就能得到比征用補(bǔ)償更多的對價利益，用于保障其基本生活和解決再就業(yè)的困難”?？梢哉f，土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)下農(nóng)民最迫切的需求。因此，建議及時修改《土地管理法》第43條和第63條等相關(guān)規(guī)定，破除現(xiàn)有的法律限制，吸收政策的相關(guān)規(guī)定，解決政策與法律的基本矛盾。

在此基礎(chǔ)上，各地應(yīng)在以下幾個方面做好土地流轉(zhuǎn)的法律保障工作：一是清理與土地流轉(zhuǎn)不一致的地方立法。例如，《江蘇省土地管理條例》第23條規(guī)定：“因建設(shè)需要征用農(nóng)民集體所有土地、使用國有土地的，實行統(tǒng)一征地、統(tǒng)一供地。”可見，土地流轉(zhuǎn)仍是被否定的，需要修改該條并作出授權(quán)性規(guī)定，如可將該條修改為：“農(nóng)村集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，具體流轉(zhuǎn)辦法由省政府另行規(guī)定?！倍且驗橥恋亓鬓D(zhuǎn)的政策變化，應(yīng)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。各地應(yīng)破除土地流轉(zhuǎn)的限制，根據(jù)自身的特點和需要制定具體的土地流轉(zhuǎn)管理辦法，其立法內(nèi)容大致為總則(包括目的、流轉(zhuǎn)的前提步驟等)、土地流轉(zhuǎn)程序(包括流轉(zhuǎn)主體、客體、具體程序、收益分配等)、失地農(nóng)民的社會保障等。只有這樣，才能保證各地土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，推進(jìn)這一工作的順利進(jìn)行。三是做好相關(guān)政策和法律規(guī)定的解釋工作，并保證執(zhí)法與司法工作適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)的變化。

二、必須完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序

土地流轉(zhuǎn)程序是土地流轉(zhuǎn)制度的核心問題之一。從某種意義上說，土地流轉(zhuǎn)主要解決的就是一個程序問題，因為完整的土地流轉(zhuǎn)法律制度是建立在完整的土地流轉(zhuǎn)程序基礎(chǔ)上的。現(xiàn)在，土地流轉(zhuǎn)程序主要散見于政府規(guī)章或政府規(guī)范性文件中，各類主體制定的土地流轉(zhuǎn)程序不具有統(tǒng)一性，各有一套做法。這種土地流轉(zhuǎn)程序的分散性不僅僅表現(xiàn)在省與省之間的分散，還表現(xiàn)為省內(nèi)各地方的分散。各地的土地流轉(zhuǎn)程序又具有殘缺性特征，如流轉(zhuǎn)主體不明確，流轉(zhuǎn)客體不清，審批制度設(shè)計不合理等。為此，需要完善土地流轉(zhuǎn)的法律程序，著重解決以下問題：

第一，應(yīng)該以農(nóng)民專業(yè)合作社作為土地流轉(zhuǎn)主體。土地流轉(zhuǎn)主體在實踐中呈現(xiàn)出多元化特點，既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織等集體土地所有者，也有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和村委會，更有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和農(nóng)民個人等集體土地使用者。這一問題產(chǎn)生的根源在于現(xiàn)行法律規(guī)定不清?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！笨梢姡r(nóng)村土地歸集體所有，但這個“集體”是指什么?憲法本身沒有具體規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有

的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！睆倪@一規(guī)定中我們可得出以下結(jié)論：一是村農(nóng)民集體對集體土地享有所有權(quán)，該村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會對該集體土地享有管理、經(jīng)營權(quán)；二是村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體對集體土地享有所有權(quán)，該村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組對該集體土地享有管理、經(jīng)營權(quán)；三是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體對集體土地享有所有權(quán)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對該集體土地享有管理、經(jīng)營權(quán)。據(jù)此，集體土地的所有者為村農(nóng)民集體或者為村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體或者為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會等行使的是經(jīng)營、管理權(quán)，它們絕不是產(chǎn)權(quán)所有者。在此種情況下，無論是讓農(nóng)民集體還是村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地流轉(zhuǎn)主體都存在法律上的困惑。首先，“集體經(jīng)濟(jì)組織”概念含糊不清，到底何謂集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上沒有明確規(guī)定；其次，“農(nóng)民集體”更是一個虛擬的概念，它不是一個實體，根本不具有操作性；最后，“村委會”雖然是一個實體，但作為農(nóng)村的自治組織，它無權(quán)自主處置集體土地。

我們在南京市六合區(qū)新光社區(qū)趙壩組(自然村)實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，趙壩組成立了具有法人資格的農(nóng)民專業(yè)合作社，由其對外簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。需要指出的是，農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立是有法律支撐的，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)對其作出了詳細(xì)的規(guī)定。因此，將農(nóng)民專業(yè)合作社作為土地流轉(zhuǎn)的主體具有兩大優(yōu)勢：一是該主體破除了農(nóng)民集體的“虛位”性，成為一個法律實體；二是該實體是農(nóng)民自下而上創(chuàng)立的，是農(nóng)民自己的組織，不具有行政色彩。在是否流轉(zhuǎn)的決定權(quán)上，作為趙壩組議事機(jī)構(gòu)的“農(nóng)民議會”更是發(fā)揮了極大作用。該議事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)全組農(nóng)民就土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行表決，使集體土地的所有者歸位，農(nóng)民集體成了真正的集體土地所有者。

第二，應(yīng)該以商業(yè)性的農(nóng)村集體建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)客體。土地流轉(zhuǎn)的客體即土地流轉(zhuǎn)所針對的對象。土地流轉(zhuǎn)的客體是什么?現(xiàn)在各方面的認(rèn)識不盡一致。例如，有學(xué)者指出，“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)包括土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”。也有學(xué)者認(rèn)為，“土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)包括發(fā)生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權(quán)‘首次流轉(zhuǎn)，更不應(yīng)該將流轉(zhuǎn)的客體擴(kuò)大到農(nóng)用地”。我們認(rèn)為，這是土地流轉(zhuǎn)廣義和狹義上的區(qū)別。按土地用途劃分，農(nóng)村集體土地可分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地。農(nóng)用地流轉(zhuǎn)即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在法律上是允許的，并由《農(nóng)村土地承包法》調(diào)控，而非農(nóng)用地流轉(zhuǎn)主要即集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，暫時受到《土地管理法》限制。廣義上的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)包含著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。狹義上的土地流轉(zhuǎn)應(yīng)僅指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在實踐中，土地流轉(zhuǎn)爭議較大的是集體建設(shè)用地是否應(yīng)該流轉(zhuǎn)以及如何流轉(zhuǎn)等。所以，應(yīng)當(dāng)將土地流轉(zhuǎn)的客體限定在農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方面。

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。由于我們所談土地流轉(zhuǎn)指狹義上的，即集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的客體當(dāng)然僅限于集體建設(shè)用地，問題是集體建設(shè)用地是否都適合流轉(zhuǎn)?如果不是，哪些集體建設(shè)用地不宜流轉(zhuǎn)?哪些又適宜流轉(zhuǎn)?有學(xué)者根據(jù)非農(nóng)建設(shè)用地的性質(zhì)和用途的不同，區(qū)分為公益性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地，并主張客體限于商業(yè)性建設(shè)用地。我們認(rèn)為，將客體限于商業(yè)性建設(shè)用地較為合理。一方面，“公益設(shè)施作為公共物品固然既可由集體經(jīng)濟(jì)組織也可由私人投資完成，但是因其目的的特定化，為了防止私人權(quán)利壟斷財產(chǎn)的使用，妨礙公共利益，不允許設(shè)置私權(quán)，也不允許步人流通領(lǐng)域”。另一方面，土地流轉(zhuǎn)的最大驅(qū)動力在于給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)上的收益，最能給農(nóng)民帶來收益的顯然是具有商業(yè)性的建設(shè)用地，公益設(shè)施作為流轉(zhuǎn)客體給農(nóng)民帶來的收益不大，沒有流轉(zhuǎn)必要。在此需要指出的是，以商業(yè)性建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)客體還要具備產(chǎn)權(quán)明確這一條件，即需要有產(chǎn)權(quán)證明。我們認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)代表由農(nóng)民專業(yè)合作社來行使較為適當(dāng)。如前所述，農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人資格，又是土地流轉(zhuǎn)主體，由它來代表農(nóng)民集體行使產(chǎn)權(quán)既合理又方便。

第三，應(yīng)該以備案制代替審批制。目前，土地流轉(zhuǎn)審批制度設(shè)計得不合理，大部分地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件在規(guī)定土地流轉(zhuǎn)程序時都傾向于審批制。例如，南京、無錫、海安等地都將土地流轉(zhuǎn)需有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)置為一道重要程序。我們認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的審批制缺乏足夠的法律依據(jù)，是對農(nóng)民土地所有權(quán)的不尊重，也容易滋生腐敗現(xiàn)象。當(dāng)然，支持審批制的觀點可能認(rèn)為，缺乏審批制會引發(fā)土地流轉(zhuǎn)秩序的紊亂。實際上，這一問題完全可以用備案制來解決，流轉(zhuǎn)合同也應(yīng)采取登記生效主義。集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)本身需具備一定的條件，并遵循一定的程序，最后通過備案制這種事后審查方式來對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)不符合相關(guān)規(guī)定，可以采取事后追懲制來處理?？梢哉f，備案制取代審批制將大大提高土地流轉(zhuǎn)的效率，并真正實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的市場化。

因此，我們建議，土地流轉(zhuǎn)的法律程序可以統(tǒng)一規(guī)定為：首先，由農(nóng)民集體作為土地所有者決定是否同意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，該決議需要村民會議2／3以上村民或者2／3以上村民代表的同意。其次，農(nóng)民專業(yè)合作社作為流轉(zhuǎn)方與被流轉(zhuǎn)方簽訂書面合同，確定雙方權(quán)利義務(wù)。再次，被流轉(zhuǎn)方將相關(guān)文件(包括農(nóng)民集體同意流轉(zhuǎn)證明、書面合同、集體土地所有權(quán)證明等)向所在行政區(qū)域內(nèi)的國土資源局備案，接受單位應(yīng)出具備案證明。第四，被流轉(zhuǎn)方持備案證明向市、區(qū)或縣政府辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。最后，政府頒發(fā)集體土地權(quán)利證書。至此，被流轉(zhuǎn)方獲得集體土地使用權(quán)。

三、必須提高土地流轉(zhuǎn)的法律意識

農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展需要土地流轉(zhuǎn)，但法律意識的缺乏有可能使土地流轉(zhuǎn)得不到預(yù)期效果。當(dāng)前，應(yīng)將培養(yǎng)土地流轉(zhuǎn)法律意識和普及土地流轉(zhuǎn)法律知識盡快納入各地普法計劃中，并在土地流轉(zhuǎn)中樹立以下法律意識：

第一，風(fēng)險法律意識。集體土地流轉(zhuǎn)的一個內(nèi)在驅(qū)動力是它有助于提高農(nóng)民的收入，這一點對農(nóng)民的刺激最大。農(nóng)民希望土地流轉(zhuǎn)主要是從經(jīng)濟(jì)角度考慮，增加收入，提高生活水平。但是，土地流轉(zhuǎn)暗含著一個風(fēng)險問題，農(nóng)民很可能會忽略土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險。農(nóng)民對這種風(fēng)險意識的缺乏主要由于兩個原因：一是農(nóng)民參與市場經(jīng)濟(jì)大多是作為小商品的買賣者，而將土地使用權(quán)作為“商品”進(jìn)行流轉(zhuǎn)幾乎沒有經(jīng)驗，很容易忽視

隱藏的風(fēng)險；二是在土地流轉(zhuǎn)中，對被流轉(zhuǎn)方是否具有盈利能力缺乏判斷能力。例如，在以入股方式進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的收益來源是分紅，而被流轉(zhuǎn)方是否具有盈利的能力在土地流轉(zhuǎn)前較難判斷。

第二，合同法律意識。毫無疑問，土地流轉(zhuǎn)是一種法律行為。農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中必將與被流轉(zhuǎn)方簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，這是對雙方權(quán)利、義務(wù)的確立。然而，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合同意識是比較缺乏的，這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是缺乏訂立書面合同的意識，口頭訂約遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于書面訂約；二是對合同法本身的了解不夠，很可能掉入“合同陷阱”。這種狀況會對今后的維權(quán)產(chǎn)生很大的障礙。

第三，企業(yè)法律意識。在土地流轉(zhuǎn)中，企業(yè)法律意識的重要性主要表現(xiàn)在：從設(shè)立到經(jīng)營、管理、發(fā)展乃至撤銷、解散，企業(yè)自始至終受法律的指引和規(guī)范。因此，土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民作為股東，必須了解企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)、管理等情況，了解并維護(hù)自身的合法權(quán)益，了解并遵守企業(yè)的規(guī)章制度，保證企業(yè)擁有良好的運(yùn)作機(jī)制，使各種資源配置能夠積極創(chuàng)造價值。同時，土地流轉(zhuǎn)的方式較多，其中以“入股”形式對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)尤其要注重與《公司法》等法律法規(guī)的銜接。

第四，債權(quán)法律意識。土地流轉(zhuǎn)實踐中，雙方訂立契約后即形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系。同時，公司在正常運(yùn)轉(zhuǎn)中也會產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)關(guān)系。因此，我們必須嚴(yán)肅考慮土地流轉(zhuǎn)中的債權(quán)實現(xiàn)問題。例如，土地流轉(zhuǎn)出去，受讓人虧損或破產(chǎn)了，農(nóng)民的債權(quán)是否能夠及時、有效地通過法律途徑解決，債權(quán)人如何實現(xiàn)其債權(quán)?債權(quán)意識是和風(fēng)險意識等緊密聯(lián)系在一起的一個問題。

四、必須建立失地農(nóng)民的社會保障

土地是農(nóng)民最基本的社會保障。土地流轉(zhuǎn)則是一種法律行為，更是一種投資風(fēng)險行為。因此，土地流轉(zhuǎn)是一把雙刃劍，利用得好，將大大促進(jìn)農(nóng)民的收入；否則，失地農(nóng)民很可能成為“流民”。

為了免除土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，必須完善土地流轉(zhuǎn)的配套機(jī)制，即完善失地農(nóng)民的社會保障。社會保障，簡言之就是國家依據(jù)規(guī)定，為保證社會成員基本生活權(quán)利而提供的各種救助和補(bǔ)貼。社會保障包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫，其中社會保險為核心。目前，我國社會保障呈現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在社會保障方面存在巨大差異，這一局面短期內(nèi)仍難改觀。因此，我們建議對失地農(nóng)民的社會保障可分兩步走，即確立短期目標(biāo)和長期目標(biāo)。

短期目標(biāo)是要建立失地農(nóng)民的基本生存保險，并允許失地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。需要指出的是，失地農(nóng)民的基本生存保險旨在確保失地農(nóng)民的生存，不至于因失去土地而發(fā)生生存危機(jī)。我們建議，將失地農(nóng)民的基本生存保險納入《社會保險法(草案)》中?！渡鐣ｋU法(草案)》第70條規(guī)定：“土地已被全部征用且未就業(yè)的農(nóng)村居民可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，其應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費從征地安置補(bǔ)助費中支付，不足部分由當(dāng)?shù)厝嗣裾畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫兄С?。”我們建議將其修改為：“國家建立失地農(nóng)民的基本生存保險，失地農(nóng)民可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險?！边@樣，既設(shè)立了失地農(nóng)民的基本生存保險，又?jǐn)U大了參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的范圍，即由被征地農(nóng)民擴(kuò)大至失地農(nóng)民，使土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民也可以參加城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

長期目標(biāo)是要逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)社保?！渡鐣ｋU法(草案)》第24條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合并實施。”這一規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大致趨勢。