張華貴

摘要：隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，打破二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重要策略。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，龐大的農(nóng)民工群體，因其具有農(nóng)村人口戶籍身份及流動性等特點，使他們居住在城市卻無法享受與城市居民一樣的社會保障。這已經(jīng)在一定程度上影響到了社會的穩(wěn)定，影響到了和諧社會的構(gòu)建。研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題，必須考慮到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，針對農(nóng)民工的特點實行分類保障，取消現(xiàn)有的限制條件，完善配套制度。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)民工；養(yǎng)老保險；必要性；立法完善

中圖分類號：DF391.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001—2397.2009.04.05

國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》指出，加快重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展，是深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的需要，是為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革提供示范的需要。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的試驗區(qū)，也是西部地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾最為突出的直轄市，重慶如何把握歷史機遇，不負(fù)眾望，建立完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，尤其是養(yǎng)老保險制度，是值得倍加關(guān)注的問題。本文在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下對農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的完善提出設(shè)想。

一、完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的必要性

(一)保護(hù)農(nóng)民工社會保障權(quán)的必然要求

所謂社會保障權(quán)，是指公民享有的因特定原因不能通過其他正常途徑獲得必要的物質(zhì)生活資料時，有從國家和社會獲得經(jīng)濟(jì)保障、享受社會福利的權(quán)利。雖然社會保障權(quán)的權(quán)利主體是社會中的貧困者，失業(yè)、待業(yè)、喪失勞動能力以及其他生活來源困難的人，但任何公民只要符合國家社會保障制度規(guī)定的條件，都平等地享有社會保障權(quán)。在現(xiàn)代社會，社會保障已經(jīng)成為各國政府的一項主要社會政策和工作目標(biāo)，人權(quán)概念與社會保障立法已經(jīng)聯(lián)系在一起，社會保障立法已經(jīng)成為保障人權(quán)的重要手段。社會保障是國家立法強制施行的一種公共計劃，也是全體公民依法平等享受的權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》明確指出：每個人，作為社會的一員。有權(quán)享受社會保障，并有權(quán)享受個人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展所必需的經(jīng)濟(jì)、社會和文化方面各種權(quán)利的實現(xiàn)；人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、患病、殘疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障。按照我國《憲法》的規(guī)定，公民依法享有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，這種權(quán)利與退休者的生活保障權(quán)、受優(yōu)撫對象的生活保障權(quán)和殘疾公民的合法權(quán)益保障權(quán)、公民的勞動權(quán)和休息權(quán)等，共同構(gòu)成公民的社會保障權(quán)。而對公民是否提供社會保障，不應(yīng)當(dāng)由其是否為城鎮(zhèn)居民所決定；如果同為一國公民，卻不能享有同等的權(quán)利，這是不公平的。養(yǎng)老保險是五大社會保險中的重要內(nèi)容，在人口老齡化的社會，需要我們關(guān)注農(nóng)民工養(yǎng)老保險，以此作為保障農(nóng)民工社會保障權(quán)的突破口。

(二)維護(hù)社會穩(wěn)定與構(gòu)建和諧社會的需要

農(nóng)民工已成為社會中不可忽視的龐大群體，他們的權(quán)益保障缺失已成為當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的一個主要矛盾。農(nóng)民工絕大多數(shù)屬于非正規(guī)就業(yè)人員，其職業(yè)十分不穩(wěn)定，勞動糾紛經(jīng)常發(fā)生，工資低、所享受的社會保障水平低。在缺乏基本保障的情況下，他們的生活可能陷入困境，可能實施違法行為以獲取基本生活資料，給城市的社會治安帶來隱患。從心理角度看，“城市農(nóng)民工人邊緣化的生存狀態(tài)將會使其缺乏穩(wěn)定而長期的預(yù)期，在喪失原有文化價值和組織歸屬地的同時，很可能會陷入一種‘游民化的狀態(tài)，從而對整個社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅”。他們失業(yè)后失去生活來源，又不享有城市最低生活保障，極易成為社會的不穩(wěn)定因素。各國的經(jīng)驗表明，社會保障制度是社會的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，建立社會保障制度是實現(xiàn)社會穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會的重要保障。為了維護(hù)社會的穩(wěn)定，實現(xiàn)社會的長治久安，必須完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度，增強社會的凝聚力和穩(wěn)定性。

(三)實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要

我國長期呈現(xiàn)二元社會結(jié)構(gòu)，城市化滯后，不僅影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，而且加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一些突出問題，如就業(yè)壓力大、農(nóng)民收入低和增長乏力等，在很大程度上均與城市化滯后有關(guān)。隨著改革開放的深化，農(nóng)村的城市化以及工業(yè)化將成為歷史發(fā)展的必然，為農(nóng)民工提供社會保障，有利于他們“就地轉(zhuǎn)化”為市民，加快城市化進(jìn)程。因此，我國開始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗。隨著這一改革的深入，大量的農(nóng)村人口會流入城市，轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。作為試驗區(qū)之一的重慶市是我國中西部地區(qū)特大中心城市，是典型的“大城市帶大農(nóng)村”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。重慶市3 100多萬人口中農(nóng)村居民占80％以上，城鄉(xiāng)居民收入比為4：1。按照重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃，到2020年，將有800～1 000萬農(nóng)村人口成為城鎮(zhèn)人口，這就需要有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度作為保障。如果這些農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口后，那么就需要擁有與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障權(quán)；沒有這種保障作為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是很難實現(xiàn)的。

(四)完善社會保障制度立法的需要

建立統(tǒng)一的一元化的社會保障制度是我國社會保障制度改革的長期目標(biāo)。然而，由于客觀條件的制約，我們的改革步驟只能逐步推進(jìn)。在當(dāng)前，建立農(nóng)民工這一特殊群體的社會保障安全網(wǎng)，應(yīng)該說是城鄉(xiāng)社會保障銜接的一個過渡模式，也是當(dāng)前情形下的一個最優(yōu)選擇。應(yīng)當(dāng)說，農(nóng)民工養(yǎng)老保險早解決早主動，成本和代價也相對較小。由于不少地方農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的立法時間較早，積累了比較豐富的經(jīng)驗，具有建立全國統(tǒng)一的法律法規(guī)的基礎(chǔ)性條件。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，打破城鄉(xiāng)壁壘的同時，完善社會保障法律制度，分步驟分類別將已進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村戶口人員逐步納入社保系統(tǒng)，則不失為現(xiàn)實可行的方案。農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的立法完善，是我國社會保障制度立法完善的突破口，有利于推動其他社會保險立法的不斷完善，為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的社會保障制度打下基礎(chǔ)。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險立法存在的問題

按照我國相關(guān)法律的規(guī)定，所有的企業(yè)職工都享受養(yǎng)老保險，農(nóng)民工也不例外。不少地方也紛紛出臺了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的政策與辦法，對征繳農(nóng)民工養(yǎng)老保險費做出了明確規(guī)定，并對企業(yè)進(jìn)行征繳。應(yīng)當(dāng)說，這些政策和規(guī)定，對廣大農(nóng)民工來說是一個福音，然而，這樣的好政策，農(nóng)民工卻并未喝彩。根據(jù)人力資源和社會保障部的資料，截至2008年底，全國參加城保的農(nóng)民工2 416萬人，只占在城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的17％。重慶市人大2007年的一項調(diào)查表明，重慶市參加職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工僅5萬多人，占在重慶市內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工總數(shù)的1.7％左右。農(nóng)民工對養(yǎng)老保險不叫好的原因

之一，在于該制度存在一定的缺陷，難以真正起到對農(nóng)民工的保障作用。雖然重慶市在2007年推出了《重慶市農(nóng)民工養(yǎng)老保險試行辦法》(以下簡稱《重慶試行辦法》)，提高了對農(nóng)民工的養(yǎng)老保障水平，但筆者認(rèn)為，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角看，尚有差距。

(一)現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保險的立法散亂且缺乏權(quán)威性

我國尚未正式出臺一部綜合性的關(guān)于農(nóng)民工社會保障的全國性專門法律或法規(guī)，《社會保險法》、《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》尚在制定中。我國現(xiàn)行的社會保障制度主要是由多個單行條例組成，主要形式為國務(wù)院及其各部委的“條例”、“決定”、“通知”。目前，農(nóng)民工社會保障的推行主要還是依靠地方政府規(guī)章和一些規(guī)范性文件。這樣，就出現(xiàn)了地方各自為政制定和推行農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策，存在各地基數(shù)不同、費率不同、建賬比例不同等問題，使得執(zhí)法和司法的效力受到影響。如果農(nóng)民工在社會保障方面發(fā)生爭議，仲裁機構(gòu)和人民法院無法根據(jù)有效的法律規(guī)定對此類爭議進(jìn)行仲裁或判決，其法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性無法得到保障；因此，迫切需要制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律法規(guī)。

(二)用人單位和政府部門的責(zé)任不明確

用人單位的責(zé)任不明確，表現(xiàn)在用人單位不按規(guī)定為農(nóng)民工辦理參加養(yǎng)老保險的手續(xù)或不按規(guī)定足額繳納養(yǎng)老保險費的責(zé)任不明確。不少企業(yè)為了降低成本，往往不愿為農(nóng)民工投保。企業(yè)為了逃避責(zé)任，往往不與農(nóng)民工簽訂正式勞動合同，而目前國家對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的立法規(guī)范不夠明朗，即使企業(yè)不為農(nóng)民工投保，也難以受到懲罰。地方立法也同樣對用人單位的責(zé)任規(guī)定不明確。如《重慶試行辦法》中只是明確了用人單位如不按照規(guī)定為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險，則農(nóng)民工可以向勞動保障部門舉報投訴。由于對沒有為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險的用人單位將受到什么懲罰沒有明確規(guī)定，不少用人單位仍然采取能夠不辦就不辦的態(tài)度。政府部門的責(zé)任不明確涉及兩個方面：一是從政府承擔(dān)財政責(zé)任看，在城鎮(zhèn)職工(含個體工商戶和靈活就業(yè)人員)和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險方面，政府都承擔(dān)財政補貼和最低保障責(zé)任，而惟獨對農(nóng)民工養(yǎng)老保險，政府未承擔(dān)相應(yīng)的財政責(zé)任。這種差別待遇的存在，不符合公平原則，也不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的建立；二是政府監(jiān)督部門的責(zé)任不夠明確。對農(nóng)民工的養(yǎng)老保險，雖然不少地方有規(guī)定，但辦理養(yǎng)老保險的比例卻不合理。其中一個重要的原因是政府部門對用人單位沒有為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險進(jìn)行及時的監(jiān)督檢查，即辦與不辦沒有人管，負(fù)有監(jiān)督的部門監(jiān)督檢查的責(zé)任不明確，影響了該制度的落實。在人力資源和社會保障部近日公開征求意見的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》(以下簡稱《農(nóng)民工養(yǎng)老辦法》)的規(guī)定中，仍然沒有看到對用人單位和政府部門責(zé)任的規(guī)定。

(三)設(shè)定的限制性條件過多

一是對參保人身份的限制。由于養(yǎng)老保險需要農(nóng)民工所在單位與農(nóng)民工共同繳納費用，如果農(nóng)民工沒有與用人單位簽訂勞動合同，或是單干或者是打零工的農(nóng)民工，是不能參加社會養(yǎng)老保險的。如《重慶試行辦法》第2條中所指的農(nóng)民工，限于在國家法定的勞動年齡內(nèi)，與單位形成勞動關(guān)系的農(nóng)民工，單干或者是打零工的農(nóng)民工，就無法參保。而農(nóng)民工在城市打工，沒有與單位建立勞動關(guān)系，屬于單干或者是打零工的農(nóng)民工比較多，他們往往沒有條件參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險?！掇r(nóng)民工養(yǎng)老辦法》也規(guī)定“在城鎮(zhèn)就業(yè)并與用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險”，這個規(guī)定同樣沒有包括單干和是打零工的農(nóng)民工。

二是對養(yǎng)老保險移轉(zhuǎn)的限制。2007年7月施行的《重慶試行辦法》規(guī)定實行農(nóng)民工養(yǎng)老保險全市統(tǒng)籌，這是一個進(jìn)步。但我國不少地方還僅僅是縣市統(tǒng)籌，但不管是省級統(tǒng)籌還是縣市級統(tǒng)籌，都規(guī)定只能在參保的行政區(qū)域內(nèi)移轉(zhuǎn)養(yǎng)老保險關(guān)系。農(nóng)民工的流動頻繁已是不爭的事實，不少農(nóng)民工與單位簽訂的勞動合同僅僅是一年兩年，由于頻繁地變更工作地點和工作單位，有的一年就換兩三個單位，他們可能在不同就業(yè)地區(qū)之間流動，也可能在工作地與原籍所在地之間流動。有流動，就要求社會保障能夠隨之進(jìn)行轉(zhuǎn)移。由于不少地方連省級統(tǒng)籌都沒有實現(xiàn)，農(nóng)民工跨省、跨市流動就業(yè)就很困難。相互之間的標(biāo)準(zhǔn)不同，規(guī)定不同，對養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移的限制就多。如果農(nóng)民工流動到了參保地以外的地方打工，養(yǎng)老保險就不能轉(zhuǎn)移到新的地方。也正是由于養(yǎng)老保險不能移轉(zhuǎn)，近年來不少農(nóng)民工選擇退保。2009年春節(jié)前，“珠三角”、“長三角”等地區(qū)就再次出現(xiàn)了農(nóng)民工退保的浪潮。農(nóng)民工流動后，沒有辦法轉(zhuǎn)移或保持養(yǎng)老保險關(guān)系，只能選擇退保，取回自己個人賬戶中的資金?！案髯詾檎?、“壁壘森嚴(yán)”的社保格局導(dǎo)致一系列的問題，不利于社會穩(wěn)定、長治久安，這種格局應(yīng)該被打破。

三是享受養(yǎng)老保險待遇的限制。享受養(yǎng)老保險待遇的門檻設(shè)置高，享受養(yǎng)老保險待遇有“累積繳費滿15年”的“硬杠杠”，職工累計繳費15年，然后，男性必須等到60歲、女性等到55歲后才能享受養(yǎng)老金。個人繳費年限累計不滿15年的，退休后不享受基本養(yǎng)老金待遇，其個人賬戶儲存額一次性支付給本人。有的地方還硬性規(guī)定，退休前若干年必須在本地連續(xù)參保。農(nóng)民外出打工具有短暫性和流動性的特點，連續(xù)在外打工15年不容易，要在同一地參加保險滿15年更不容易。上述規(guī)定，使得農(nóng)民工晚年只能與養(yǎng)老保險無緣了。

四是繳費的比例或基數(shù)過高。許多地方的農(nóng)民工養(yǎng)老保險的繳費是比照城鎮(zhèn)職工的繳費比例來執(zhí)行的，農(nóng)民工個人每個月上繳的養(yǎng)老金占工資的8％，這對民工來說不是一個小數(shù)目；有的地方規(guī)定按照上年度職工月平均工資數(shù)的8％，更讓一部分農(nóng)民工吃不消。例如《重慶試行辦法》第7條規(guī)定，農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費基數(shù)按照本人上年度月平均工資總額核定；農(nóng)民工本人上年度月平均工資總額低于上年度全市城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)單位職工月平均工資60％的，按上年度全市城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)單位職工月平均工資的60％核定繳費基數(shù)；超過300％的，超過部分不計入繳費基數(shù)。用人單位繳納農(nóng)民工養(yǎng)老保險費，以本單位屬于參保繳費范圍的農(nóng)民工繳費基數(shù)之和乘以10％計繳；農(nóng)民工個人繳納農(nóng)民工養(yǎng)老保險費，以本人繳費基數(shù)乘以5％計繳。而按照重慶市公布的數(shù)字，2008年，重慶職工月平均工資2 248.5元，按照60％計算，個人應(yīng)繳1 349.1的5％，即112元。而大量的農(nóng)民工月平均工資不足1 000元，多數(shù)在五六百元左右，100多元的養(yǎng)老保險費對多數(shù)農(nóng)民工來說不是小開支。由于繳費過高，與農(nóng)民工的收入不相符合，導(dǎo)致一些農(nóng)民工不愿意參加繳費標(biāo)準(zhǔn)過高的養(yǎng)老保險，而是將有限的現(xiàn)金收入寄回農(nóng)村，回鄉(xiāng)尋求土地保障。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的設(shè)想

(一)立法模式選擇

基于農(nóng)民工的特殊身份，養(yǎng)老保險的立法模式應(yīng)當(dāng)作何選擇，學(xué)者們有不同的看法：一是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。有學(xué)者認(rèn)為，

我國應(yīng)建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會保險制度，其覆蓋對象應(yīng)是所有工資收入者，而不應(yīng)將城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民工截然分開，差別對待。因此，城鎮(zhèn)社會保險應(yīng)該逐步將農(nóng)民工納入到體系中來。二是對農(nóng)民工實行相對獨立的社會保障制度。有學(xué)者認(rèn)為，對農(nóng)民工一開始即推出比較完善的社會保障制度，因缺乏財源及其他資源而不可行。所以，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)推出相對獨立的農(nóng)民工社會保障制度，建構(gòu)一種作為過渡形態(tài)的供城市企業(yè)職工、農(nóng)民工(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進(jìn)城務(wù)工人員)及農(nóng)民分別實行的，既相對獨立、又便于走向整合的“三元社會保障模式”。有學(xué)者還指出，應(yīng)當(dāng)就農(nóng)民工社會保險制度專門立法，特別是在未來的社會保險法中單列“農(nóng)民工社會保險”專章，或者制定專門的農(nóng)民工社會保險基本法。三是認(rèn)為農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。理由在于：我國歷史原因形成的二元體制不可能在短時期內(nèi)打破，目前把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)保障體系中來不現(xiàn)實也不可行，可行的方案是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會保障制度，并在時機成熟時與城鎮(zhèn)社會保障制度接軌。由于在理論上的觀點不一致，在實踐中，也出現(xiàn)了各種不同的做法。如，以廣東、河南為代表的省區(qū)，將農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險放入城保體系，實現(xiàn)城保對農(nóng)民工的覆蓋；而浙江省則在城保的框架內(nèi)實行“低門檻，低標(biāo)準(zhǔn)”享受模式，適度降低門檻，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的企業(yè)和個人繳費比例分別降到12％至4％，但享受的待遇只略低于城鎮(zhèn)職工；北京市參照城保做法，為農(nóng)民工單獨設(shè)計并獨立運行養(yǎng)老保險模式；上海市與成都市則為農(nóng)民工推出綜合保險，將農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等放在綜合保險下承辦。這種保險是政府和社會保障部門依托商業(yè)保險公司運作的一種帶強制性的商業(yè)保險；重慶市則規(guī)定農(nóng)民工養(yǎng)老保險實行以個人賬戶為核心，企業(yè)繳費的絕大部分與個人繳費納入到個人賬戶的辦法。

筆者贊成對農(nóng)民工實行相對獨立的社會保障制度。我國《憲法》雖然明確規(guī)定每個公民都有依法享有社會保障的權(quán)利，而且農(nóng)民工雖然也在城市工作，但與城鎮(zhèn)職工是有區(qū)別的。農(nóng)民工不僅中斷就業(yè)的情形較為普遍，而且未來也不確定。他們可能在城市之間流動，也可能在城市和農(nóng)村之間流動，最終可能在城市定居養(yǎng)老、也可能返鄉(xiāng)養(yǎng)老；因此，不能簡單地將農(nóng)民工推入城鎮(zhèn)或農(nóng)村的養(yǎng)老保險體系，必須根據(jù)他們的特點來建立養(yǎng)老保險制度。這個制度的建立應(yīng)當(dāng)考慮到如何方便與城保的對接，以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展的需要。當(dāng)然，建立農(nóng)民工養(yǎng)老保障的異地轉(zhuǎn)移機制只是暫時、過渡性的，其必將被一元化的社會保障制度所替代。

(二)制定全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律法規(guī)

完善的社會保障立法是構(gòu)建農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的前提。要確實保障農(nóng)民工老有所養(yǎng)，必須打破現(xiàn)有社保政策“劃疆而治”的格局，增強法律政策的權(quán)威性。要做到這一點，必須建立全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險法律制度。如果存在全國性的針對農(nóng)民工的綜合或單項社會保險的法律法規(guī)，就能做到確立和實施農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度有法可依。用法律的形式明確相關(guān)部門在養(yǎng)老保險中的職責(zé)，可以減少部門之間在職責(zé)范圍上的沖突。提升農(nóng)民工養(yǎng)老保險的保障效果，有效保障農(nóng)民工權(quán)益。在立法的過程中，要從我國的實際情況出發(fā)，參照國際組織制定的相關(guān)原則，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會保險各參與主體之間的關(guān)系，以保證社會保險制度能被公正、合理、有效地執(zhí)行，這樣才能達(dá)到社會保障的目的。應(yīng)當(dāng)說，我國養(yǎng)老保險制度改革試點經(jīng)驗非常豐富，符合中國特色的養(yǎng)老保險制度模式已基本形成，部分項目立法條件已經(jīng)成熟，具備了統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)性條件。《農(nóng)民工養(yǎng)老辦法》的制定，必將有效地保障農(nóng)民工的權(quán)益。

(三)農(nóng)民工養(yǎng)老保險的具體制度設(shè)計

1針對農(nóng)民工特點采取分類保障的方式在對農(nóng)民工社會保障專門立法時，應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的角度出發(fā)，既充分考慮這個群體的特點，又考慮有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?？梢园凑辙r(nóng)民工的不同類型設(shè)置養(yǎng)老保險。根據(jù)農(nóng)民工所從事的職業(yè)的特點及流動程度的不同，可以將農(nóng)民工分為以下3類：第一類是居住在城鎮(zhèn)，住所和勞動關(guān)系都相對穩(wěn)定的農(nóng)民工，除了戶口以外，他們與城鎮(zhèn)職工沒有區(qū)別，屬于已經(jīng)城市化的農(nóng)民工；第二類是流動性強、無固定住所、在城鎮(zhèn)居住不連續(xù)、將來可能回到農(nóng)村或成為產(chǎn)業(yè)工人的農(nóng)民工；第三類是以務(wù)農(nóng)為主、農(nóng)閑外出務(wù)工的農(nóng)民工。對第一類農(nóng)民工允許其進(jìn)入現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會保障體系，將他們納入當(dāng)?shù)厣鐣B(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費的繳納可以參照城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。第二類流動性較強的農(nóng)民工，應(yīng)當(dāng)將他們納入農(nóng)民工養(yǎng)老保險的體系，并在制度設(shè)計上體現(xiàn)出方便其在不同的養(yǎng)老保險體系中轉(zhuǎn)移的要求。對第三類農(nóng)民工，可以允許他們在工作地參加臨時農(nóng)民工養(yǎng)老保險或加入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。

2明確用人單位和政府部門的責(zé)任明確用人單位的責(zé)任，就是要使用人單位不按規(guī)定為農(nóng)民工辦理參加養(yǎng)老保險手續(xù)或不按規(guī)定為農(nóng)民工足額繳納養(yǎng)老保險費的責(zé)任明確。比如，規(guī)定用人單位沒有為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險或沒有繳足養(yǎng)老保險費用的，按照應(yīng)繳費用的10倍繳納罰款，并補足應(yīng)當(dāng)繳納的費用。這樣，可以避免用人單位消極對付繳費的狀況出現(xiàn)。明確政府部門的責(zé)任要做到：一是明確政府承擔(dān)的財政責(zé)任。從公平原則出發(fā)，政府對農(nóng)民工養(yǎng)老保險要同城鎮(zhèn)職工一樣，承擔(dān)財政補貼和最低保障責(zé)任，不搞差別待遇。二是明確政府監(jiān)督責(zé)任。對用人單位為農(nóng)民工辦理保險的情況進(jìn)行及時的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

3改變原有的限制性條件第一，取消對參保人身份的限制。針對農(nóng)民工在城市打工，沒有與單位建立勞動關(guān)系，屬于單干或者是打零工的農(nóng)民工比較多的狀況，應(yīng)當(dāng)允許他們自愿參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險或比照城市靈活就業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)參加養(yǎng)老保險。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，農(nóng)村戶口的人員可能會轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，比如，依據(jù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革和“一圈兩翼”戰(zhàn)略規(guī)劃，到2020年重慶市將有1 000萬人納入到城鎮(zhèn)，其中需要納入到養(yǎng)老保險的15—64歲的勞動年齡人口占69.14％，共計691.4萬。為了避免他們在喪失土地保障后的養(yǎng)老困境出現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保險制度設(shè)計時，充分考慮到進(jìn)城務(wù)工人員的各種情況，允許他們通過多樣的形式參加社會保障，這樣，才能增加養(yǎng)老保險的覆蓋面，有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第二，建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險的合理移轉(zhuǎn)機制。農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的移轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要和農(nóng)民工流動性強的特點，在他們轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口后，其原有的農(nóng)民工養(yǎng)老保險可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；若他們回到原籍居住，則可以把他們原來在城鎮(zhèn)所辦理的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移到農(nóng)村養(yǎng)老保險中?！掇r(nóng)民工養(yǎng)老辦法》中明確了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和權(quán)益累計、接續(xù)的政策：農(nóng)民工離開就業(yè)城市時，當(dāng)?shù)厣鐣ｋU經(jīng)辦機構(gòu)一方面要為其開具參保繳費憑證，證明他們在本地參保的時間和累計繳

費情況；另一方面暫時封存其權(quán)益記錄和個人賬戶。農(nóng)民工回到原就業(yè)城市就業(yè)并繼續(xù)參保的，其權(quán)益記錄和個人賬戶自然解封，養(yǎng)老保險權(quán)益得以延續(xù)；農(nóng)民工到其他城市就業(yè)并繼續(xù)參保的，只要向新就業(yè)地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)出示參保繳費憑證并提出轉(zhuǎn)移申請，就可以轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系，其養(yǎng)老保險權(quán)益累計計算；農(nóng)民工由于各種原因未能繼續(xù)參保的，其權(quán)益記錄和個人賬戶一直封存，個人賬戶繼續(xù)按國家規(guī)定計息，直到其繼續(xù)參?；蜻_(dá)到領(lǐng)取待遇年齡，已經(jīng)參保繳費的權(quán)益不受損失。采取以上措施后，農(nóng)民工離開就業(yè)城市、中斷參保繳費的，原則上不再辦理退保。為了方便全國移轉(zhuǎn)，人力資源和社會保障部已經(jīng)表示要首先建立農(nóng)民工的全國社保信息查詢系統(tǒng)，個人身份證號碼作為個人全國通用、終身不變的社會保障號碼，方便農(nóng)民工在全國各個社保經(jīng)辦機構(gòu)隨時查詢本人的養(yǎng)老保險參保繳費等權(quán)益記錄信息。這種方式，可以讓參保的農(nóng)民工更加放心。

第三，改革享受養(yǎng)老保險待遇的條件。首先，應(yīng)取消一些地方規(guī)定的退休前必須在本地連續(xù)參保滿多少年的硬性規(guī)定。其次，將原來享受養(yǎng)老保險待遇“累積繳費滿15年”的“硬杠杠”作適當(dāng)?shù)男薷摹Ｔ谝欢l件下，可以對農(nóng)民工放寬該條件。比如，對于那些在城鎮(zhèn)務(wù)工10年以上且已屆一定年齡(男：45—55；女：40—50)的農(nóng)民工，他們很難達(dá)到15年的最低繳費年限，對于這部分農(nóng)民工，政府可考慮給予相應(yīng)的財政補貼，以降低其繳費年限或充實其養(yǎng)老保險基金。

第四，調(diào)整個人繳費的比例或基數(shù)。農(nóng)民工收入低，參加養(yǎng)老保險繳費高會影響其參加養(yǎng)老保險的積極性。曾經(jīng)有人提出農(nóng)民工個人繳納的部分應(yīng)當(dāng)仿照免除農(nóng)業(yè)稅的模式，一律免交。筆者不贊成全部免交，而應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整繳費的比例，以降低農(nóng)民工及其用人單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！掇r(nóng)民工養(yǎng)老辦法》征求意見稿調(diào)整了收繳費用的比例，用人單位繳費比例為工資總額的12％，比現(xiàn)行規(guī)定的平均繳費比例低了8個百分點；農(nóng)民工個人繳費比例為4％至8％，同時，明確了農(nóng)民工可以根據(jù)本人的收入情況合理選擇和確定繳費比例。同時，明確過去已經(jīng)參加城保的農(nóng)民工及用人單位，可以按照本辦法的規(guī)定調(diào)整繳費比例。這就可以最大限度地將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍。

4明確農(nóng)民工可以移轉(zhuǎn)的個人賬戶包含企業(yè)繳費的大部分當(dāng)前，地方利益成為影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的一個重要原因。當(dāng)農(nóng)民工退保時，其個人繳納部分被農(nóng)民工一次性領(lǐng)走；而單位繳納的部分，則被充入地方社?；?。也正是因此，近年來有些地方政府以解決農(nóng)民工社會保險的名義向企業(yè)強制征繳保險費，然后聽任農(nóng)民工退保，退保后留在社會統(tǒng)籌賬戶中的錢便成了地方政府籌集社會保障基金的新財源。對此，有專家建議，在地方利益割據(jù)時，迫切需要中央政府當(dāng)機立斷，進(jìn)行改革；否則，如果現(xiàn)在不及時變更，隨著用工制度的進(jìn)一步完善、參保人數(shù)的增加，未來要支付的代價更大。筆者以為，農(nóng)民工的流動性不可避免，為打破地方保護(hù)主義的“瓶頸”，必須明確可以隨本人流動而流轉(zhuǎn)的養(yǎng)老保險個人賬戶中是否包括農(nóng)民工打工所在的企業(yè)的繳費。如果只能帶走“個人繳費部分”，會損害農(nóng)民工的利益，給社會的發(fā)展帶來隱患；如果包括企業(yè)的繳費，當(dāng)?shù)卣绽U單位費用的積極性可能會受到影響。因為，用人單位的繳費通常都要靠地方政府“加大收繳力度”才能實現(xiàn)，如果當(dāng)?shù)卣荒艿靡?，很難保證用人單位的繳費到位及時。筆者贊成在立法中采取這樣的辦法，即農(nóng)民工個人賬戶可以包括個人繳費和部分的企業(yè)繳費(“二八開”或“三七開”)，給流入地的地方政府留下一定的工作經(jīng)費(20％～30％)，以換取其對農(nóng)民工個人賬戶的熱情。同時，明確規(guī)定一般不準(zhǔn)退保，特殊情況下，需要經(jīng)過特殊的批準(zhǔn)程序才可退保。這樣，個人賬戶中的費用，可以按照相應(yīng)的折算標(biāo)準(zhǔn)在不同的養(yǎng)老保險體系中轉(zhuǎn)接。轉(zhuǎn)入其他地方的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或農(nóng)村養(yǎng)老保險的，明確規(guī)定折算繳費年限，調(diào)整個人賬戶規(guī)模。這樣才符合農(nóng)民工的特點，也適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。