俞榮根

摘要：2007年6—12月，重慶市社科規(guī)劃項(xiàng)目《地方人大立法后評(píng)估制度研究》課題組從立法必要性、地方特色、法制統(tǒng)一、權(quán)力配置、技術(shù)規(guī)范五個(gè)方面，對(duì)重慶市當(dāng)時(shí)有效的160件地方性法規(guī)文本進(jìn)行量化評(píng)估，平均得分83.09，得90分以上的法規(guī)有9件，70分以下的4件，60分以下為零。五項(xiàng)質(zhì)量要素中，地方特色所得比例最高，技術(shù)規(guī)范次之，立法必要性居第三，權(quán)力配置為第四，法制統(tǒng)一排在末位。在一定程度上說明，重慶市地方性法規(guī)文本所反映的地方特色比較鮮明，講究立法技術(shù)，但在突出地方特色和注重地方立法創(chuàng)新中還須更加注意法制統(tǒng)一，科學(xué)地處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，嚴(yán)格防止部門權(quán)力的立法擴(kuò)張。

關(guān)鍵詞：質(zhì)量；地方性法規(guī)；文本

中圖分類號(hào)：DF127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001—2397.2009.04.02

對(duì)地方性法規(guī)文本進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估是地方性法規(guī)立法質(zhì)量后評(píng)估工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這項(xiàng)工作理論性強(qiáng)、難度高、工作量很大。我們于2007年6-12月間，前后組織三批人大代表、法學(xué)專家、律師對(duì)重慶市當(dāng)時(shí)有效的160件地方性法規(guī)文本進(jìn)行三輪量化評(píng)估，現(xiàn)將評(píng)估情況整理如下。

一、構(gòu)成地方性法規(guī)文本質(zhì)量的基本要素及其量化方案

2007年6月，課題組邀請(qǐng)部分重慶市人大常委會(huì)立法咨詢專家，以及西南政法大學(xué)、重慶大學(xué)法學(xué)院、重慶市委黨校法學(xué)教研室、重慶社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所等法學(xué)、法律實(shí)務(wù)專家30多人，召開“地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)估研討會(huì)”，著重研究探討“構(gòu)成地方性法規(guī)文本質(zhì)量的基本要素及其量化方案”建議稿。

與會(huì)專家認(rèn)為，地方性法規(guī)文本質(zhì)量是由一些基本要素構(gòu)成的，為了便于評(píng)價(jià)和比較，對(duì)這些基本要素可以進(jìn)行量化處理。經(jīng)過篩選，最后確認(rèn)了五個(gè)方面及其分值：立法必要性，15分；地方特色，20分；法制統(tǒng)一，25分；權(quán)力配置,25分；技術(shù)規(guī)范，15分。每項(xiàng)基本要素中又分解出若干因子，總計(jì)有37個(gè)小項(xiàng)，并一一配置了分值。滿分為100分。隨即制作了《地方性法規(guī)評(píng)估計(jì)分參考標(biāo)準(zhǔn)》。

二、對(duì)重慶市地方性法規(guī)文本質(zhì)量進(jìn)行量化評(píng)估

接著，我們對(duì)截止2007年5月有效的重慶市地方性法規(guī)共160件進(jìn)行分類，并以10件為一組，共16組法規(guī)，邀請(qǐng)專家按照《地方性法規(guī)評(píng)估計(jì)分參考標(biāo)準(zhǔn)》計(jì)分項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)每件法規(guī)進(jìn)行獨(dú)立的定量分析、判斷和計(jì)分，并對(duì)所評(píng)估的法規(guī)給出書面評(píng)估意見。為了盡量做到評(píng)詁的客觀性、公正性、科學(xué)性、全面性，在量化評(píng)估方法上作了技術(shù)設(shè)計(jì)，做到對(duì)每一件法規(guī)先后由三位不同的專家進(jìn)行評(píng)詁，這樣，160件法規(guī)按照同一個(gè)評(píng)估計(jì)分參考標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行了三輪評(píng)估。

對(duì)160件法規(guī)文本的量化評(píng)估工作從2007年6月啟動(dòng)至12月底結(jié)束，歷時(shí)半年多，邀請(qǐng)參加評(píng)估工作的專家達(dá)35位之多，另有各大學(xué)法學(xué)院、社科院法學(xué)所、律師事務(wù)所等17家以單位名義組織各自專家參加評(píng)估。

三、量化評(píng)估數(shù)據(jù)的處理

三輪量化評(píng)估的數(shù)據(jù)出來以后，我們對(duì)評(píng)分結(jié)果進(jìn)行了技術(shù)處理，形成了第一、二、三輪《重慶市地方性法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)詁專家計(jì)分匯總表》，以及《重慶市地方性法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)估結(jié)果平均分值總表》和《重慶市地方性法規(guī)文本質(zhì)量評(píng)估結(jié)果平均分值分布情況表》。

四、量化評(píng)估的結(jié)果及其分析

(一)對(duì)“立法必要性”評(píng)估結(jié)果的分析

三輪評(píng)估綜合平均得分是12.68分，占該項(xiàng)目總分值的84.5％。其中有17件法規(guī)同時(shí)得到專家給予的滿分，綜合得分在9分以下(含9分)的有4件，最低分為7.33分。由此可以看出，評(píng)估專家對(duì)重慶市法規(guī)的立法必要性總體上持肯定態(tài)度。

1在“立法必要性”上得滿分的17件法規(guī)是：《重慶市人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》、《重慶市市級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例》、《重慶市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》、《重慶市人大常委會(huì)議事規(guī)則》、《重慶市授予榮譽(yù)市民稱號(hào)條例》、《重慶市行政執(zhí)法責(zé)任制條例》、《重慶市行政執(zhí)法監(jiān)督條例》、《關(guān)于市人民政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的規(guī)定》、《重慶市罰款和沒收財(cái)物管理?xiàng)l例》、《重慶市行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例》、《重慶市懲治拐賣婦女兒童條例》、《重慶市實(shí)施<集會(huì)游行示威法>辦法》；《重慶市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》；《重慶市職工權(quán)益保障條例》；《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》；《重慶市國(guó)有企業(yè)法定代表人離任審計(jì)條例》；《重慶市實(shí)施<長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例>辦法》。

在“立法必要性”上得分排名在后的法規(guī)是：《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制條例》，7.33分；《重慶市實(shí)施《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》辦法》，8分；《重慶市農(nóng)村機(jī)電提灌管理?xiàng)l例》和《重慶市飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》都得8.67分；《重慶市基層法律服務(wù)條例》和《重慶市實(shí)施《紅十字會(huì)法》辦法》都是9分；《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》，9.33分；《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例和重慶市愛國(guó)衛(wèi)生條例》均為9.67分；《重慶市合同格式條款監(jiān)督條例》和《重慶市建設(shè)工程勘查設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》都是10分。

(二)對(duì)“地方特色”評(píng)估結(jié)果的分析

160件法規(guī)綜合平均得分為17.18分，得18分以上的有54件，其中有2件法規(guī)得滿分。15分以下的有12件，占總法規(guī)數(shù)的7.5％。由此可以看出，絕大多參評(píng)專家認(rèn)為重慶市現(xiàn)行地方性法規(guī)的地方特色較為顯著。

1在“地方特色”上得分排名在前的法規(guī)是：《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《重慶市農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健條例》均得20分，并列第一?！吨貞c市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》，19.67分。其余有8件法規(guī)得19.33分：《重慶市婦女權(quán)益保障條例》、《重慶市實(shí)施<歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法>辦法》、《重慶市實(shí)施(殘疾人保障法)辦法》、《重慶市計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《重慶市公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《重慶市中醫(yī)條例》、《重慶市人口與計(jì)劃生育條例》。

2在“地方特色”上得分排名靠后的法規(guī)是：《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》，11.33分；《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，12.33分；《重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《重慶市集體合同條例》都是12.67分；《重慶市實(shí)施<種子法>辦法》和《重慶市禁止非法增加企業(yè)負(fù)擔(dān)條例》同為13.33分；《重慶市農(nóng)業(yè)投資條例》，13.67分；《重慶市司法鑒定條例》和《重慶市實(shí)施<野生動(dòng)物保護(hù)法>辦法》都得14.33分；得14.67分的有3件：《重慶市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》、《重慶市預(yù)防控制性病艾滋病條例》、《重慶市職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》。

(三)對(duì)“法制統(tǒng)一”評(píng)估結(jié)果的分析

所有法規(guī)綜合平均得分為19.73分，占總分值的79.82％。有95件法規(guī)疊加綜合平均得分在20

至23分之間，15分以下的僅有3件。這說明重慶市制定的法規(guī)與上位法基本保持一致。

1在“法制統(tǒng)一”上得分較高的法規(guī)是：《重慶市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》、《重慶市實(shí)施(國(guó)家賠償法)辦法》和《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》同為22.67分；《重慶市人大常委會(huì)議事規(guī)則》和《重慶市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》都得22.33分。另有18件法規(guī)得21.67分：《重慶市人大地方立法程序規(guī)定》、《重慶市實(shí)施<代表法>辦法》、《重慶市市級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例》、《重慶市實(shí)施(歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法>辦法》、《重慶市實(shí)施(檔案法>辦法》、《重慶市查禁賣淫嫖娼條例》、《重慶市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》、《重慶市林業(yè)行政處罰條例》、《重慶市綠化條例》、《重慶市林地保護(hù)管理?xiàng)l例》、《重慶市長(zhǎng)江三峽庫(kù)區(qū)流域水污染防治條例》、《重慶市科學(xué)技術(shù)投入條例》、《重慶市促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》、《重慶市農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健條例》、《重慶市人口與計(jì)劃生育條例》、《重慶市遺體捐獻(xiàn)條例》、《重慶市體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《重慶市公共體育場(chǎng)館條例》。

2在“法制統(tǒng)一”上得分排名落后的法規(guī)是：得13.33分有2件：《重慶市農(nóng)業(yè)投資條例》和《重慶市禁止非法增加企業(yè)負(fù)擔(dān)條例》；《重慶市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》得14.33分；《重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《重慶市人才市場(chǎng)管理?xiàng)l例》均為15分?！吨貞c市合同格式條款監(jiān)督條例》和《重慶市實(shí)施<國(guó)家通用語言文字法)辦法》都是15.67分；得16分的有3件：《重慶市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織承包合同條例》、《重慶市集體合同條例》、《重慶市實(shí)施<長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例)辦法》。

(四)對(duì)“權(quán)力配置”評(píng)估結(jié)果的分析

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，所有法規(guī)綜合平均得分為20.68分，最高得分為24.33分，最低得分為13.33分，15分以下2件。這表明，現(xiàn)行法規(guī)在公權(quán)與私權(quán)、權(quán)力與權(quán)利、政府與市場(chǎng)的關(guān)系處理上比較適當(dāng)，設(shè)定的執(zhí)法自由裁量權(quán)幅度及范圍比較合理，執(zhí)法主體設(shè)置及權(quán)力配置的比較得當(dāng)，執(zhí)法部門的職責(zé)劃分比較明確、合理，權(quán)利與義務(wù)的配置比較平衡、合理，創(chuàng)設(shè)的行政處罰較好地體現(xiàn)了“過罰相當(dāng)”原則。

1在“權(quán)力配置”上得分較高的法規(guī)是：《重慶市公證條例》得24.33分；《重慶市人大地方立法程序規(guī)定》、《重慶市人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》、《重慶市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》和《重慶市消防條例》共5件都得24分。得23.33分也有5件：《重慶市人大常委會(huì)關(guān)于地方性法規(guī)解釋的規(guī)定》、《重慶市人大常委會(huì)討論》、《決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》、《重慶市實(shí)施<選舉法>細(xì)則》，《重慶市實(shí)施<檔案法>辦法》、《重慶市國(guó)家教育考試條例》。

2在“權(quán)力配置”上得分排名靠后的法規(guī)是：《重慶市集體合同條例》，13.33分；《重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，14分；《重慶市禁止非法增加企業(yè)負(fù)擔(dān)條例》，15.67分；《重慶市行政執(zhí)法責(zé)任制條例》和《重慶市國(guó)有企業(yè)法定代表人離任審計(jì)條例》，均得16.67分；《重慶市植物檢疫條例》，17分；《重慶市高等級(jí)公路管線工程建設(shè)管理?xiàng)l例》，17.33分；《重慶市預(yù)防控制性病艾滋病條例》和《重慶市愛國(guó)衛(wèi)生條例》，都是17.67分。

(五)對(duì)“技術(shù)規(guī)范”評(píng)估結(jié)果的分析

160件法規(guī)綜合平均得分為12.81分，占該項(xiàng)總分的85.4％。綜合得分12分以下的法規(guī)有32件。這說明重慶市的立法技術(shù)和水平得到專家的充分肯定。

1在“技術(shù)規(guī)范”上得分較高的法規(guī)有：《重慶市氣象災(zāi)害防御條例》、《重慶市實(shí)施<母嬰保健法>辦法》、《重慶市實(shí)施<紅十字會(huì)法>辦法》、《重慶市實(shí)施(長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例>辦法》，這4件都得14.67分。接下來是14.33分的有5件：《重慶市實(shí)施<檔案法>辦法》、《重慶市飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《重慶市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》、《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《重慶市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》。再接下來是14分的，有13件：《重慶市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》、《重慶市宗教事務(wù)(管理)條例》、《重慶市臺(tái)灣同胞投資保護(hù)條例》、《重慶市河道管理?xiàng)l例》、《重慶市水資源管理?xiàng)l例》、《重慶市計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《重慶市建設(shè)工程勘查設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》、《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》、《重慶市天然氣管理?xiàng)l例》、《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《重慶市獻(xiàn)血條例》、《重慶市人事爭(zhēng)議仲裁條例》、《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》。

2，在“技術(shù)規(guī)范”上得分排名在后的法規(guī)是：《重慶市實(shí)施<鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法>辦法》和《重慶市高等級(jí)公路管線工程建設(shè)管理?xiàng)l例》都為9分；《重慶市實(shí)施(農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法)辦法》和《重慶市集體合同條例》都是10.33分；《重慶市實(shí)施(代表法)辦法和重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》同得10.67分。得11分的有7件：《重慶市人大地方立法程序規(guī)定》、《重慶市統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例》、《重慶市農(nóng)業(yè)投資條例》、《重慶市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織承包合同條例》、《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制條例》、《重慶市實(shí)施<農(nóng)村土地承包法>辦法》、《重慶市禁止非法增加企業(yè)負(fù)擔(dān)條例》。

五、五項(xiàng)文本質(zhì)量構(gòu)成要素的綜合排名分析

從理論上分折，某件法規(guī)在5個(gè)單項(xiàng)中都排在前10名，應(yīng)視為文本質(zhì)量最優(yōu)，有4個(gè)單項(xiàng)前10名者次之，余類推。同理，某項(xiàng)法規(guī)在5個(gè)單項(xiàng)中都掉入后10名者，應(yīng)視為文本質(zhì)量最差，掉4個(gè)單項(xiàng)在后10名者列次等，余類推。經(jīng)排比，在5個(gè)單項(xiàng)中排在前10名的法規(guī)中，有11件法規(guī)在2個(gè)單項(xiàng)中得分為優(yōu)，有2件法規(guī)在3個(gè)單項(xiàng)中排人前10，有1件法規(guī)在5個(gè)單項(xiàng)中均名列前矛。這些法規(guī)分別是：

五項(xiàng)全優(yōu)者1件：《重慶市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》。

三項(xiàng)得優(yōu)者2件：《重慶市實(shí)施(檔案法>辦法》、《重慶市失業(yè)保險(xiǎn)條例》。

二項(xiàng)得優(yōu)者11件：《重慶市人大地方立法程序規(guī)定》、《重慶市人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的-規(guī)定》、《重慶市市級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例》、《重慶市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》、《重慶市人大常委會(huì)議事規(guī)則》、《重慶市實(shí)施(歸僑僑權(quán)益保護(hù)法>辦法》、《重慶市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》、《重慶市計(jì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《重慶市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《重慶市農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健條例》、《重慶市實(shí)施<長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例>辦法》。

再來看看排在后10名的情況。

四項(xiàng)在后10名者3件：《重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《重慶市集體合同條例》、《重慶市禁止非法增加企業(yè)負(fù)擔(dān)條例》。

三項(xiàng)在后10名者1件：《重慶市農(nóng)業(yè)投資條例》。

二項(xiàng)在后10名者有10件：《重慶市基層法律服務(wù)條例》、《重慶市農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織承包合同條例》、《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制條例》、《重慶市實(shí)施<鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法>辦法》、《重慶市合同格式條款監(jiān)

督條例》、《重慶市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》、《重慶市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例》、《重慶市高等級(jí)公路管線工程建設(shè)管理?xiàng)l例》、《重慶市預(yù)防控制性病艾滋病條例》、《重慶市愛國(guó)衛(wèi)生條例》。

六、重慶市地方性法規(guī)文本質(zhì)量的總體評(píng)價(jià)

將上述五個(gè)大項(xiàng)中每件法規(guī)的得分相加，便得到該法規(guī)的總分，對(duì)總分進(jìn)行劃段處理后顯示，參評(píng)的重慶市地方性法規(guī)文本質(zhì)量量化評(píng)詁總體結(jié)果為：160件法規(guī)平均分值為83.09分；得分在80分以上(含80分)的法規(guī)有118件，占絕大部分，比例達(dá)到78.12％；60分以下為零。其中，90分以上(含90分)的法規(guī)有9件，占5.63％，最高為95分，有1件；80～89分的109件，占72.49％；70-79分的29件，占18.125％；70分以下的僅4件，占2.5％。

圖示如下：

總的說是兩頭小，中間大。這表明，重慶市現(xiàn)行法規(guī)文本質(zhì)量總體上是比較好的，絕大多數(shù)法規(guī)文本在優(yōu)良檔次上，但相當(dāng)一部分法規(guī)文本存在不同程度的瑕疵，需要修改的數(shù)量不小，立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。

1得分在90分以上的9件法規(guī)是：《重慶市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例》得95分；《重慶市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》和《重慶市人大常委會(huì)議事規(guī)則》均為91.67分；《重慶市實(shí)施(歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法>辦法》和《重慶市實(shí)施(殘疾人保障法>辦法》同是91分；《重慶市液化石油氣經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》，90.33分。其余三件得90分：《重慶市人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》、《重慶市市級(jí)預(yù)算監(jiān)督條例》、《重慶市消防條例》。

2得分在70分以下的4件法規(guī)是：《重慶市職業(yè)介紹管理?xiàng)l例》，65.33分；《重慶市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，66分；《重慶市禁止非法增加企業(yè)負(fù)擔(dān)條例》，66.67分；《重慶市農(nóng)業(yè)投資條例》，69.33分。

還有一組值得關(guān)注的數(shù)字是，在立法必要性、地方特色、法制統(tǒng)一、權(quán)力配置、技術(shù)規(guī)范五個(gè)大項(xiàng)中，160件法規(guī)各所得平均分值在其應(yīng)得分值中的比例分別為：84.53％、85.9％、78.92％、82.72％、85.4％。

從圖示可知，重慶市160件地方性法規(guī)的五項(xiàng)質(zhì)量得分中，地方特色所得比例最高，技術(shù)規(guī)范次之，立法必要性居第三，權(quán)力配置為第四，法制統(tǒng)一排在末位。在一定程度上說明，重慶市地方性法規(guī)文本所反映的地方特色比較鮮明，能遵循法律規(guī)范，講究立法技術(shù)，但在突出地方特色和注重地方立法創(chuàng)新中還須更加注意法制統(tǒng)一，科學(xué)地處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，嚴(yán)格防止部門權(quán)力的立法擴(kuò)張。