李　雄

摘要：當代西方福利國家的社會保障制度正從“黃金時期”轉入“社會福利危機時期”，對處于轉型時期的我國來說，現(xiàn)行的社會保障制度也面臨價值選擇與制度重構的雙重挑戰(zhàn)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與建設社會主義和諧社會的宏大背景下，社會保障的核心價值理念應從“反貧困、重效率”向“保障積極人權、追求社會公平正義”回歸；社會保障的核心制度模式應當是發(fā)展型社會保障制度。建立發(fā)展型社會保障制度的關鍵是將國民的發(fā)展權置于首位，促進充分就業(yè)，使發(fā)展型社會保障與積極的就業(yè)政策之間呈現(xiàn)良性的互動。我國應依據(jù)上述原則和理念，構建社會保障制度的新機制。

關鍵詞：發(fā)展型社會保障；促進就業(yè)；積極的就業(yè)政策；互動

中圖分類號：D17391.3文獻標識碼：A DOI：10.3969／j.issn.1001-2397.2009.04.04

一、當代社會保障價值觀念的更新及其經(jīng)驗

(一)發(fā)展困境是各國社會保障面臨的共同問題

西方社會保障法律制度的形成是其產(chǎn)業(yè)、社會和政治結構變化發(fā)展的產(chǎn)物，與工業(yè)化和資本主義生產(chǎn)方式緊密相聯(lián)。一般認為，社會保障法發(fā)軔于1349年英國愛德華三世統(tǒng)治時期的《濟貧法》，而第一次使用“社會保障”概念的官方文件則是1935年美國國會通過的《聯(lián)邦社會保障法》。所謂社會保障制度，是指政府或社會為了保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，對勞動者或社會成員因年老、傷殘、疾病、失業(yè)而喪失勞動能力或喪失就業(yè)機會，或因自然災害和意外事故等原因面臨生活困難時，通過國民收入分配和再分配提供物質幫助和社會服務，以確保其基本生活需要的制度?？疾旄鲊鐣Ｕ现贫鹊陌l(fā)展史，我們不難發(fā)現(xiàn)：一方面，一個文明的社會應有這樣一種基本的價值信念：AA都有維持生存的基本權利，對一部分人發(fā)生的社會危險實際上是整個社會進步的代價，社會應當對這部分人給予必要的關注和幫助；另一方面，當秉承平等與公平的社會保障理念在西方福利國家經(jīng)歷了“黃金時期”后，到了1970年代，這些福利國家的社會保障理念不同程度地面臨“社會福利危機”的重大考驗。這些考驗主要包括：(1)社會保障支出負擔日益加重，政府財政不堪重負。根據(jù)國際勞工局的調查，在1970年代后期，在西歐、北歐的發(fā)達國家中，社會保障費用占本國GDP的比重大都超過了20％，比重最高的國家已達到33％；1949年，英國社會保障支出在政府財政支出中所占比重僅為13.5％，到1997年上述比重上升到32％，社會保障支出已成為英國財政支出中比例最大的一項支出。目前，高居不下的社會保障支出已經(jīng)成為政府的沉重負擔，并引起了社會保障的信任危機。(2)充分就業(yè)和擴大社會保障支出難以兼顧，使得以標榜充分就業(yè)和實行全民普遍的社會保障的福利國家模式自相矛盾；高福利、高補貼的社會保障制度導致不勞而獲或少勞多得的現(xiàn)象日益突出，挫傷公民勞動的積極性，滋生新的不平等，使社會保障的效率降低。有學者就指出，福利國家“削弱了個人的進取和自立精神，并且在我們這個自由社會的基礎上醞釀出某種一觸即發(fā)的怨恨”。(3)高福利模式下的高水平社會保障稅使人們很難感覺到社會保障帶給他們的好處，加重了雇主和雇員的負擔。(4)社會保障機構官僚化、機構臃腫、管理成本過高，而受保人申請待遇卻手續(xù)繁雜，許多生活在社會保障保護范圍之內(nèi)的人，無法掌握領取社會保障金迷霧般的程序，而被排斥在外。隨著傳統(tǒng)的國家“大包大攬”式社會保障面臨的問題日益尖銳化，具有“優(yōu)越性”的“福利國家”社會保障日漸式微。

(二)實現(xiàn)價值回歸成為各國普遍采用的社會保障措施社會保障通過收入轉移支付實現(xiàn)社會公平的價值理念經(jīng)歷了“福利國家危機”的嚴重挫折后，人們開始深刻反思社會保障存在的若干深層次問題及其在全球化背景下面臨的新挑戰(zhàn)。全球化的影響是全面而深遠的，反映在社會保障上，全球化所帶來的加速發(fā)展與差距擴大并存、資本主導地位強化與公民權利保障弱化并存、經(jīng)濟快速發(fā)展與人類社會基本價值理念沖突等嚴重問題。這對新時期的社會保障提出了新的挑戰(zhàn)。其核心是全球化背景下社會保障的價值理念應當有一個積極的轉型與重構。筆者認為，在全球化背景下，社會保障的價值理念應當更新為：從注重為經(jīng)濟發(fā)展服務的效率觀向公平正義的價值觀回歸；從效率第一兼顧公平的消極保障觀向更加注重社會公平的積極保障觀回歸；從僅關注反貧困、保生存的防御和被動的保障觀向注重保證生活質量、增加個人安全感的發(fā)展型保障觀回歸。

二、如何構建我國社會保障制度的新機制

(一)構建我國社會保障制度新機制的背景

建立什么樣的社會保障制度，一直以來是我們反復探索的課題?；仡櫸覈鐣Ｕ现贫劝l(fā)展的歷程可以發(fā)現(xiàn)，社會保障制度的改革與國家經(jīng)濟體制的改革是同步的，改革的核心問題不外乎有兩個：一個是社會保障與整個社會經(jīng)濟的和諧問題；一個是社會保障中的公平與效率問題。多年來，關于社會保障的若干爭論無不是圍繞這一基本格局而展開的。當時光的腳步跨過單純追求經(jīng)濟增長的工業(yè)時代而邁進后工業(yè)時代后，不僅持續(xù)發(fā)作的“社會病”呼喚社會保障改革駛入快車道，而且“民生難題”凸現(xiàn)了我國社會保障改革的緊迫性和艱巨性。當前，處于社會轉型時期的我國遭遇了許多發(fā)達國家在社會轉型過程中曾經(jīng)出現(xiàn)的問題，暴露出了一些社會矛盾。盡管經(jīng)濟在不斷高速增長，但人們的心情卻日益焦慮，老百姓不敢花錢消費而是把錢存入銀行以面對不確定的未來的想法，已成為一個普遍的社會心理。沒有工作或者失業(yè)了怎么辦?得了重病怎么辦?老了以后誰來供養(yǎng)?當這些疑問縈繞于越來越多的國民心頭時，我們的社會如何讓國民有安全感?我們的國家又如何讓人民對未來的生活充滿信心和期待?面對農(nóng)民工等社會弱勢群體艱難的生存境況，國家不能停留在“慈善的侏儒”階段。實際上，在經(jīng)歷20多年的普惠全體國民的“人口紅利期”后，我國的改革已經(jīng)進入利益分割、矛盾凸現(xiàn)的考驗期。以社會公正、民生保障為主旨的“后改革時代”，其根本任務就是維護社會的公平與正義，讓全體國民共享改革發(fā)展的成果。值得注意的是，正義是社會制度的首要價值，與之一脈相承的則是近年來已經(jīng)深入人心的“和諧社會”、“以人為本”和“科學發(fā)展觀”等執(zhí)政新理念。盡管它們與美國的“羅斯福新政”、“偉大社會”的構想植根于不同的社會土壤，但不約而同的是，追求社會公正、關懷弱勢群體，都是支撐這些深刻社會變革的脊梁。這既是我國社會保障改革的新的時代背景，也是確立我國社會保障制度新機制基本的社會依據(jù)。當下，我國社會保障改革尤其要注意社會轉型過程中出現(xiàn)的諸如城鄉(xiāng)不平衡與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城市改革出現(xiàn)的新問題與“以城帶鄉(xiāng)”、公平分享改革發(fā)展成果與對農(nóng)民的合理補償?shù)刃碌拿芎蛦栴}。如何化解這些矛盾和問題，是構建我國社會保障制度的新機制不能回避的艱巨任務。

(二)我國社會保障核心價值理念的轉型

社會保障發(fā)軔于保障人的基本權利的客觀需要。無論社會保障制度怎樣更替與演進，社會保障保障人的基本權利的品格始終沒有“褪色”；恰恰相反，社會保障必將積極關注各種“民生”問題，回應各種“民生”訴求。同時，社會保障的發(fā)展與人的發(fā)展的有機統(tǒng)一，符合社會保障原初的也是與時俱進的價值理念?，F(xiàn)代社會強勁的潮流是對個人成就與自我價值的實現(xiàn)。那些始終處于選擇、決定和自我塑造過程中的個體，渴望成為自己生活的主人，成為自我認同的建構者，享受私人空間的自由。這是我們這個時代的特征。在我國社會轉型時期，隨著人們個體意識、自主觀念和權利意識的不斷崛起和強化，傳統(tǒng)的社會保障也必然有一個大的轉型。這首先是社會保障價值理念的轉型。目前迫切需要達成的一個共識是：在“和諧社會”、“以人為本”以及“民生至上”等新的執(zhí)政理念的指引下，我國社會保障所承載的核心價值理念應當從“反貧困、重效率”向“保障積極人權、追求社會公平正義”回歸；必須重新審視和反思傳統(tǒng)社會保障對國家經(jīng)濟的負面影響和對受保人的負面影響，使社會保障能在促進經(jīng)濟社會發(fā)展與激勵國民發(fā)揮自身潛能上更多地發(fā)揮積極作用；社會保障不僅要免除人們生活的后顧之憂，還要使全體國民能夠公平分享改革和發(fā)展成果。盡管這些價值理念與目標的確立經(jīng)歷了一個相當長的時期，改革試驗非常艱難，改革道路過于漫長，但我們畢竟最終認識到了這一點。當然，我們說新時期的社會保障應當向追求公平和正義回歸，并不是要否定社會保障應有的效率。應當說，從社會保障的本質出發(fā)，社會保障恰恰就是公平的象征，它的效率只能來自公平，社會保障中的效率是有條件的，社會保障視野中的公平與效率的關系是目標與手段的關系。

實際上，我國社會保障價值理念的重大轉型可以從中央近幾年陸續(xù)出臺的相關方針政策中得到清晰的應證。比如，2004年中國共產(chǎn)黨第十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，提出構建社會主義和諧社會。其中有關社會保障價值理念和制度功能的一個轉變是，社會保障不再僅僅為經(jīng)濟體制改革服務，也是國家的一項基本社會政策，要為建設社會主義和諧社會服務。由此，社會保障的指導思想也開始從為經(jīng)濟改革服務的效率觀向公平正義的價值觀轉變。2008年3月5日，溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所做的《政府工作報告》中指出，過去的5年是我們樹立和落實科學發(fā)展觀的5年；政府著力解決民生問題，促進社會和諧。他同時指出，2008年的一項主要任務就是要在科學發(fā)展觀的指導下，更加重視改善民生和促進社會和諧?？梢哉f，以更加注重公平和正義為典型特征的新型社會保障的價值理念已經(jīng)進入決策層的視野，它讓我們更加清晰地認識到我國社會保障價值理念的重大轉型及其向國民權利本位的回歸。

(三)我國社會保障核心制度模式的重構

當厘清了我國現(xiàn)今社會保障的核心價值理念后，重構我國社會保障的核心制度模式就不再那么困難了。從整體上看，我國社會保障的制度模式應當從消極、被動和防御型社會保障模式向積極、主動和進取型社會保障模式轉變；我國社會保障制度改革的中心任務是建立一種既符合全球化趨勢，又能有效服務權利保障、彰顯公平正義、促進社會和諧的發(fā)展型社會保障模式。所謂發(fā)展型社會保障，其根本涵義是：一方面，社會保障首先應當促進人的全面發(fā)展。即是說，社會保障應當首先堅持“人本主義”，把促進人的全面發(fā)展置于最基礎和首要的位置，實現(xiàn)從人的基本權利保障向人的全面發(fā)展保障的轉化，把保障人權與滿足人的發(fā)展需要全面納入社會保障各項制度的考慮和設計中；另一方面，社會保障還要積極回應現(xiàn)實社會發(fā)展的客觀需要，為社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供足夠的激勵和動力，而不是簡單地解決社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的各種負面問題。建立發(fā)展型社會保障需要廣泛參與，尤其是被保障對象的積極參與。這不僅與人們自立觀念與權利意識的崛起有關，也體現(xiàn)了發(fā)展型社會保障必須始終立足于權利本身，還權于民的要求。

發(fā)展型社會保障的架構應當是以促進就業(yè)和發(fā)展人力資源為中心，全面建構有中國特色的社會保障制度體系。這里，我們將促進充分就業(yè)作為社會保障新結構的核心內(nèi)容，絕不是要把社會保障與促進就業(yè)兩種社會政策對立起來，而是在面臨社會保障全球性危機與我國就業(yè)問題日益嚴峻的情況下，我們的積極應對。它致力于在社會保障與促進就業(yè)之間建立一種全新的合作關系，構建以促進充分就業(yè)為中心任務的社會保障新結構，破解社會保障面臨的各種僵局與就業(yè)難題，實現(xiàn)社會保障改革與促進就業(yè)兩者又快又好地發(fā)展。

三、發(fā)展型社會保障與就業(yè)政策的互動

在以往的社會保障理論研究和政策制定中，人們關注的焦點一般集中在政府行為與市場機制、社會保障水平與支付能力、公平與效率等這些解題上。樹立發(fā)展型社會保障觀要求我們從促進就業(yè)和發(fā)展人力資源的視角來觀察并建立社會保障的新結構，這無疑為我們開辟了全面認識社會保障的新思路；但同時，如何認識發(fā)展型社會保障結構中社會保障與就業(yè)政策的關系，亦成為亟待解決的理論與實踐問題。

(一)發(fā)展型社會保障對就業(yè)政策的影響

建立發(fā)展型社會保障必定會對就業(yè)政策產(chǎn)生全面而深刻的影響。這主要是因為：首先，傳統(tǒng)的社會保障并沒有像人們期望的那樣解決失業(yè)問題，而是持續(xù)地加重了失業(yè)問題的嚴重性和復雜性。如何從根本上扭轉社會保障在解決失業(yè)問題中的被動局面，就成為發(fā)展型社會保障擔負的首要歷史重任。其次，就業(yè)問題是全世界面臨的一個共同問題，目前整個世界都承受著巨大的失業(yè)壓力，各國都為失業(yè)的陰影所籠罩。就業(yè)問題在我國社會轉型時期表現(xiàn)得更加突出和復雜。一般而言，就業(yè)是人們生活的重心，它是人們?nèi)谌肷鐣崿F(xiàn)自我以及為后代帶來希望的基本手段；就業(yè)是民生之本，是安邦之策。在我國社會轉型時期，高速的經(jīng)濟增長并未帶來就業(yè)率的高增長，當GDP不斷增長的時候，我國卻因為日益嚴峻的就業(yè)壓力成了“睡不著”的國家。在目前的情形下，我們必須承認，而且要有足夠的勇氣來承認：我們所面臨的就業(yè)壓力遠比我們想象的還要嚴重。甚至可以說，無論我們怎樣重視就業(yè)問題，都不過分，解決失業(yè)問題并促進就業(yè)，成為我國當前和今后一個時期內(nèi)的一項重要任務。

發(fā)展型社會保障對就業(yè)政策的影響集中表現(xiàn)在積極的就業(yè)政策的確立、豐富和完善上。早在1980年我國就提出了“自謀職業(yè)、組織起來就業(yè)和政府介紹就業(yè)”的三結合就業(yè)方針，這一方針一直指導著我國勞動就業(yè)制度的改革。2003年《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第一次提出實施積極的就業(yè)政策，即“堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)和政府促進就業(yè)的方針”。在發(fā)展型社會保障的語境下，積極的就業(yè)政

策就是一種政府的促進戰(zhàn)略。其基本含義包括三個方面：第一，就業(yè)政策要以解決就業(yè)問題為基本目標；第二，促進就業(yè)不僅要千方百計地開發(fā)就業(yè)崗位，而且要更加注重開發(fā)人力資源，提升勞動者的就業(yè)技能和職業(yè)能力；第三，也是最高層次，要把就業(yè)從被動適應經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)行格局轉到促進就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的良性互動，積極推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，使經(jīng)濟建設與促進就業(yè)兩者“又快又好”地發(fā)展。應當說，積極的就業(yè)政策主要體現(xiàn)了對人力資源的有效投資和信息服務，最終致力于人的全面發(fā)展與經(jīng)濟社會的發(fā)展有機結合，實現(xiàn)人與社會的和諧。

發(fā)展型社會保障不僅豐富和發(fā)展了積極的就業(yè)政策，而且對積極的就業(yè)政策產(chǎn)生了全面而深刻的影響。它主要包括：(1)發(fā)展型社會保障要求積極的就業(yè)政策能夠減少并克服社會排斥度。積極的就業(yè)政策作為一種極為重要的社會政策，必然反映社會政策的一般價值理念，即政府通過提供服務或資金直接影響公民的福利狀況。社會排斥度是指由于社會制度或社會區(qū)隔的原因而導致的個人或群體被排除在主流社會(或一定的規(guī)范體系和制度)之外的程度。社會排斥的形式多樣，最普遍的形式是個人或一部分人從勞動力市場中被排斥出去。產(chǎn)生社會排斥的原因一般可以歸結為兩大類：一是由于社會整合問題所引起的社會隔離，即一些人由于種族歧視而無法充分參加社會生活；二是由于各國政策體系和社會體系的覆蓋面狹窄而導致的社會排斥群體。值得注意的是，由于社會弱勢群體大都處于社會保障體系之外，或者由于達不到社會保險金給付條件或社會救助的要求而得不到社會保障體系的幫助，因此，傳統(tǒng)的社會保障制度在解決社會排斥問題上所起的作用十分有限。在就業(yè)還是人們謀生的最基本手段的歷史條件下，減輕社會排斥度的重任就落到了積極的就業(yè)政策的肩上。(2)發(fā)展型社會保障要求積極的就業(yè)政策能夠促進充分就業(yè)。在現(xiàn)代社會，人們?yōu)樵诠裆鐣餇幦〕浞值某蓡T資格的斗爭，成為現(xiàn)代社會沖突的宏大主題之一。其中，促進充分就業(yè)和保障公民的就業(yè)權，是全面落實公民社會成員資格的關鍵。需要指出的是，受經(jīng)濟全球化浪潮和技術革命的影響，傳統(tǒng)的就業(yè)概念正在發(fā)生巨大的變化，集中體現(xiàn)在“彈性就業(yè)”和“可就業(yè)性”兩個方面?！皬椥跃蜆I(yè)”即政府與市場相結合，規(guī)制與自由相結合。“彈性就業(yè)”不僅是就業(yè)觀念的革命，更是就業(yè)公共政策的變革；“彈性就業(yè)”必將對就業(yè)政策、社會保障以及勞動法制等產(chǎn)生深遠的影響?！翱删蜆I(yè)性”即被可雇傭性，反映尋找工作的人們在勞動力市場上受歡迎、受重視的程度和可選擇的可能性?！翱删蜆I(yè)性”在美國政府和企業(yè)界已經(jīng)成為一個新的就業(yè)概念，在歐盟《就業(yè)指導綱要》的4個“支柱”中，第一個支柱就是可雇傭性?？晒蛡蛐灾е幕救蝿帐欠乐共⒔鉀Q長期失業(yè)和青年失業(yè)的問題，其主要手段包括職業(yè)教育、職業(yè)培訓以及積極的勞動力市場政策等。同時，“可就業(yè)性”概念強化了勞動力市場中政府、雇主和勞動者的三方角色，使促進就業(yè)更加積極主動和有效。在如何認識并處理社會保障與促進就業(yè)的關系上，我們需要達成這樣一種共識：發(fā)展型社會保障只能促進就業(yè)，而不是阻礙就業(yè)；發(fā)展型社會保障對促進就業(yè)的基本功能就像“大禹治水”一樣，只能“疏通”，不能阻止。(3)發(fā)展型社會保障要求積極的就業(yè)政策能夠增進社會成員的福利。發(fā)展型社會保障的一個根本目的就是要不斷增進社會福利，提升公民的生活水平。與此相對應的是，發(fā)展型社會保障視野下的積極就業(yè)政策不僅要解決失業(yè)問題，還要注重開發(fā)人力資源，樹立“工作福利”的新思維。早在凱恩斯所倡導的充分就業(yè)和貝弗里奇提出的國民最低保障的理念中就體現(xiàn)了“工作福利”的內(nèi)容。工作福利產(chǎn)生的社會背景是，在以往充分就業(yè)的條件下，人們可以通過雇主和雇員對社會保險的投入而有一個穩(wěn)定的收入保障；但在新的社會背景下。人們生活在一個充滿風險的社會里，就業(yè)日益不穩(wěn)定，雇傭狀況的不確定性意味著社會保險繳費與獲得保障津貼的日漸脆弱。這就迫使人們主張工作福利的理念，強調通過努力工作為自己的生活和福利狀況提供保障。處于轉型時期的我國，在發(fā)展型社會保障語境中，積極就業(yè)政策的一個重要任務就是要倡導“工作福利”理念，充分尊重人們的主體意識與獨立觀念，激發(fā)人們的工作熱情，把解決失業(yè)問題與促進人的發(fā)展有機結合起來，通過“工作福利”讓全體國民分享改革和發(fā)展成果，不斷增進社會成員的福利水平。同時，“工作福利”一方面催生了福利權利的重構，福利給付從公民權轉向了一種契約性義務，而這種轉變需要國家實施積極的就業(yè)政策作為支撐；另一方面，“工作福利”理念的全面落實需要一種“彈性化”的就業(yè)政策，包括以工作分享為核心的各種就業(yè)途徑和就業(yè)形式。

(二)以積極的就業(yè)政策推動社會保障的發(fā)展

促進就業(yè)不應是解決失業(yè)問題的“副產(chǎn)品”，它應具有積極的社會功能。在就業(yè)與社會保障關系的范疇中，積極的就業(yè)政策推動社會保障的發(fā)展，集中體現(xiàn)在社會保障理念、保障水平和保障方式的轉變上：

首先，積極的就業(yè)政策促進社會保障理念的轉變。當代西方福利國家的社會保障制度在經(jīng)歷了“黃金時期”后，正面臨“福利國家危機”的考驗。同時，盡管許多西方福利國家采取了各種削減福利開支的措施，但在有些領域的福利支出反而呈現(xiàn)出持續(xù)增長的態(tài)勢。這就迫使人們開始考慮社會的經(jīng)濟目標與社會目標協(xié)調發(fā)展的必要性，并批判把社會目標置于從屬于經(jīng)濟目標的做法。在對待社會保障與發(fā)展經(jīng)濟的關系上，人們往往擔心高福利會影響經(jīng)濟增長乃至國家的競爭力。實際上，許多國家的實踐已經(jīng)反復證明：社會保障不是經(jīng)濟發(fā)展滯后的“替罪羊”；恰恰相反，社會保障成為一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”。我國近年來的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，也恰恰證明了社會保障制度建設步伐的加快對經(jīng)濟發(fā)展的巨大功效。因此，重構社會保障理念，需要達成這樣一種共識：經(jīng)濟發(fā)展的水平對社會保障制度的確立與發(fā)展影響重大，任何社會保障制度的確立與發(fā)展都要有相應的物質基礎來支撐。然而，經(jīng)濟因素不是決定社會保障制度的惟一因素。譬如，在1880年代，德國創(chuàng)立現(xiàn)代社會保險制度的時候，它并不是世界上最強大的國家。但是，由于德國率先創(chuàng)建了社會保險制度，消除了國內(nèi)的勞資矛盾，這恰恰促進了德國的快速發(fā)展，使它成為世界上的強國。因此，經(jīng)濟因素固然與社會保障關系緊密，但它絕非影響社會保障的惟一因素，任何國家社會保障制度的確立，必然受到政治、經(jīng)濟、文化甚至觀念的影響。特別需要指出的是，從社會保障的角度來看，任何國家的財政能力都是有限的。我們還沒有聽說哪一個國家完全能夠滿足人們對社會福利增長的需求。我們只能認為，人們對社會福利增長的需求是無限的，國家的責任應當是不斷地增進人們的福利：不但是讓人們有安全感，還要讓人們有幸福感。在積極的就業(yè)政策的影響下，我國社會保障所承載的核心價值理念應從反

貧困、重效率向保障積極人權、追求社會公平正義回歸。

其次，積極的就業(yè)政策帶動社會保障水平的轉變。社會保障水平首先應符合公平正義的基本要求，而不能加大貧富差距。在社會保障與就業(yè)政策這對關系范疇中，如何確立社會保障水平取決于就業(yè)政策的能動性和制度目標。我們已經(jīng)注意到。積極的就業(yè)政策不僅要解決失業(yè)問題，還要促進人的全面發(fā)展，不斷提升社會成員的福利水平；因此，積極的就業(yè)政策對社會保障水平提出了新的要求：一方面，社會保障水平在符合經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎上，能夠促進社會成員福利的增長，使全體國民公平分享改革發(fā)展所帶來的各種好處和利益；另一方面，社會保障水平的確立還必須為積極就業(yè)政策的有效實施留有余地，不至于因為社會保障水平過高而減損了積極就業(yè)政策的制度效能。譬如，美國近期對失業(yè)保險金補償?shù)臉藴蔬M行了專門研究，認為對失業(yè)人員的保障水平不宜過高，其中一個重要原因在于希望從更廣泛的視角思考失業(yè)問題。把社會保障與解決失業(yè)問題統(tǒng)籌謀劃，從制度上避免“不愿工作而躺在國家福利政策上度日”的現(xiàn)象。當然，調整社會保障水平并不是全面降低保障標準，而是要在區(qū)分不同社會保障項目的基礎上，根據(jù)輕重緩急，建立多形式、多層次的社會保障制度。我們要認識到，在發(fā)展中國家普遍提高社會保障水平的情況下，降低社會保障水平是改革中最為敏感的一個問題。主要原因是：讓國民接受那種一方受益而另一方受損的妥協(xié)策略是很不容易的，而選擇一種不讓任何人的利益受損的方案幾乎不可能，因此，在社會保障水平的改革和調整中，必然有一個“軟著陸”的漸進過程。另外，在我國社會保障體制的轉軌過程中，首先需要解決的問題是如何確認并補償勞動者在原有體制下的社會保障權益。

最后，積極的就業(yè)政策推動社會保障方式的轉變。積極的就業(yè)政策對社會保障方式的影響主要體現(xiàn)為失業(yè)保障機制的轉型。從世界經(jīng)驗來看，失業(yè)保險的制度模式主要有三種：一是以德國為代表的失業(yè)保險加失業(yè)救助類型；二是由國家頒布法律法規(guī)強制實施的，由政府、雇主和個人三方出資建立的失業(yè)保險制度；三是由政府出資建立的失業(yè)救助制度。由于傳統(tǒng)的社會保障在解決失業(yè)問題中日漸“力不從心”，各國對失業(yè)保險實施了不同程度的改革。其總的趨勢是：從傳統(tǒng)的側重失業(yè)人員的經(jīng)濟保障向促進就業(yè)方向轉移。同時，為了推動促進就業(yè)的新型社會保障制度的建立和發(fā)展，各國還普遍采取了多種積極措施，保證改革的有效性。這些措施主要包括：(1)重新確立政府、企業(yè)和個人在社會保障中的權利與義務關系。改革的主要趨勢是減輕政府的財政負擔，更加注重發(fā)揮個人和社會各方面力量在社會保障中的積極作用，這在經(jīng)濟社會還不發(fā)達的國家尤為重要。需要指出的是，淡化國家在社會保障中的角色，絕非意味著國家不承擔責任；恰恰相反，國家應不斷強化對處于社會最底層和最貧困的公民的社會保障?；仡櫸覈鐣Ｕ现贫雀母?0多年的實踐，一個值得檢討的不足和教訓就是政府的責任不明確，包括政府應當承擔的社會保障責任邊界不清晰。(2)就業(yè)形式日益多樣化推動社會保障方式的轉型。當下，我國的就業(yè)格局已發(fā)生了明顯的變化。非公有制經(jīng)濟已成為吸納新生和存量勞動力的主要渠道。大量勞動者以靈活方式就業(yè)，傳統(tǒng)的以單位為本位的社會保障體系不能適應這種分散化、流動性強的就業(yè)格局。為數(shù)眾多的非公有制經(jīng)濟的從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員尚未納入社會保障的覆蓋范圍。如何適應就業(yè)形勢變化的新格局，是新時期社會保障制度建設面臨的一個重大挑戰(zhàn)。(3)逐步嚴格享受失業(yè)保險待遇的條件和程序，促使失業(yè)人員積極回歸工作崗位。社會保障不僅要承載保障人的經(jīng)濟功能，也要具有投資人力資源與發(fā)展人的社會功能。在失業(yè)率高居不下的情形下，為了促進人的全面發(fā)展，從根本上破解就業(yè)難題，各國普遍實施嚴格的享受失業(yè)保險待遇的條件和程序，促使失業(yè)人員向工作崗位回歸。(4)在失業(yè)保險與就業(yè)服務之間保持緊密的行政關系，使失業(yè)保險在促進就業(yè)方面更加積極主動。(5)重新考慮社會保障資金的管理與投向，更加注重社會保障資金在發(fā)展人的方面的有效性。譬如，改革社會保障資金的融資方式，把它用在促進就業(yè)和人力資源的開發(fā)上，而不應單純地為了追求經(jīng)濟效益而把社會保障基金資本化。值得一提的是，對失業(yè)人員進行職業(yè)培訓是促進就業(yè)的最有效途徑，各國失業(yè)保險為了實現(xiàn)充分就業(yè)目標，幾乎無一例外地將職業(yè)培訓作為失業(yè)保險工作和失業(yè)保險金投放的重點。即是說，社會保障基金的投向應當更加接近保障和服務的對象，應當向提升國民的就業(yè)技能與職業(yè)能力轉移和傾斜，而不應局限于像“撒胡椒面”似的增加少量投入。道理很簡單，在一個經(jīng)濟社會發(fā)展還比較落后的國家，社會保障水平的確立更需要立足于基本國情，那種超越本國經(jīng)濟發(fā)展水平的社會保障制度只能最終陷入重重困境。因此，為了切實有效地解決日益嚴峻的失業(yè)問題，我們必須重新考慮社會保障基金的投向，把有限的社會保障資源主要用于發(fā)展人的就業(yè)和職業(yè)能力方面，推動人的發(fā)展。這是“以人為本”執(zhí)政理念和“科學發(fā)展觀”的基本要求。總之。只有從根本上解決了人的就業(yè)能力不足的問題，失業(yè)僵局才能得到徹底打破，就業(yè)問題才能出現(xiàn)轉機，社會保障才能根本“減壓”。